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Sentenza 17 gennaio 2023
Sentenza 17 gennaio 2023
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. pen., sez. VI, sentenza 17/01/2023, n. 1612 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 1612 |
| Data del deposito : | 17 gennaio 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso proposto da PA CH nato a [...] il [...] avverso la sentenza emessa il 26 novembre 2020 dalla Corte di appello di Napoli udita la relazione svolta dal Consigliere Debora Tripiccione;
lette le richieste del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale, SO Epidendio, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso e l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata perché il fatto non sussiste;
letta la memoria del difensore che ha insistito per l'accoglimento del ricorso. RITENUTO IN FATTO 1. Con la sentenza impugnata la Corte di appello di Napoli ha confermato la sentenza del Tribunale di Noia del 5 luglio 2012 che, per quanto rileva in questa Sede, Penale Sent. Sez. 6 Num. 1612 Anno 2023 Presidente: RICCIARELLI MASSIMO Relatore: TRIPICCIONE DEBORA Data Udienza: 23/11/2022 ha assolto CH PA dal reato di cui all'art. 323 cod. pen. perché il fatto non costituisce reato. 2. Propone ricorso per cassazione il difensore di CH PA, avv. Mario PA, deducendo tre motivi, di seguito riassunti nei limiti strettamente necessari per la motivazione. 2.1 Violazione dell'art. 323 cod. pen. e vizi di illogicità e contraddittorietà della motivazione per insussistenza della violazione dell'art. 25 del Regolamento comunale e, comunque, per l'inidoneità di tale violazione ad integrare l'elemento oggettivo del reato. 2.2 Violazione dell'art. 323 cod. pen. e vizi di motivazione in relazione alla mancata assoluzione per insussistenza del fatto in mancanza di un vantaggio ingiusto conseguito dall'ing. UO. 2.3 Violazione e falsa applicazione dell'art. 323 cod. pen. come modificato dall'art. 23 d.l. n. 76 del 2020 convertito dalla legge n. 120 del 2020 atteso che la presunta norma che si assume violata è di tipo regolamentare e non prescrive una condotta vincolata, ma discrezionale. La norma primaria che si assume violata (art. 11 d.lgs. 267/2000) non è diretta al pubblico amministratore, ma al legislatore secondario e contempla la facoltà di prevedere nei regolamenti la possibilità di conferire incarichi per collaborazioni esterne. Inoltre, detta norma non prescrive criteri tassativi ai fini della determinazione degli obiettivi perseguiti con detti incarichi. 3. Il difensore ha depositato memoria contenente motivi nuovi in cui, richiamando la decisione adottata da questa Corte con la sentenza n. 28402/2022, ha ulteriormente illustrato i motivi di ricorso. Sottolinea, in particolare, che: a) è stata accertata la piena legittimità del bando, dei criteri di selezione adottati e della scelta della ing. UO;
b) gli obiettivi erano determinati e che, comunque, anche se indeterminati, la violazione di norma regolamentare non integra il nuovo paradigma dell'abuso di ufficio;
c) non è stato conseguito alcun vantaggio ingiusto. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Il ricorso è fondato in considerazione dell'assorbente rilievo che la condotta contestata all'imputato non integra alcuna violazione di legge rilevante ai fini della configurabilità del reato contestato. 2 2. Giova premettere che all'imputato è stato contestato il reato di abuso di ufficio continuato, nella formulazione all'epoca vigente, in quanto, quale responsabile dell'Ufficio Tecnico Comunale di Cimitile, in concorso con il Sindaco, gli assessori comunali e NA UO (beneficiaria dell'atto), attivando la procedura di reclutamento di un collaboratore esterno, in violazione del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, degli artt. 1, 4, 7 del regolamento Comunale di Cinnitile sulle norme per l'accesso agli impieghi e dell'art. 21 del Regolamento comunale sull'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, procuravano un ingiusto vantaggio alla UO consistito nel costituire con questa un rapporto di lavoro a tempo determinato in mancanza del presupposto dell'assenza di professionalità interne, anziché procedere all'assunzione di personale sulla base di una procedura selettiva e concorsuale. La sentenza di primo grado ha escluso la configurabilità della condotta come descritta nel capo di imputazione rilevando che si era fatto correttamente ricorso all'incarico di collaborazione esterna in quanto all'epoca dei fatti mancava il presupposto che avrebbe consentito di attivare la procedura concorsuale, ovvero la presenza nella pianta organica dell'Ente del posto cui si riferiva la collaborazione esterna non esisteva. Ha, tuttavia, rilevato