Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati
Dott. Sergio LANNI - Presidente -
Dott. Massimo GENGHINI - rel. Consigliere -
Dott. Bruno BATTIMIELLO - Consigliere -
Dott. Natale CAPITANIO - Consigliere -
Dott. Vincenzo CASTIGLIONE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
INPS ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DELLA FREZZA 17, presso l'Avvocatura Centrale dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati LUIGI CANTARINI, PIETRO COLLINA, RINA SARTO, ANTONINO M. TODARO, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
BI IN, TO LU, AC RA, CO RI, TI CI, LL NT, OT ER, NG TA, MA M GR, SE SI, AN LI, RO RI, elettivamente domiciliati in ROMA VIA BERGAMO 3, presso lo studio dell'avvocato MASSIMO D'ANTONA, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIORGIO MORISI, giusta delega in atti;

- controricorrenti -

nonché contro
LL TA, DA RE, OS ST, BR LI, BO EL
- intimate -
avverso la sentenza n. 125/95 del Tribunale di VENEZIA, depositata il 06/11/95, R.G.N. 21/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/02/99 dal Consigliere Dott. Massimo GENGHINI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonio MARTONE che ha concluso per l'accoglimento per quanto di ragione del primo motivo, assorbito il secondo motivo del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato in data 25 gennaio 1991, IO RI, ZA LA, EL LA, CR SA, LO ET, IN OR, CA IN, GA UC, EL NT, OT ES, LI UL, MA TA, TO AR AZ, AR NE, NE UL e IN SA, premesso di essere state dipendenti della 2 Erre Confezioni, corrente in Cavarzere;
che in data 2 luglio 1987 il Tribunale di Venezia aveva dichiarato il fallimento della 2 Erre Confezioni;
che esse avevano tutte presentato domanda di ammissione al passivo fallimentare;
che tutti i loro crediti erano stati ammessi al passivo fallimentare per gli importi richiesti;
che con decreto 22 settembre 1988 il fallimento era stato dichiarato chiuso per carenza di attivo da ripartire;
che esse risultavano creditrici della ditta fallita degli importi dovuti a titolo di TFR;
che in data 21 aprile 1989 avevano presentato domanda all'INPS affinché il Fondo di Garanzia per il TFR, istituito presso l'INPS, corrispondesse loro l'importo dovuto per tale titolo;
che l'INPS in data 24 aprile 1989 aveva respinto la domanda;
che avevano fatto ricorso al comitato provinciale INPS il quale però non aveva deciso sul ricorso;
ciò premesso, adivano il PR di Venezia, in funzione di giudice del lavoro, affinché condannasse l'INPS a corrispondere loro l'importo dovuto a titolo di TFR, oltre agli interessi legali e previa rivalutazione.
Si costituiva in giudizio l'INPS allegando che nel ricorso non era indicata la data di cessazione dei singoli rapporti per ogni lavoratrice, deducendo che tale indicazione si rendeva necessaria per controllare se fosse decorso il termine di prescrizione quinquennale ex art. 2948, n. 5 cod. civ.; affermava inoltre l'istituto previdenziale che, poiché la domanda delle ricorrenti era stata proposta dopo la chiusura del fallimento della 2 Erre Confezioni, non era più possibile ottenere dagli organi fallimentari una dichiarazione dalla quale risultasse se l'importo del credito vantato nei confronti dell'INPS corrispondesse a quello indicato nello stato passivo, se le ricorrenti avessero già fruito di anticipazioni, quale fosse la anzianità di servizio delle singole lavoratrici e quale fosse l'ammontare delle loro retribuzioni lorde;
affermava inoltre l'INPS l'esistenza di un suo diritto a partecipare all'eventuale riparto dell'attivo fallimentare, godendo dei privilegi che assistono i crediti dei lavoratori;
deduceva infine che, essendo lo stato di insolvenza del datore di lavoro il presupposto per l'ottenimento della prestazione dal fondo di garanzia, ed essendo stato chiuso il fallimento prima della domanda delle ricorrenti, si rendeva preliminarmente nuovamente necessario accertare se lo stato di insolvenza della 2 Erre Confezioni permanesse. In subordine, ove il PR avesse ritenuto di interpretare diversamente l'art. 2 della legge istitutiva del Fondo di garanzia, l'INPS sollevava questione di legittimità costituzionale dello stesso articolo nella parte in cui non prevede un termine finale entro il quale la prestazione deve, a pena di decadenza, essere chiesta al Fondo di Garanzia.
