Composta dagli Ill.mi Sigg.
Dott. FERDINANDO ZUCCONI GALLI FONSECA Primo Presidente Aggiunto

1. Dott. RI PICOZZI Consigliere
2. " NO DE IO " Udienza pubblica
3. " RD AM " del 28/2/1989
4. " ON LA " SENTENZA
5. " LF AR OR " N. 3
6 " RI EL " REGISTRO GENERAL
7. " NO LI " N. 14746/88
8. " FRANCO SCORZA "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
Sul ricorso proposto da
RT MA , N. 3/7/1952
SPILLER Pietro, n. 30.X.48
GORDA ST, n. 5.6.1951
Avverso la sentenza 28/4/1988 del Tribunale di Bassano del Grappa Visti gli atti, la sentenza denunciata ed il ricorso Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dr. Franco SCORZA
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE
Il Pretore di Asiago, con sentenza del 28 giugno 1985, condannava alle pene di legge TO RI, ER Pietro, OR ST per il reato di cui all'art. 31 D.P.R. 10.9.82 n. 915 (omessa presentazione di domanda di autorizzazione all'esercizio di attività di discarica di rifiuti urbani, il primo come Sindaco del Comune di Roma e gli altri come appaltatori del servizio) e per il reato di cui agli artt. 25 della citata legge, 110, 81 c.p. per aver esercitato due discariche senza la prescritta autorizzazione. Il Tribunale di Bassano del Grappa, in seguito ad appello degli imputati, disattese, nel merito, tutte le censure ed esclusa, perciò, l'applicabilità dell'art. 152 cpv. C.P.P. dichiarava estinti i reati per aministia, a sensi del D.P.R. 16/12/1986 n. 865. Avverso detta sentenza, gli imputati proponevano ricorso ed il loro difensore deduceva erronea applicazione di legge, con riferimento agli artt. 3, 6, 8, 25, 31 del citato D.P.R. 915/82 e mancata applicazione dell'art. 90 C.P. I motivi possono essere così sintetizzati.
L'autorizzazione è provvedimento amministrativo, che elimina un ostacolo all'esercizio di un diritto o di una facoltà e dunque, nella specie, mal si concilia con l'esercizio di una discarica di rifiuti da parte del Sindaco, non già titolare di un diritto o di una facoltà, sibbene destinatario di un preciso obbligo ex lege (art. 3 co. Primo del citato Decreto, che impone ai Comuni lo smaltimento dei rifiuti); detto smaltimento viene effettuato, a sensi del successivo art. 8, direttamente dai Comuni o tramite azienda municipalizzata e mediante concessione ad enti od imprese, autorizzati a sensi dell'art. 6 lett. d e dunque questi enti e queste imprese, diversi dai Comuni, sono obbligati a richiedere l'autorizzazione alla Regione competente.
Sia la interpretazione logica che la interpretazione letterale del testo legislativo non consentono di includere, tra i soggetti obbligati a richiedere l'autorizzazione, i sindaci dei Comuni, i quali, peraltro, partecipano attivamente all'attività ed alle valutazioni della Regione in materia.
Inoltre, nel caso di specie, il TO, quale Sindaco del Comune di Roana, già nel maggio 1983 aveva presentato, pur non essendovi tenuto, domanda alla Regione di autorizzazione al proseguimento della gestione della discarica e la Regione non si era in alcun modo pronunziata, nel termine di mesi 6, previsto dalla normativa;
il Sindaco aveva continuato in detto esercizio, diversamente avrebbe provocato il pericolo della salute pubblica, violando i propri obblighi di legge e dunque deve concludersi che egli ha agito in istato di necessità.
Sotto altro riflesso, la sentenza è stata censurata dal difensore, perché il TO - al pari degli altri ricorrenti - era stato già giudicato per gli stessi fatti dal pretore di Asiago, in data 18.2.87 ed era stato assolto per avere agito in stato di necessità. La relativa sentenza, prodotta in appello, pure essendo passata in giudicato sin dal 27.2.87, è stata ignorata dal tribunale, che avrebbe dovuto applicare l'art. 90 c.p. Infine, relativamente ai due coimputati, pure essi già assolti con detta sentenza, è da rilevare che hanno agito in base ad ordinanze contingibili ed urgenti del Sindaco di Roana, in base allo art. 12 della citata legge e quindi non potevano astenersi dal proseguire nell'esercizio loro commesso, pena la loro responsabilità a sensi dell'art. 29 del richiamato Decreto. Non era loro consentito di non osservare l'ordine ne' di sindacarne la legittimità e dunque non erano punibili, a sensi dell'art. 51 c.p. Limitatamente, poi, al reato di cui allo art. 31 contestato, i due imputati erano in buona fede, ritenendo sufficiente la domanda già presentata dal Sindaco e l'eventuale errore è giustificabili, attesa la complessità della normativa.