un diverso e non specificamente contestato profilo di violazione di legge in relazione all'eccessiva ampiezza degli obiettivi perseguiti, in quanto coincidenti, nella quasi totalità, con quelli dell'U.T.C. cui era preposto l'imputato. La sentenza ha, tuttavia, ritenuto non dimostrato l'elemento psicologico del reato posto che l'affidamento dell'incarico era coerente con i tre criteri indicati nel bando, ovvero la natura fiduciaria dell'incarico, il carattere preferenziale della giovane età del candidato e l'esigenza di rispettare le pari opportunità. Tale decisione è stata confermata dalla sentenza impugnata che, riprendendo le argomentazioni del Tribunale sulla genericità degli obiettivi perseguiti con l'incarico di consulenza esterna, ha ritenuto sussistente l'elemento oggettivo del reato in considerazione della "forzatura interpretativa" con la quale la delibera comunale, recependo la nota di PA in merito alla necessità di reperire una collaborazione esterna per il suo ufficio, ha attivato l'iter amministrativo culminato con l'affidamento dell'incarico esterno. 3. Le due sentenze di merito, pur ritenendo pienamente rispettato il requisito tassativo di legge che consente il ricorso alla consulenza esterna solo nel caso in cui non sussista la possibilità per l'ente di sopperire a specifiche esigenze facendo ricorso 3 al personale in servizio (art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165 del 2000), hanno sostanzialmente ravvisato l'elemento oggettivo della condotta criminosa contestata nella violazione degli artt. 110, comma 6, del Testo Unico degli enti locali (d. Igs. n. 267 del 2000) e 25 del Regolamento comunale di Cimitile. La prima disposizione detta un criterio da osservare nella determinazione del contenuto del regolamento comunale ed è, dunque, diretta al consiglio comunale competente ad approvarlo. Si prevede, infatti, che «Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità.» L'art. 25 del Regolamento Comunale di Civitile ha integralmente riprodotto tale disposizione primaria, prescrivendo il medesimo requisito di determinatezza degli obiettivi perseguiti senza, tuttavia, alcuna ulteriore specificazione dei criteri di determinazione di tali obiettivi. Come risulta dalla sentenza di primo grado, tale disposizione prevede, infatti, che "gli incarichi di consulenza e collaborazione esterna ad alto contenuto professionale sono a termine e vengono conferiti per il conseguimento di obiettivi determinati". 4. Ad avviso del Collegio, le due sentenze di merito sono incorse in una violazione dell'art. 323 cod. pen. vanificando, attraverso l'espediente argomentativo della violazione del requisito di determinatezza degli obiettivi, la portata parzialmente abrogatrice della novella introdotta con l'art. 23 d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120. Come già condivisibilmente affermato in altre pronunce di questa Corte, tale modifica normativa ha ristretto l'ambito applicativo dell'art. 323 cod. pen., determinando rabolitio criminis" delle condotte, antecedenti all'entrata in vigore della riforma, realizzate mediante violazione di norme generali e astratte dalle quali non siano ricavabili regole di comportamento specifiche ed espresse, o che comunque lascino residuare margini di discrezionalità, sicché deve escludersi che integri il reato la sola violazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97, comma 3, Cost. (Sez. 6, n. 28402 del 10/06/2022, Bobbio, Rv. 283359; Sez. 6, n. 13136 del 17/02/2022, Puddu, Rv. 282945; Sez. 6, n. 442 del 09/12/2020, dep. 2021, Garau, Rv. 280296). In conseguenza delle indicate modifiche normative, il delitto di abuso di ufficio per violazione di legge è oggi configurabile solamente nei casi in cui la violazione da parte dell'agente pubblico abbia avuto ad oggetto "specifiche regole di condotta", dettate "da norme di legge o da atti aventi forza di legge", e a condizione che dette regole siano formulate in termini tali da non lasciare alcun margine di discrezionalità 4 Il Consigliere esten all'agente (si veda in tal senso, Sez. 6, n. 8057 del 28/01/2021, Asole, Rv. 280965; Sez. 6, n. 442 del 09/12/2020, dep. 2021, Garau, Rv. 280296). Ciò che difetta nel caso di specie è proprio la violazione di siffatta regola di condotta, atteso che l'atto contestato costituisce esercizio di un potere discrezionale, per la cui legittimità la legge richiede esclusivamente la determinatezza degli obiettivi perseguiti, senza individuare alcun limite, rimesso alla discrezionalità degli amministratori pubblici, alla loro ampiezza. Conclusivamente la condotta ascritta al ricorrente non è più prevista dalla legge come reato e, per l'effetto, va disposto l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata.
