Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Vincenzo MILEO - Presidente -
Dott. Fabrizio MIANI CANEVARI - Consigliere -
Dott. Vincenzo CASTIGLIONE - rel. Consigliere -
Dott. Camillo FILADORO - Consigliere -
Dott. Grazia CATALDI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
TE CO, elettivamente domiciliato in ROMA VIA BALDO DEGLI UBALDI 71, presso lo studio dell'avvocato MORICHI, rappresentato e difeso dagli avvocati ENRICO DELLA PIETRA, VINCENZO TERESI, ANTONIO VOLPE, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEL TRITONE 61, IO PA, rappresentato e difeso dall'avvocato ROCCO DE GIROLAMO, giusta delega in atti;

- controricorrente -

nonché contro
USL/40 NAPOLI;

- intimata -
avverso la sentenza n. 1808/96 del Tribunale di NAPOLI, depositata il 17/07/96 R.G.N. 43359/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 09/02/99 dal Consigliere Dott. Vincenzo CASTIGLIONE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonio BUONAJUTO che ha concluso per il rinvio della causa a nuovo ruolo per integrazione, del contraddittorio.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il sig. CO TE ha proposto ricorso per cassazione, sorretto da due motivi, avverso la sentenza del Tribunale di Napoli del 28 febbraio 1996, che ha confermato la decisione del locale Pretore, il quale aveva rigettato la domanda proposta dallo stesso TE nei confronti dell'Unità sanitaria Locale - U.S.L. n. 37, dopo avere dichiarato il difetto di legittimazione passiva della IO PA.
Il Tribunale ha osservato che il rimborso delle spese, sostenute dall'TE per l'effettuazione di un intervento chirurgico eseguito presso l'Ospedale Universitario Valdese di Losanna, non era dovuto per difetto del requisito sancito dall'art. 2 D.M. 3 novembre 1989, richiamato dal successivo D.M. 30 agosto 1991, della dimostrazione, cioè, di essere stato (l'TE) in lista di attesa presso "almeno due strutture pubbliche".
Al ricorso resiste la IO PA, che si è costituita con controricorso.
L'U.S.L. è rimasta intimata.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Rileva anzitutto il Collegio, in relazione all'eccezione di inammissibilità del ricorso dedotta dalla IO PA (secondo cui non avendo l'attuale ricorrente impugnato la statuizione del Pretore, che aveva dichiarato la carenza di legittimazione passiva di essa IO, sul punto si è formato il giudicato, sicché erroneamente lo stesso ricorrente ha proposto il gravame in esame nei suoi confronti) come detta eccezione non abbia alcuna rilevanza ai fini del decidere.
Invero, per effetto della soppressione delle U.S.L. e della conseguente istituzione delle Aziende unità sanitarie locali (aventi natura di enti strumentali della regione), si è realizzata una fattispecie di successione "ex lege" delle EG in tutti i rapporti obbligatori facenti capo alle ormai estinte U.S.L., con conseguente esclusione di ogni ipotesi di successione "in universum ius" delle A.U.S.L. alle preesistenti unità sanitarie locali. La legittimazione processuale spetta - ai sensi dell'art. 111 cod. proc.civ. - all'organo di rappresentanza delle gestioni stralcio che prolunga la soggettività dell'ente soppresso durante la fase della liquidazione e, quindi, alla IO (cfr. Cass. n. 9438/97; n. 7482/97). Tale è la fattispecie in esame, in cui la IO PA è succeduta "ex lege" nei rapporti già di pertinenza (anche) dell'U.S.L. n. 40, e, quindi, nei suoi confronti non si rende necessaria alcuna integrazione del contraddittorio. Procedendo, ora, all'esame del merito del ricorso, va precisato che, con il primo motivo, l'TE, nel denunciare violazione e falsa applicazione della legge regionale della PA 27 ottobre 1978 n. 46 (art. 8), deduce che il diritto da lui azionato è
garantito dall'art. 32 della Costituzione, della legge n. 833 del 23 dicembre 1978 e, particolarmente, dalla legge della IO PA n. 46 del 1978 cit., che, all'art. 8 prevede il rimborso delle spese per cure mediche e chirurgiche sostenute - presso strutture di Paesi non regolamentati da accordi CEE con lo Stato Italiano - cittadini residenti nella regione campana.
Il ricorrente sostiene di essere stato costretto a ricorrere ad una struttura estera su specifiche indicazioni dei sanitari della U.S.L. competente per impossibilità di immediata spedalizzazione a fronte di un intervento urgentissimo. Il Tribunale si è, invece, limitato ad argomentare che il mancato inserimento - di esso ricorrente - in una seconda lista di attesa escludeva il diritto al rimborso.