Il ricorso, già assegnato alla terza sezione penale, è stato rimesso dal primo Presidente alle Sezioni Unite per il contrasto di giurisprudenza sulla questione della necessità o meno del Comune di munirsi di autorizzazione regionale, ove intenda provvedere allo smaltimento dei rifiuti mediante discarica, a sensi degli artt. 6 lettera b, 10 e 25 del più volte citato D.P.R. 915/82. MOTIVI DELLA DECISIONE
La verifica da parte di questo Supremo Collegio è circoscritta alla legalità della denunziata declaratoria della causa estintiva, per accertare se, alla stregua degli atti, il tribunale di Bassano del Grappa avrebbe dovuto, invece, scagionare con ampia formula i ricorrenti, a sensi dell'art. 152 cpv. C.P.P. Devesi dare precedenza all'esame della censura formulata per ultima dalla difesa, giacché l'exceptio rei iudicatae, se fondata, impedendo lo inizio od il proseguimento dell'azione penale, imporrebbe la relativa declaratoria, a sensi dell'art. 90 del codice di rito, con il conseguente assorbimento di ogni altra censura. Si osserva, al riguardo, che detta eccezione, nascente da sentenza passata in giudicato il 27 febbraio 1987 ( in data successiva al giudizio di primo grado nel processo che ne occupa ed ai motivi di appello avverso la relativa sentenza), pur non risultando espressamente proposta, per probabile lacuna di verbalizzazione ( che dà atto, però, della esibizione della sentenza in udienza e della sua acquisizione), deve essere valutata con riferimento storico e cronologico ai fatti cui si riferisce, alla stregua della rubrica e del confronto delle imputazioni contestate nell'uno o nell'altro processo.
Il fatto per cui il TO, lo ER ed il OR sono stati già definitivamente giudicati consiste nell'avere gestito una discarica senza autorizzazione, in località Sabbionara di Roana dal 16 marzo 1983 al 19 giugno 1985; il fatto per cui i suddetti, condannati con altra sentenza dello stesso Pretore, riformata in appello con declaratoria di amnistia, impugnata per cassazione, hanno eccepito il precedente giudicato, consiste nell'avere, con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, gestito, senza autorizzazione, una discarica in località Sabbionara di Roana ed altra discarica in località Ciattaro di Mezzaselva di Roana, dal 16 marzo 1983 all'ottobre 1984. Dal confronto delle due imputazioni, sotto il profilo materiale e temporale, si rileva la diversità, identificata nella abusiva gestione di due discariche ( attuale processo) e nella protrazione della condotta antigiuridica (dal novembre 1984 al giugno 1985 - sentenza passata in giudicato), sicché è agevole dare atto che i tre attuali ricorrenti sono stato già giudicati, con sentenza irrevocabile, limitatamente alla gestione abusiva della discarica di Sabbionara dal marzo 1983 all'ottobre 1984 e soltanto in questi termini opera l'invocato principio del ne bis in idem, dovendosi annullare la sentenza senza rinvio sul punto, con specifico riferimento al capo b della rubrica, nella parte concernente la discarica di Sabbionara più volte citata, perché l'azione penale non poteva essere proseguita ex art. 90 c.p.p. Passando, ora, alla disamina delle altre censure, la verifica della impugnata sentenza, agli effetti dell'art. 152 cpv. C.P.P., comporta come tematica contrale la valutazione dei fatti sotto il riflesso della rilevanza penalistica: più particolarmente questo Supremo Collegio a Sezioni Unite è chiamato a stabilire se l'attività di discarica dei rifiuti da parte del Comune sia soggetta a preventiva autorizzazione regionale e cioè se anche il Sindaco, al pari degli altri soggetti, debba essere autorizzato alla discarica dalla Regione.