Con sentenza n.598 del 1993 il PR accoglieva il ricorso. In particolare, osservava il giudice di primo grado che i presupposti per ottenere la prestazione del Fondo di Garanzia sono l'accertamento dello stato di insolvenza del datore di lavoro, risultante dalla sentenza dichiarativa di fallimento e l'ammissione del credito del lavoratore allo stato passivo. Rilevava il PR che la legge 297/82, istitutiva del Fondo di Garanzia, non prevede alcun termine di decadenza per l'esercizio dell'azione nei confronti del fondo e che tale mancata previsione non contrasta con alcuno dei principi costituzionali, poiché vi è pur sempre il normale termine prescrizionale che consente all'INPS di non restare "sine die" esposto alla eventuale azione di recupero da parte dei lavoratori. - Deduceva inoltre il giudice di primo grado che l'esistenza dei crediti azionati era già stata accertata in sede fallimentare, tanto è vero che i crediti delle ricorrenti erano stati ammessi al passivo e che, essendosi il fallimento chiuso per mancanza di attivo, infondata era la doglianza secondo la quale l'INPS si sarebbe potuto surrogare ai lavoratori soddisfatti nell'ambito della procedura fallimentare.
Con ricorso depositato in data 4 febbraio 1995 l'INPS proponeva tempestivamente appello davanti al Tribunale chiedendo il rigetto delle domande delle ricorrenti, in totale riforma della sentenza impugnata.
Si costituivano in giudizio le ricorrenti in primo grado ed instavano per il rigetto del gravame. Il tribunale di Venezia rigettava il gravame. Contro questa sentenza ricorre l'INPS, resistono le controricorrenti indicate in epigrafe. MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo articolato motivo del ricorso si censura la sentenza per violazione dell'art. 2, comma settimo, della legge 297/82, dell'art. 23 D.P.R 600/73 e successive modificazioni, art. 3 legge 26 settembre 1985 n. 482, dell'art. 14 del D.P.R. 597/73, come modificato dall'art. 2 della legge 482/85, in relazione all'art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione dell'art. 2697 cod. civ., violazione dei principi generali di azione della pubblica amministrazione e difetto di motivazione: art. 360 n. 5 cod. proc. civ.. Il Tribunale di Venezia nella decisione impugnata ha precisato che ai fini della liquidazione del trattamento di fine rapporto fosse sufficiente, ai sensi dell'art. 2 della legge 297/82, "l'accertamento compiuto dagli organi fallimentari e conclusosi con l'ammissione dei singoli crediti allo stato passivo" e che quindi "non ha alcun fondamento la richiesta di ulteriore documentazione comprovante l'esistenza dei crediti vantati dalle ex dipendenti della 2 Erre Confezioni poiché dal prospetto prodotto è ricavabile il credito vantato a titolo di TFR da ognuna delle ricorrenti in primo grado". Il Tribunale di Venezia non ha tenuto perciò in alcun conto il potere di autorganizzazione e regolamentazione concessa all'INPS secondo i principi generali che regolano l'azione della Pubblica Amministrazione riscontrabili tra l'altro in varie disposizioni legislative (ad es. art. 10 D.L. 30 dicembre 1987 n. 536, con. In Legge 29 febbraio 1988 n. 48) e consacrati, per quanto riguarda il TFR, dall'art. 26, lettera b della legge 88/89. Proprio in attuazione di tale facoltà l'istituto con proprie circolari del 7 marzo 1983 n. 740 e 10 febbraio 1989 n. 29 ha disciplinate le modalità di presentazione della domanda e la documentazione necessaria per il corretto pagamento del TFR prevedendo, tra l'altro, la compilazione di un apposito modello (TFR 3) da parte del curatore fallimentare.
I dati richiesti nel predetto modello sono indispensabili sia ai fini fiscali che per la prova e l'ammontare del credito del lavoratore al momento in cui richiede l'intervento dell'INPS. È necessario infatti ricordare che l'INPS, ai sensi dell'art.23 D.P.R. 600/73, assume la veste di sostituto d'imposta e che,
conseguentemente, è tenuto, in sede di corresponsione del TFR, a liquidare l'imposta definitiva gravante su di esso tenendo conto:
a) degli eventuali acconti già corrisposti dal datore di lavoro nel corso del rapporto;

b) dell'anzianità effettiva e di quella fittizia ai fini della determinazione dell'imposta;
c) del reddito complessivo e cioè dell'ammontare globale dei redditi di lavoro percepiti dal dipendente nel biennio precedente (art. 29, n. 3, del D.P.R. 600/73, come sostituito dall'art. 3, comma 2, della legge 482/85).