Con il secondo motivo, denunciando errores in procedendo, il ricorrente critica la sentenza impugnata per avere disatteso la richiesta di C.T.U., indispensabile ai fini dell'accertamento dell'urgenza dell'intervento.
Entrambi i motivi del ricorso, da esaminarsi, per evidente connessione, congiuntamente, sono fondati.
Ritiene, anzitutto, la Corte che gli elementi di fatto descritti nell'atto introduttivo del giudizio - e descritti sia nella parte narrativa della sentenza di appello che in quella della presente decisione - siano di per sè pacifici e come, nel procedimento di merito, non vi sia stata sostanziale contestazione circa l'estrema gravità delle condizioni di salute in cui versava il sig. CO TE, nonché l'impossibilità di ottenere dalle strutture pubbliche nazionali, prestazioni sanitarie adeguate e l'assoluta urgenza per lui di sottoporsi ad un intervento chirurgico altamente specializzato presso una struttura straniera: il Centro Universitario Valdese di Losanna.
Ciò che è stato contestato è, invece, soltanto la configurabilità di un diritto dell'attuale ricorrente al rimborso della spesa sostenuta questo tenuto conto della vigente normativa in materia.
Infatti, il Tribunale ha ritenuto che "la prestazione fruita all'estero non avrebbe potuto comunque essere oggetto di rimborso da parte della U.S.L. . . , in mancanza del requisito sancito dall'art. 2 D.M.

3.11.1989 e richiamato dal D.M. 30.8.1991, ossia della dimostrazione di essere in lista di attesa presso almeno due strutture pubbliche- È stato incontroverso, invero, che l'TE abbia dimostrato di essere in lista di attesa, per un tempo superiore ai 60 giorni, presso una sola struttura ospedaliera". Senonché l'argomento del giudice di appello appare inficiato in radice.
Osserva la Corte che il diritto dei cittadini all'assistenza sanitaria trova il suo fondamento nell'art. 32, 1^ comma della Costituzione che, ribadendo un principio già esistente nell'ordinamento giuridico, ha esplicitamente enunciato (perfezionando quello all'assistenza contro le malattie, che aveva trovato realizzazione nelle molteplici forme mutualistiche a favore dei lavoratori subordinati e di altre categorie) che il diritto primario alla tutela della salute, quale "fondamentale diritto del l'individuo", rientra fra quelli inviolabili della persona ed è oggetto, pertanto, di incondizionata e completa protezione (Cass. sez. un. n. 12218/90; v. anche: Cass. n. 8661/96). In subiecta materia la giurisprudenza ha assunto posizioni univoche, sintetizzabili nelle seguenti proposizioni: il diritto alla salute, costituzionalmente garantito, è un diritto soggettivo perfetto e non "affievolibile" da nessun atto ne' legislativo, ne' amministrativo;
e comandato agli apparati (legislativo, giurisdizionale, amministrativo) di tutelare tale diritto, assunto tra i beni costituzionalmente garantiti, oltre che come fondamentale diritto dell'individuo, quale precipuo "interesse della collettività"; sono garantite cure gratuite (solo) agli indigenti. Il diritto alla salute, infatti, nel solco dell'indirizzo della Corte Costituzionale (che aveva formalizzato, già con la sentenza n. 184 del 1986, l'orientamento con il quale è stata superata l'originaria lettura dell'art. 32 Cost. in chiave esclusivamente pubblicistica, riconoscendosi alla salute una posizione soggettiva autonoma spiegantesi anche nei rapporti tra privati: v. anche, Corte Cost. n. 559/1987), viene a configurarsi, dunque, come un diritto primario fondamentale "che impone piena ed esaustiva tutela" (Corte Cost. nn. 992/ 88; 88/89; 1011/88; 298/90; 455/90). Di guisa che, anche se, nell'ottica dei conseguenziali trattamenti sanitari, il giudice delle leggi non ha mancato di precisare che il diritto alla salute "è soggetto alla determinazione degli strumenti, dei tempi e dei modi di attuazione" della relativa tutela da parte del legislatore ordinario (Corte Cost. nn. 142/82;
212/83; 342/85; 1911/88 ed altre) resta fermo il principio, secondo cui ogni persona che si trovi nelle condizioni obiettive stabilite dalla normativa sull'erogazione dei servizi sanitari ha "pieno ed incondizionato diritto a fruire delle prestazioni sanitarie erogabili, a norma di legge, come servizio pubblico a favore dei cittadini" (Corte Cost. nn. 103/77 e 175/82). Questa tutela piena ed esaustiva emerge, dunque, sia sotto il profilo del valore dell'art. 32 Cost., che sotto quello dell'efficacia dello stesso: da un lato, "diritto primario ed assoluto" da ricomprendere - come precisato - nella categoria generale dei diritti inviolabili, posto che soltanto per il diritto alla salute la Costituzione, non a caso, usa l'espressione "diritto fondamentale"; dall'altro, diritto soggettivo perfetto, direttamente tutelabile di fronte al giudice ordinario.
