Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Mario CORDA - Presidente -
Dott. Vincenzo PROTO - Rel. Consigliere -
Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. Giovanni VERUCCI - Consigliere -
Dott. Salvatore DI PALMA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- ricorrenti -

contro
OS TI, elettivamente domiciliata in ROMA VIA TACITO 7, presso l'avvocato R. CORONATI, rappresentata e difesa dall'avvocato VITTORIO PANETTA, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1479/96 del PR di NAPOLI, depositata il 27/02/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell'08/02/99 dal Consigliere Dott. Vincenzo PROTO;

udito per il ricorrente, l'Avvocato dello Stato Sclafani, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Guido RAIMONDI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso per quanto di ragione.
Svolgimento del processo

1. La docente IL TA propose opposizione davanti al PR di Napoli avverso l'ingiunzione emessa nei suoi confronti dal Ministero della funzione pubblica, con cui le era stata irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi dell'art.9, comma 1, della legge 146/90 e dell'art.4 dell'ordinanza ministeriale del 2
giugno 1992, per la sua astensione dalle operazioni di scrutinio. Dedusse, sotto diversi profili, la illegittimità della ingiunzione, e concluse per l'annullamento del decreto-ingiunzione impugnato.

2. Il PR accolse il ricorso ed annullò il provvedimento. A sostegno della pronuncia il giudice adito osservò che la sanzione appariva illegittima, "atteso che dalla ordinanza n. 3 del 1992 (...) non è dato rilevare nessun divieto di sciopero nel periodo degli scrutini, ma solo, ed è diverso, il divieto di porre in essere comportamenti meramente dilatori e, comunque, non corrispondenti al normale andamento delle attività che solitamente si svolgono nel corso delle operazioni di scrutinio e di esami finali con l'intento di protrarne surrettiziamente la conclusione". Osservò ancora che "nel caso di specie, trattandosi di astensione dal lavoro per l'adesione ad uno sciopero, illegittima appare la sanzione amministrativa inflitta, non potendosi ritenere che lo sciopero costituisca un comportamento meramente dilatorio e, comunque, non corrispondente al normale andamento delle attività che solitamente si svolgono nel corso delle operazioni di scrutinio e di esami finali con l'intento di protrarne surrettiziamente la conclusione".

3. Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione, articolato su tre motivi, la Presidenza del consiglio, Dipartimento per la funzione pubblica. La signora IL TA ha resistito con controricorso.
Questa Corte, pronunciatasi a Sezioni unite sulla questione della giurisdizione posta col primo motivo del ricorso, ha poi rimesso la causa per l'ulteriore corso a questa Sezione.
Motivi della decisione

1. Col secondo motivo del ricorso si denuncia violazione degli artt.8 e 10 della legge 146/90 in relazione ai principi in materia di impugnazione tempestiva dei provvedimenti amministrativi, e difetto di motivazione. La ricorrente deduce che, non essendo stata tempestivamente impugnata, ai sensi dell'art.10 della legge 146/90, l'ordinanza ministeriale in base alla quale era stata emessa l'ingiunzione opposta, il PR avrebbe dovuto dichiarare inammissibile la domanda della opponente, per essersi ormai consolidata l'ordinanza di precettazione.
Il motivo non ha fondamento.
Come è già stato sottolineato da questa Corte in altre occasioni (ex multis, sent. 11155/98), il giudizio davanti al giudice amministrativo, ai sensi dell'art.10 l.146/90, che investe direttamente la legittimità dell'ordinanza prevista dall'art.8, non è alternativo rispetto a quello riguardante la legittimità della sanzione irrogata per inottemperanza all'ordinanza stessa:
diversi sono, infatti, i soggetti legittimati a proporre le relative domande, individuati nell'art.10 in determinate categorie di soggetti portatori di un interesse qualificato alla caducazione del provvedimento, ed identificabili, nella ipotesi di impugnazione a norma dell'art.9, ult.comma, nei destinatari del decreto sanzionatorio;
diverse sono sia le posizioni soggettive dedotte, sia la portata e l'efficacia delle due pronunzie, atteso che il giudice ordinario è tenuto soltanto a verificare, con accertamento incidenter tantum, la illegittimità dell'atto, in applicazione del principio generale di cui all'art.5 della l.2248, all.E del 1865;
onde il mancato esperimento delle azioni dinanzi al Tar non incide sulla sua cognizione.