Il D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, in attuazione delle direttive CEE n. 75/442, 76/403, 78/319, dispone all'art. 3 che competono obbligatoriamente ai comuni le attività inerenti allo smaltimento dei rifiuti urbani: l'art. 6 dispone che competono alle regioni, sentiti i comuni, la elaborazione, la predisposizione, l'aggiornamento dei piani di organizzazione dei servizi di smaltimento dei rifiuti, la individuazione dei progetti, l'autorizzazione ad enti od imprese ad effettuare lo smaltimento dei rifiuti urbani e speciali prodotti da terzi, le autorizzazioni per le operazioni si smaltimento di rifiuti tossici e nocivi, le autorizzazioni alla installazione od alla gestione delle discariche e degli impianti di innocuizzazione e di eliminazione dei rifiuti speciali ed altre incombenze: l'art. 8 dispone che i Comuni esplicano le attività di smaltimento dei rifiuti urbani direttamente o mediante aziende municipalizzate o mediante concessioni ad enti o imprese specializzate ed autorizzati;
l'art. 10 dichiara che la discarica non autorizzata è vietata e che i produttori dei rifiuti e gli enti e le imprese autorizzati dalla regione allo smaltimento dei rifiuti, nei casi in cui intendano impiantare o gestire discariche, devono ottenere apposita autorizzazione, a norma dell'art. 6 lett. d;
l'art. 12 dispone che, qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica e dello ambiente, il presidente della giunta regionale ovvero il sindaco, nell'ambito della propria competenza, può ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di smaltimento di rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, informandone tempestivamente il Ministro della sanità; l'art. 24 prevede sanzioni per i titolari di enti e di imprese, che effettuano smaltimento di rifiuti senza autorizzazione e per chiunque realizza o gestisce una discarica non autorizzata di rifiuti;
l'art. 31, infine, dispone che chiunque effettua, alla data di entrata in vigore del decreto, attività di smaltimento di rifiuti per la quale è prevista apposita autorizzazione, è tenuto a presentare, entro tre mesi dalla predetta data, domanda all'autorità competente.
Il primo rilievo che il contesto normativo impone è che la Regione, nella regolazione della materia de qua, emerge come autorità designata a sovraintendere all'intero meccanismo di smaltimento dei rifiuti, in ogni momento del complesso iter, dalla prospettazione della esigenza pubblica, alla organizzazione dei servizi, alla previsione delle quantità e dei metodi, alla individuazione delle zone, alla opportunità di impianto delle discariche e conseguente controllo del loro funzionamento in rapporto ad interessi e beni da tutelare, all'approvazione dei progetti e degli elaborati tecnici, ai rilevamenti statistici ed a quant'altro di volta in volta necessario, nella ottica delle finalità da perseguire.
Un altro rilievo è che il Comune, cui è demandato il compito di provvedere allo smaltimento dei rifiuti direttamente od a mezzo di aziende, enti, imprese regolarmente autorizzati, ha un ruolo per così dire subordinato, esplicantesi in meri adempimenti consultivi, nei confronti della Regione, pur conservando la propria autodeterminazione, limitatamente alle competenze sue proprie (art. 8) ed alle ordinanze contingibili ed urgenti in materia di salute pubblica e di tutela dell'ambiente.
Un terzo rilievo è che ogni attività di smaltimento dei rifiuti deve essere autorizzata dalla Regione e che in particolare le discariche da essa non autorizzate sono vietate.
La normativa vigente, ponendo la condizione del provvedimento autorizzativo da parte della Regione per lo smaltimento dei rifiuti e per la installazione e gestione dei relativi impianti ( di trattamento, di stoccaggio, di discarica), non prevede deroghe o situazioni particolari di possibili esenzioni, a favore di soggetti pubblici o privati e ciò s'inquadra perfettamente nella logica del sistema, che disciplina la materia. La realizzazione e la gestione di una discarica presuppone l'autorizzazione regionale, diversamente sono vietate, a sensi degli artt. 6, 10, 25 del citato decreto, che trovano rispondenza anche negli artt.25 e 31 e persino nell'art. 12 che prevede il potere sindacale di ordinanza proprio per eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente. Si può dire, anzi, che detto art. 12 implicitamente riconferma la necessità dell'autorizzazione per lo smaltimento dei rifiuti, proprio perché eccezionalmente consente di prescindere dalle altre norme in vigore, diversamente non s'intenderebbe appieno la deroga, atteso il disposto dell'art. 8 sulla competenza propria dei Comuni in materia.