È evidente, tuttavia, che, in considerazione dell'espansione della portata del diritto e, di conseguenza delle implicazioni che tale dilatazione comporta, la norma di cui all'art. 32 Cost. deve sempre essere interpretata in aderenza al complessivo disegno costituzionale, in armonia con gli altri principi. La stessa Corte Costituzionale, più volte, si è preoccupata di avvertire che la tutela del diritto alla salute può, ove necessario, incontrare limiti oggettivi e non soltanto nella stessa organizzazione dei servizi sanitari, bensì anche nell'esigenza della concomitante tutela di altri interessi, del pari costituzionalmente protetti (cfr. Corte Cost. n. 212 del 1983; v. anche: Corte Cost. n. 185/98). L'art. 32 configura indubbiamente un autentico diritto soggettivo inviolabile che, però, trova nell'ordinamento una duplice, differente valenza, sia per il suo carattere intrinseco, sia per la reale esigenza di coordinarlo con altri fondamentali interessi che trovano ugualmente tutela nella Costituzione (Cass. n. 8661/96, cit.).
Va, tuttavia, osservato che la configurazione della salute individuale quale bene meritevole di immediata tutela, stante la collocazione del menzionato art. 32 nel titolo II della parte I della Carta Costituzionale, e data, altresì la sua stessa formulazione con l'attribuzione del dovere di tutele alla "Repubblica", al complesso, cioè dell'ordinamento giuridico e della comunità organizzata, non comporta che il corrispondente dovere si traduca in un adempimento cui sia sempre tenult-9 pubblica amministrazione attraverso gli organi del servizio sanitario (Cass. Sez. Un. 12218/90, cit.)- Se, per un verso, il dettato costituzionale acquista operatività immediata e non limitata dall'organizzazione predisposta per l'attuazione del diritto alla salute, per converso restano affidate al legislatore l'ampiezza e le modalità della tutela della salute attraverso la determinazione dell'entità dello sforzo finanziario, che la collettività deve sostenere a questo fine, atteso che il citato art. 32 limita l'erogazione delle cure gratuite - come cennato a favore dei soli indigenti (Cass. n. 3879/94; v. anche: Cass. n. 8661/96, cit.). Peraltro questo principio non implica una degradazione della tutela primaria assicurata dalla Costituzione nei limiti di una previsione meramente legislativa (Corte Cost. n. 226 e 559/87; n. 127 e 298/90; n. 40/91), ma comporta unicamente che l'attuazione della tutela costituzionalmente obbligatoria del bene salute avvenga gradualmente a seguito di un ragionevole bilanciamento con altri interessi o beni, che godono di pari tutela e che è pur sempre soggetto al sindacato della Corte delle leggi -; cui compete il controllo dell'uso della discrezionalità legislativa (Corte Cost. n. 319/89). In definitiva, il diritto alla salute è, secondo il linguaggio della stessa Consulta, "direttamente tutelabile ed azionabile dai soggetti legittimati".
È sufficiente considerare, in proposito, che l'ordinamento ha affidato, conseguentemente, alla pubblica amministrazione, in base ad un complesso di norme che nella legge n. 833 del 23 dicembre 1978 (istitutiva del servizio sanitario nazionale) hanno trovato completa espressione, uno specifico compito di tutela concernente la salute fisica e psichica dei cittadini, ed estrinsecantesi nell'ambito di una più ampia attività di ordine sociale afferenti ai diversi settori di vita e alle diverse situazioni a favore di tutti i cittadini indistintamente (Cass. Sez. Un. n. 12218/90; Cass. n. 1003/93, specialmente in motivazione). L'effettuazione delle relative prestazioni è stata, pertanto, affidata ad una rete completa di unita sanitarie locali (ora, aziende USL) articolate, sull'intero territorio nazionale, in presidi, uffici e servizi (art. 10 e seg. L.n. 833/78) che operano in attuazione di norme legislative emanate dallo Stato e dalle regioni, nonché attraverso una complessa attività giuridica che investe distinte competenze e comporta, tra l'altro, l'emanazione di direttive e la stipulazione di convenzioni. Del resto, le Sezioni Unite di questa Corte, con la decisione n. 12218 del 1990 innanzi richiamata, hanno specificato e chiarito - sua pure in sede di regolamento di giurisdizione - che la legge n. 833 del 1978 e le sue successive modificazioni ed integrazioni, nonché gli atti regolamentari, amministrativi e negoziali, posti in essere in attuazione delle relative norme, sono le fonti che concretamente determinano le prestazioni di assistenza sanitaria che tutti i cittadini hanno il diritto soggettivo di ricevere.