2. Col terzo motivo del ricorso si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt.1, co.2, lett.d), 4, 8 e 9 l.n.146/90, nonché assoluta carenza e contraddittorietà di motivazione. La ricorrente censura la sentenza impugnata, lamentando che il PR abbia trascurato del tutto il disposto del decreto ministeriale 3/92, contenente l'ordinanza di precettazione, ed anche il quadro normativo di riferimento dell'ordinanza stessa, considerando sanzionati il soli comportamenti meramente dilatori e non già l'esercizio, nei giorni di scrutinio, del diritto di sciopero. Il motivo, nella parte in cui si denunzia il vizio di motivazione, è fondato.
Il PR ha annullato la sanzione amministrativa inflitta, muovendo dalla premessa che il comportamento integrante la condotta dell'infrazione non fosse vietato dall'ordinanza ministeriale, diretta a reprimere soltanto le forme anomale dello sciopero. È opportuno rilevare, preliminarmente, che - essendo il PR pervenuto a tale conclusione mediante l'interpretazione dell'atto di precettazione, nell'implicito assunto di una sua corrispondenza al modello legale ed essendo questo provvedimento atto amministrativo privo di funzione normativa - il sindacato di questa Corte è limitato alla verifica dei denunciati vizi di motivazione e del malgoverno delle regole di ermeneutica contrattuale, assumendo come quadro di riferimento dell'interpretazione la legge 146/90. Tanto premesso, occorre considerare che, nel sistema di questa legge - diretta a contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, collocati l'uno e gli altri su di un piano di assoluta parità - il diritto di sciopero può essere compresso soltanto in presenza di determinati presupposti, ritenuti dal legislatore necessari e sufficienti a realizzare quel bilanciamento tra contrapposti interessi, cui l'intervento riformatore si ispira. In tale prospettiva deve essere inteso il potere di precettazione disciplinato dall'art.8, che al secondo comma sottolinea la necessità di contemperare, nell'ordinanza motivata diretta a garantire le prestazioni indispensabili, "l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati".
Il legislatore del 1990 ha adottato la scelta della procedimentalizzazione del potere di precettazione, delineando un'articolata procedura che coinvolge diversi soggetti a vario titolo interessati al conflitto e che impone al titolare del potere di compiere tutti i tentativi per la sua soluzione.
L'ordinanza viene a configurarsi come momento di chiusura, ove risulti evidente che non sono praticabili altre soluzioni a tutela dei diritti della persona costituzionalmente garantiti. L'art.8 della legge 146/90 fonda il potere di precettazione su un duplice presupposto, sostanziale e formale. Quello sostanziale si identifica nel fondato pericolo di pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente garantiti;
quello formale consiste in un articolato procedimento scandito, nella ipotesi di conflitti sindacali di rilevanza nazionale o interregionale, dall'invito del presidente del consiglio o del ministro da lui delegato, ovvero del prefetto o del corrispondente organo nelle regioni a statuto speciale negli altri casi, a desistere da comportamenti che determinano la situazione di pericolo;

dall'esperimento del tentativo di conciliazione;

dall'invito alle parti, in caso di esito negativo, ad attenersi alla proposta eventualmente formulata dalla Commissione di garanzia;
ed ancora, dall'audizione, se la situazione di pericolo permanga, ed ove possibile, delle organizzazioni dei lavoratori che promuovono l'astensione collettiva e delle amministrazioni o delle imprese erogatrici del servizio, nonché dalla acquisizione del parere del presidente della giunta regionale e dei sindaci competenti per territorio, qualora il conflitto abbia rilevanza locale. La formulazione di tale complesso disposto normativo, articolato su una serie di prescrizioni logicamente e cronologicamente collegate, rende evidente che il procedimento si snoda secondo uno sviluppo unitario, raccordandosi direttamente la fase descritta nel secondo comma con quella delineata nel primo;
al termine del quale deve essere nuovamente verificato il presupposto sostanziale del pregiudizio grave ed imminente ai diritti costituzionali della persona. Nella impostazione garantistica della legge, il momento procedimentale si delinea come la forma giuridica mediante la quale il momento sostanziale del fondato pericolo del pregiudizio si sottopone a rinnovata verifica, richiedendosi nei vari momenti la valutazione dei riflessi dell'astensione dal lavoro sui diritti fondamentali dei cittadini, secondo il criterio del contemperamento e, in particolare, l'accertamento, prima dell'espletamento della fase conclusiva, del permanere della situazione di pericolo. Ed è il concorso del presupposto procedimentale con quello sostanziale, al medesimo livello di incidenza, che vale ad assicurare la piena compatibilità dell'art.8 della legge con l'art.40 della costituzione, attuando quel contemperamento tra i diritti con forte radicamento nella costituzione che costituisce il criterio guida per la pubblica amministrazione nella esplicazione del potere di ordinanza.
In questo quadro è palese che, ove ricorrano entrambi i requisiti, l'Autorità di governo (o quella delegata) può adottare, tra le misure autoritarie previste, anche quella del divieto di sciopero per il tempo necessario alla effettuazione degli scrutini. Ed è egualmente palese che il legislatore, pur facendosi carico di coinvolgere nell'efficacia complessiva dell'ordinanza di precettazione tutte le forme di sciopero anomalo, non per questo ha mandato esenti dall'ipotesi di compressione le tradizionali astensioni totali dal lavoro, posto che entrambe possono recare pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona impedendo la erogazione delle prestazioni indispensabili.
La sentenza impugnata, da un lato, ha completamente trascurato il richiamato contesto normativo. Dall'altro, ha basato la propria interpretazione sulla sola formula finale dell'art.3, comma 2, del decreto ministeriale 3/92 (recante il divieto di comportamenti meramente dilatori o comunque, non corrispondenti al normale andamento delle attività che si svolgono nel corso delle operazioni di scrutini finali con l'intento di protrarne surrettiziamente la conclusione). Ha, inoltre, confuso tra le misure necessarie e possibili di attenuazione/elisione delle conseguenze dello sciopero e l'area di possibile intervento della precettazione, finendo col pervenire alla conseguenza che la complessa ordinanza di precettazione sia stata adottata solo per reprimere gli scioperi anomali.
La evidente incoerenza ed illogicità della lettura dell'ordinanza, incidentalmente oggetto della cognizione del PR, impongono di accogliere, dunque, il ricorso, per vizi di motivazione e, correlativamente, di cassare per questa ragione la decisione pretorile. Il giudice del rinvio dovrà interpretare l'ordinanza ministeriale alla luce dei suenunciati criteri e provvederà, inoltre, sulle spese del giudizio di cassazione (art.385, comma terzo, c.p.c.).

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo motivo del ricorso e rinvia, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità, alla Pretura di Napoli, in persona di altro magistrato.
Così deciso il giorno 8 febbraio 1998, in Roma, nella camera di consiglio della prima Sezione civile.