Se la legge pone a carico del sostituto d'imposta, e cioè dell'INPS, l'obbligo di liquidare e trattenere l'imposta sul TFR in base ad una serie complessa di elementi che non sono deducibili dalla sola attestazione di ammissione al passivo del fallimento, è evidente che la documentazione inviata dai lavoratori non era sufficiente alla trattazione amministrativa della pratica e quindi all'accoglimento della richiesta.
Rientra nei poteri regolamentari dell'Istituto, insindacabili in sede di giurisdizione ordinaria se esercitati nell'ambito dell'adempimento di precise disposizioni legislative e secondo un criterio di ragionevolezza, cioè tale da non vanificare l'esercizio dei diritti riconosciuti al lavoratore dalla legge, determinare la documentazione da allegare alla domanda ed indispensabile per l'accoglimento della medesima.
Si aggiunga che è principio generale dell'attività
amministrativa, per ovvii motivi di speditezza e nello stesso interesse dei destinatari, che qualora i provvedimenti debbano essere adottati su impulso delle parti interessate, cioè a domanda, queste siano tenute contestualmente ad esibire le documentazioni di provenienza pubblica e privata indispensabili per la delibazione della sussistenza dei presupposti di accoglimento della istanza:
diversamente la pubblica amministrazione verrebbe ad essere onerata di tale mole di incombenze da rendere la sua azione ancora più lenta e problematica di quanto comunque già non sia.
Ed è del pari evidente che spetta proprio alla stessa P.A. valutare preventivamente la documentazione necessaria per le decisioni da adottare, da portare a conoscenza con gli usuali sistemi di pubblicità, che nel caso in esame neppure si assunte essere stati omessi, e che tale potere-dovere, purché esercitato nei limiti della volontà espressa dalla legge, cioè al di fuori di inutili superfetazioni tali da rendere di particolare difficoltà la realizzazione delle posizioni soggettive avute di mira dalla legge, non può che essere riservato alla stessa amministrazione la quale è in grado, meglio di qualsiasi altro ente o soggetto, di valutare preventivamente quale documentazione richiedere al fine di rendere inoppugnabili i provvedimenti da adottare. Ed è appena il caso di osservare che anche in ordine alla ragionevolezza della documentazione richiesta, ampiamente illustrata dall'Istituto appellante nel ricorso con il quale era proposto il gravame, non risultano in atti obiezioni sostanziali.
L'atto di appello, d'altra parte, spiegava puntuali censure contro le motivazioni della sentenza del pretore, laddove si sottolineava come l'I.N.P.S. fosse vincolato dalle direttive ministeriali dettate al riguardo, come in particolare fosse indispensabile l'attestazione della cancelleria del tribunale circa la definitività dello stato passivo (ai sensi degli artt. 95 e 97 del R.d. 16 marzo 1942 n.267), per la parte relativa al credito di cui si chiede il pagamento a carico del fondo di garanzia, ed occorresse altresì la documentazione relativa alla data della conclusione del rapporto di lavoro, alla consistenza accertata del credito delle lavoratrici, alla eventuale esistenza di anticipazione del T.F.R, alla anzianità di servizio delle lavoratrici ed all'ammontare lordo delle loro retribuzioni;
ciò almeno nei casi in cui tali informazioni non siano rese dal curatore fallimentare. A ciò si aggiunga la necessità di una individuazione del recapito al quale comunicare il provvedimento di liquidazione, la precisazione in ordine alla sussistenza di eventuali anzianità consensuali, la data di conclusione del rapporto (che deve essere anteriore al giugno 1982 ai sensi dell'art. 2, 60 comma della legge 29 maggio 1982, n. 297), la esatta qualificazione della attività svolta dalla azienda, ed infine l'ammontare delle retribuzioni lorde risultanti dal modello 101 relativo ai due anni solari anteriori all'anno di cessazione del rapporto.