Si tratta, quindi, di una tutela illimitata in relazione a tutte le esigenze (preventive e) terapeutiche dell'individuo, ma circoscritta a quelle che "la normativa vigente (peraltro in larga misura) prevede, stabilendo. . . .quali prestazioni le strutture pubbliche sono tenute a garantite". È evidente, dunque, che, nell'attività di tali strutture, ricorrono necessariamente dei "limiti", definiti dalla giurisprudenza "limiti esterni", oltre i quali, cioè, l'interesse individuale del cittadino cessa di essere direttamente garantito;
il che va detto, in particolare, in materia di rimborso del prezzo di medicinali esclusi dal prontuario terapeutico (materia già esaminata dalle Sezioni Unite del Supremo Collegio con la sentenza n. 1504 del 1985). Queste ultime, dopo avere considerato che, nell'ambito delle norme di azione, entro cui è configurabile (per il cittadino) soltanto un interesse legittimi al corretto uso dei pubblici poteri che consente all'utente non una pretesa incondizionata alle prestazioni del servizio sanitario nazionale, il cui ottenimento è assoggettato invece all'esercizio di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione (Cass. Sez. Un. n. 347/82), hanno pure affermato: "di fronte ad un'eventuale insopprimibile esigenza, rispetto alla quale le strutture organizzative del servizio nazionale sanitario non offrono rimedi alternativi, il diritto fondamentale dell'individuo alla salute impone nella sua integrità ed assolutezza senza limiti o condizionamenti di sorta" (v. Cass. 1747/86 e n. 8661 del 1996). Tale impostazione giuridica, che in questa sede deve essere ribadita, ha trovato un autorevole conforto nella giurisprudenza della Corte Costituzionale la quale, con la sentenza n. 218 del 1994, ha confermato l'opinione che "la salute è un bene primario, costituzionalmente protetto", coerentemente con quanto peraltro ritenuto da questa Corte, secondo cui "in presenza dell'estrema gravità delle condizioni di salute in cui versa il cittadino e del l'impossibilità di ottenere dalle strutture pubbliche prestazioni adeguate, la pretesa del soggetto al riconoscimento ed al rimborso delle spese per suo conto sostenute ha consistenza di diritto soggettivo perfetto" (Cass. Sez. Un. n. 12218/90). Con la conseguenza che, ove un atto amministrativo (nella specie, D.M.) non preveda o, escluda il rimborso di dette spese per alcune patologie o lo sottoponga all'osservanza di condizioni "burocratiche" incompatibili con l'estrema "gravità delle condizioni di salute" in cui il cittadino dovesse versare, l'atto amministrativo medesimo - ai sensi dell'art. 5 della legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo - deve dal giudice essere disapplicato in parte qua, in quanto in contrasto con norme di rango costituzionale e legislativo (Cass. n. 5593/94; n. 3870/94). Alla luce dei principi enunciati, nella fattispecie il Tribunale doveva, pertanto, accertare se la spesa sostenuta dal sig. CO TE per l'intervento chirurgico effettuato presso un centro specializzato estero, riconosciuto dalla legge regionale della PA n. 46 del 1978, ma, subordinato alla condizione di essere
(l'utente) "in lista di attesa presso almeno due strutture pubbliche o convenzionate con il S.S.N. per un periodo superiore a quello massimo" previsto dall'art. 2 D.M. 3 novembre 1989, richiamato dal D.M. 30 agosto 1991, poteva o meno essere posta a carico del servizio sanitario nazionale. I giudici di merito, pur avendo accertato l'estrema gravità delle condizioni di salute dell'TE e l'impossibilità per costui di ottenere - in tempi confacenti con la patologia - dalle strutture pubbliche prestazioni sanitarie adeguate, hanno finito con il ritenere che i richiamati D.M. potessero comprimere il diritto alla salute, costituzionalmente e legislativamente protetto, non rilevando se, nella specie, ricorresse alcuno dei vizi di legittimità inficiante i detti D.M., con conseguente loro disapplicazione.
La sentenza impugnata risulta, pertanto, carente nell'iter logico - giuridico ed argomentativo;
essa, in accoglimento del ricorso va, conseguentemente cassata e la causa va rinviata, per un nuovo esame, ad altro giudice di appello, che si designa nel Tribunale di Torre Annunziata, il quale si uniformerà ai principi di diritto richiamati da detta Corte e provvederà anche alla regolamentazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia, per il nuovo esame ed anche per le spese del presente giudizio di cassazione, al Tribunale di Torre Annunziata. Così deciso in Roma, il 9 febbraio 1999.
Depositato in Cancelleria il 16 luglio 1999