P.Q.M.
Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è previsto dalla legge come reato. Così deciso il 23 novembre 2022 Il Presidente
lette le richieste del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale, SO Epidendio, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso e l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata perché il fatto non sussiste;
letta la memoria del difensore che ha insistito per l'accoglimento del ricorso. RITENUTO IN FATTO 1. Con la sentenza impugnata la Corte di appello di Napoli ha confermato la sentenza del Tribunale di Noia del 5 luglio 2012 che, per quanto rileva in questa Sede, Penale Sent. Sez. 6 Num. 1612 Anno 2023 Presidente: RICCIARELLI MASSIMO Relatore: TRIPICCIONE DEBORA Data Udienza: 23/11/2022 ha assolto CH PA dal reato di cui all'art. 323 cod. pen. perché il fatto non costituisce reato. 2. Propone ricorso per cassazione il difensore di CH PA, avv. Mario PA, deducendo tre motivi, di seguito riassunti nei limiti strettamente necessari per la motivazione. 2.1 Violazione dell'art. 323 cod. pen. e vizi di illogicità e contraddittorietà della motivazione per insussistenza della violazione dell'art. 25 del Regolamento comunale e, comunque, per l'inidoneità di tale violazione ad integrare l'elemento oggettivo del reato. 2.2 Violazione dell'art. 323 cod. pen. e vizi di motivazione in relazione alla mancata assoluzione per insussistenza del fatto in mancanza di un vantaggio ingiusto conseguito dall'ing. UO. 2.3 Violazione e falsa applicazione dell'art. 323 cod. pen. come modificato dall'art. 23 d.l. n. 76 del 2020 convertito dalla legge n. 120 del 2020 atteso che la presunta norma che si assume violata è di tipo regolamentare e non prescrive una condotta vincolata, ma discrezionale. La norma primaria che si assume violata (art. 11 d.lgs. 267/2000) non è diretta al pubblico amministratore, ma al legislatore secondario e contempla la facoltà di prevedere nei regolamenti la possibilità di conferire incarichi per collaborazioni esterne. Inoltre, detta norma non prescrive criteri tassativi ai fini della determinazione degli obiettivi perseguiti con detti incarichi. 3. Il difensore ha depositato memoria contenente motivi nuovi in cui, richiamando la decisione adottata da questa Corte con la sentenza n. 28402/2022, ha ulteriormente illustrato i motivi di ricorso. Sottolinea, in particolare, che: a) è stata accertata la piena legittimità del bando, dei criteri di selezione adottati e della scelta della ing. UO;
b) gli obiettivi erano determinati e che, comunque, anche se indeterminati, la violazione di norma regolamentare non integra il nuovo paradigma dell'abuso di ufficio;
c) non è stato conseguito alcun vantaggio ingiusto. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Il ricorso è fondato in considerazione dell'assorbente rilievo che la condotta contestata all'imputato non integra alcuna violazione di legge rilevante ai fini della configurabilità del reato contestato. 2 2. Giova premettere che all'imputato è stato contestato il reato di abuso di ufficio continuato, nella formulazione all'epoca vigente, in quanto, quale responsabile dell'Ufficio Tecnico Comunale di Cimitile, in concorso con il Sindaco, gli assessori comunali e NA UO (beneficiaria dell'atto), attivando la procedura di reclutamento di un collaboratore esterno, in violazione del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, degli artt. 1, 4, 7 del regolamento Comunale di Cinnitile sulle norme per l'accesso agli impieghi e dell'art. 21 del Regolamento comunale sull'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, procuravano un ingiusto vantaggio alla UO consistito nel costituire con questa un rapporto di lavoro a tempo determinato in mancanza del presupposto dell'assenza di professionalità interne, anziché procedere all'assunzione di personale sulla base di una procedura selettiva e concorsuale. La sentenza di primo grado ha escluso la configurabilità della condotta come descritta nel capo di imputazione rilevando che si era fatto correttamente ricorso all'incarico di collaborazione esterna in quanto all'epoca dei fatti mancava il presupposto che avrebbe consentito di attivare la procedura concorsuale, ovvero la presenza nella pianta organica dell'Ente del posto cui si riferiva la collaborazione esterna non esisteva. Ha, tuttavia, rilevato un diverso e non specificamente contestato profilo di violazione di legge in relazione all'eccessiva ampiezza degli obiettivi perseguiti, in quanto coincidenti, nella quasi totalità, con quelli dell'U.T.C. cui era preposto l'imputato. La sentenza ha, tuttavia, ritenuto