Si deve premettere che appare pertinente la argomentazione svolta dall'I.N.P.S. che attiene alla pretesa di ottenere i dati richiesti per potere esercitare la ritenuta di imposta: in realtà, questa Suprema Corte già ha ritenuto che (Cass. 14 settembre 1991 n. 9605), il curatore fallimentare non rientra tra i soggetti che l'art. 23, primo comma, del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 600 (che richiama l'art. 2 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.598 e l'art.5 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.597), con previsione tassativa ricomprende tra quelli tenuti ad effettuare la ritenuta d'acconto dell'imposta sui redditi da lavoro, e, d'altra parte, dovrebbe escludersi che l'Istituto possa essere soggetto agli obblighi che gravano sull'imprenditore quale sostituto d'imposta, in quanto essi trovano il loro presupposto proprio nell'esercizio dell'impresa (Cass. 13 gennaio 1996 n. 237). Tuttavia il richiamato art. 23 al terz'ultimo comma, stabilisce: per le pensioni e per le indennità di fine rapporto, corrisposte su fondi la cui gestione è demandata per legge o per convenzione a soggetti diversi dai datori di lavoro, gli obblighi previsti nei commi precedenti incombono a tali soggetti Tale materia riceveva poi una specifica disciplina ulteriore con l'art. 2 del d.l. 28 marzo 1997 n.79, convertito, con modificazioni, in legge 28 maggio 1997 n.79, che sostituiva il comma 211^ dell'art.3 della legge 23 dicembre 1996 n.662. Ed è appunto tale la fonte dell'obbligo di ritenuta sul T.F.R. per l'I.N.P.S., con la conseguente responsabilità in ordine alla esattezza del conteggio della medesima.
Deve inoltre considerarsi che con l'art. 4, quinto comma, del D.L. 6 luglio 1978, n. 352, convertito, con modificazioni, con la legge 4 agosto 1978 n. 467 (esplicitamente richiamato dall'art.2 della legge 29 maggio 1982 n.297, che al penultimo comma prevede,
significativamente, che il datore di lavoro deve integrare le denunce....con l'indicazione dei dati necessarie all'applicazione delle norme contenute nel presente articolo, nonché dei dati relativi all'accantonamento effettuato nell'anno precedente ed all'accantonamento complessivo risultante a credito del lavoratore), così modificandosi la disciplina precedentemente stabilita dai commi secondo, terzo e quarto dell'art. 38 della legge 20 aprile 1969 n.153, veniva stabilito, tra l'altro, che il datore di lavoro è tenuto a consegnare al lavoratore entro il 31 marzo di ciascun anno (termine poi modificato con l'art.

2. ventesimo comma, del d.l. 12 settembre 1983 n.463, convertito con modificazioni, con la legge 11 novembre 1983 n.638), copia delle denunce (fatte all'I.N.P.S. ai sensi del primo comma); e, in ogni caso all'atto della cessazione del rapporto di lavoro. Da tale denuncia, redatta su apposito modulo predisposto dallo Istituto, è dato desumere le retribuzioni individuali corrisposte (e quindi anche eventuali anticipazioni del T.F.R., delle quali dovrebbe tenersi conto nella liquidazione da parte del Fondo di garanzia), nonché tutti i dati necessari all'applicazione delle norme in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria. Talché l'onere di allegazione posto a carico del lavoratore può essere agevolmente soddisfatto;
ne' nel caso in esame i lavoratori hanno eccepito di non avere ricevuto tale copia delle denunce da parte del datore di lavoro.
La richiesta di documentazione da parte dell'Istituto, per il resto, è corrispondente alle esigenze evidenziate dalla legge, e pertanto è legittima rientrando nei poteri di autoregolamentazione propri di una pubblica amministrazione;
ne' tale potere è suscettibile, nei limiti anzidetti, di sindacato da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria (Cass. 2 febbraio 1991 n. 1052). In particolare ciò vale per quanto attiene alla necessità di accertare: che non si tratti di credito prescritto, con riguardo alla data di conclusione del rapporto;
che il credito vantato corrisponda effettivamente a quanto accertato in sede fallimentare;

che le lavoratrici non avessero percepito delle anticipazioni sul T.F.R.; quale fosse la loro anzianità di servizio, per il caso di trattamenti differenziati a seconda della medesima (ultimo comma dell'art. 2120 cod.civ.); quale fosse l'ammontare delle retribuzioni lorde percepite. Elementi, questi, desumibili dalla denuncia su richiamata.
Beninteso ciò non implica la introduzione per via interpretativa di un termine di decadenza non previsto dalla legge, essendo il diritto dei lavoratori sottoposto esclusivamente al termine quinquennale di prescrizione ai sensi dell'art. 2948 n.5 cod.civ. (Cass. 21 ottobre 1995 n. 10968, 1 settembre 1995 n. 9233);
significa soltanto che il lavoratore, secondo i principi generali di cui all'art. 2697 cod.civ., deve provare i fatti che costituiscono il fondamento del diritto preteso;
e che rientra nei poteri di autoregolamentazione di una amministrazione pubblica fissare la documentazione da allegare alla domanda, mentre va escluso. un onere di documentazione da parte della P.A.-. Incombe al giudice stabilire, analiticamente, la pertinenza e la non estraneità o superfluità della documentazione richiesta in relazione al diritto preteso;
tanto più che, come evidente, l'ammissione di un credito al passivo fallimentare non costituisce accertamento della esistenza e dell'entità del credito stesso, in mancanza, come eccepito dall'I.N.P.S. della attestazione della definitività dello stato passivo per la parte del credito del quale si chiede il pagamento (cfr. Cass. 22 luglio 1995 n. 8021, 3 giugno 1991 n. 6237, 14 aprite 1983 n. 2599, 16 luglio 1979 n. 4137). Il primo motivo, pertanto, deve essere accolto per quanto di ragione.
Con il secondo motivo del ricorso il ricorrente si duole della violazione dell'art. 2, commi 2 e 7 della legge 29 maggio 1982 n. 297 in relazione all'art. 429 cod. proc. civ.; vizio di motivazione (art. 360 n. 3 e n. 5 cod. proc. civ.). Il Tribunale di Venezia, recependo una giurisprudenza formatasi in merito, ha precisato che "il fondo di garanzia per il trattamento di fine rapporto istituito presso l'INPS ai sensi dell'art. 2 legge 29 maggio 1982 n. 298 ha, secondo l'esplicita formulazione della norma, lo scopo di sostituirsi al datore di lavoro in caso di insolvenza del medesimo nel pagamento del trattamento di fine rapporto ex art. 2120 cod. civ. (nel testo sostituito dall'art. 1 della stessa legge); pertanto configurandosi tale sostituzione, come una sorta di accollo ex lege, con assunzione da parte del fondo, dello stesso debito del datore di lavoro e con surrogazione del fondo medesimo ai sensi del 7^ comma, stesso art. 2 il credito del lavoratore mantiene la propria natura di credito indicizzato alle variazioni del costo della vita e quindi... è suscettibile di rivalutazione monetaria (art. 429 cod. proc. civ.) con decorrenza dal giorno della maturazione del credito qualunque sia la causa del ritardato pagamento, anche per il periodo dalla apertura del fallimento fino alla esecutività dello stato passivo, ed è altresì produttivo di interessi, come reso evidente anche dal riferimento ai crediti accessori contenuto nel secondo comma del detto art. 2". Ciò senza prendere in alcuna considerazione il ritardo con il quale le lavoratrici interessate hanno inoltrato la domanda al Fondo. Questo motivo del ricorso è assorbito dall'accoglimento del primo motivo.
Consegue a quanto esposto l'accoglimento per quanto di ragione del primo motivo del ricorso, in questo assorbito il secondo, la cassazione della impugnata sentenza ed il rinvio per nuovo esame del gravame al tribunale di Padova, che provvederà anche sulle spese del giudizio di Cassazione, dando applicazione al seguente principio di diritto:
Al fine di ottenere dall'Inps il pagamento del trattamento di fine rapporto in sostituzione del datore di lavoro fallito, il lavoratore è tenuto a corredare la relativa istanza con la documentazione necessaria richiesta dall'ente previdenziale, cui non incombe l'obbligo di provvedere d'ufficio all'acquisizione dei dati necessari per la liquidazione del dovuto.

P. Q. M.

La Corte, accoglie per quanto di ragione il primo motivo del ricorso, assorbito il secondo, cassa la impugnata sentenza e rinvia al tribunale di Padova, che provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione Lavoro della Corte Suprema di Cassazione, il 22 febbraio 1999. Depositato in Cancelleria il 12 luglio 1999