non dimostrato l'elemento psicologico del reato posto che l'affidamento dell'incarico era coerente con i tre criteri indicati nel bando, ovvero la natura fiduciaria dell'incarico, il carattere preferenziale della giovane età del candidato e l'esigenza di rispettare le pari opportunità. Tale decisione è stata confermata dalla sentenza impugnata che, riprendendo le argomentazioni del Tribunale sulla genericità degli obiettivi perseguiti con l'incarico di consulenza esterna, ha ritenuto sussistente l'elemento oggettivo del reato in considerazione della "forzatura interpretativa" con la quale la delibera comunale, recependo la nota di PA in merito alla necessità di reperire una collaborazione esterna per il suo ufficio, ha attivato l'iter amministrativo culminato con l'affidamento dell'incarico esterno. 3. Le due sentenze di merito, pur ritenendo pienamente rispettato il requisito tassativo di legge che consente il ricorso alla consulenza esterna solo nel caso in cui non sussista la possibilità per l'ente di sopperire a specifiche esigenze facendo ricorso 3 al personale in servizio (art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165 del 2000), hanno sostanzialmente ravvisato l'elemento oggettivo della condotta criminosa contestata nella violazione degli artt. 110, comma 6, del Testo Unico degli enti locali (d. Igs. n. 267 del 2000) e 25 del Regolamento comunale di Cimitile. La prima disposizione detta un criterio da osservare nella determinazione del contenuto del regolamento comunale ed è, dunque, diretta al consiglio comunale competente ad approvarlo. Si prevede, infatti, che «Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità.» L'art. 25 del Regolamento Comunale di Civitile ha integralmente riprodotto tale disposizione primaria, prescrivendo il medesimo requisito di determinatezza degli obiettivi perseguiti senza, tuttavia, alcuna ulteriore specificazione dei criteri di determinazione di tali obiettivi. Come risulta dalla sentenza di primo grado, tale disposizione prevede, infatti, che "gli incarichi di consulenza e collaborazione esterna ad alto contenuto professionale sono a termine e vengono conferiti per il conseguimento di obiettivi determinati". 4. Ad avviso del Collegio, le due sentenze di merito sono incorse in una violazione dell'art. 323 cod. pen. vanificando, attraverso l'espediente argomentativo della violazione del requisito di determinatezza degli obiettivi, la portata parzialmente abrogatrice della novella introdotta con l'art. 23 d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120. Come già condivisibilmente affermato in altre pronunce di questa Corte, tale modifica normativa ha ristretto l'ambito applicativo dell'art. 323 cod. pen., determinando rabolitio criminis" delle condotte, antecedenti all'entrata in vigore della riforma, realizzate mediante violazione di norme generali e astratte dalle quali non siano ricavabili regole di comportamento specifiche ed espresse, o che comunque lascino residuare margini di discrezionalità, sicché deve escludersi che integri il reato la sola violazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97, comma 3, Cost. (Sez. 6, n. 28402 del 10/06/2022, Bobbio, Rv. 283359; Sez. 6, n. 13136 del 17/02/2022, Puddu, Rv. 282945; Sez. 6, n. 442 del 09/12/2020, dep. 2021, Garau, Rv. 280296). In conseguenza delle indicate modifiche normative, il delitto di abuso di ufficio per violazione di legge è oggi configurabile solamente nei casi in cui la violazione da parte dell'agente pubblico abbia avuto ad oggetto "specifiche regole di condotta", dettate "da norme di legge o da atti aventi forza di legge", e a condizione che dette regole siano formulate in termini tali da non lasciare alcun margine di discrezionalità 4 Il Consigliere esten all'agente (si veda in tal senso, Sez. 6, n. 8057 del 28/01/2021, Asole, Rv. 280965; Sez. 6, n. 442 del 09/12/2020, dep. 2021, Garau, Rv. 280296). Ciò che difetta nel caso di specie è proprio la violazione di siffatta regola di condotta, atteso che l'atto contestato costituisce esercizio di un potere discrezionale, per la cui legittimità la legge richiede esclusivamente la determinatezza degli obiettivi perseguiti, senza individuare alcun limite, rimesso alla discrezionalità degli amministratori pubblici, alla loro ampiezza. Conclusivamente la condotta ascritta al ricorrente non è più prevista dalla legge come reato e, per l'effetto, va disposto l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata.
P.Q.M.
Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è previsto dalla legge come reato. Così deciso il 23 novembre 2022 Il Presidente