La opinione contraria, che suppone a favore dei sindaci una esenzione dall'onere autorizzativo in tema di impianto e gestione di una discarica, sostenuta essenzialmente dall'affermazione di una incompatibilità fra l'autorizzazione e l'obbligo dei Comuni di provvedere allo smaltimento dei rifiuti. Ma è facile rilevare che, mentre è sicuramente prevista l'autorizzazione regionale per lo impianto e la gestione di una discarica, senza alcuna eccezione, non è parimenti previsto l'obbligo dei Comuni di impiantare e gestire discariche, sibbene solo quello di provvedere allo smaltimento dei rifiuti, di cui la discarica rappresenta, com'è noto, uno dei mezzi. Sicché la contrapposizione "autorizzazione amministrativa- adempimento di un obbligo", è impropriamente configurata nella specie, dal momento che l'obbligo del Comune di provvedere allo smaltimento dei rifiuti urbani (art. 3 del D.P.R. 915/82) non contrasta con l'obbligo di richiedere autorizzazione regionale (art. 6), ove intenda provvedervi a mezzo discarica, ne' quell'obbligo di smaltimento ricomprende anche l'impianto e la gestione di una discarica e dunque una implicita esenzione dal provvedimento autorizzativo. D'altronde, risulta da tutta la normativa in esame la diversificazione tra smaltimento dei rifiuti e gestione di discarica, come chiaramente si rileva, tra l'altro, nello art. 10 del citato decreto, che prevede l'autorizzazione regionale: coloro che sono stati autorizzati dalla regione allo smaltimento dei rifiuti, ove intendano impiantare o gestire discariche, devono ottenere apposita autorizzazione, il che conferma che nemmeno l'autorizzazione allo smaltimento esonera da quella per la discarica. Sicché la prevista autorizzazione per la discarica deve intendersi riferita anche al sindaco del Comune, pur se obbligato per legge allo smaltimento dei rifiuti.
Tale conclusione, cui questa Suprema Corte era già pervenuta in altre pronunce, trova ulteriore conforto nel rilievo che la Regione, nel rilasciare l'autorizzazione, esercita il suo potere di vigilanza e di controllo, attribuitole dalla legge in materia ed in particolare in tema di quantità, struttura, localizzazione, funzionamento, innocuità, miglioramento;
eliminazione delle discariche, controllo che sarebbe frustrato se taluni soggetti, sia pure a qualificazione pubblica come i Sindaci dei Comuni, potessero autonomamente provvede e all'impianto ed alla gestione di discariche con le immaginabili possibili conseguenze di sovrapposizione, distorsioni, confusioni, inquinamenti, deturpazioni, nell'ottica dell'area operativa propria della Regione, che deve agire sulla base di un programma organico ed unitario per le dichiarate finalità d'interesse pubblico. Ma la difesa dei ricorrenti, dopo aver formulato la censura ora discussa e disattesa, ha prospettato ulteriori profili di inosservanza della legge, che sono stati indicati nella parte espositiva e che postulano una più breve disamina.
Il Sindaco di Roana, sia pure tardivamente, aveva presentato domanda di autorizzazione alla Regione per le due discariche da tempo in azione, ma la Regione non aveva provveduto nei termini previsti dalla legge (art. 31), sicché l'attività delle discariche non era cessata, non potendosi lasciare i rifiuti per le strade, con pericolo per la salute pubblica e con violazione dell'obbligo istituzionale di provvedere allo smaltimento. Essendo questa l'unica alternativa, la condotta dei ricorrenti sarebbe stata giustificata dallo stato di necessità.
L'assunto non può trovare accoglimento.
La censura è stata riproposta in termini molto generici, senza darsi carico delle argomentazioni della sentenza impugnata, che aveva esaminato detto profilo con motivazione congrua e giuridicamente corretta.
Infatti, il Tribunale ha escluso che la gestione della discarica potesse ritenersi giustificata dall'accennato stato di necessità, di cui non ricorrevano i presupposti (tra cui la impossibilità assoluta di salvataggio, nell'attualità di un pericolo di grave danno non altrimenti evitabile), avendo solo ravvisato mere difficoltà, peraltro superabili, nelle ipotesi alternative disponibili (strade non bene praticabili, maggiori costi, intralci turistici) per lo smaltimento dei rifiuti senza la discarica abusiva. Trattasi, come si vede, di chiare valutazioni in fatto non censurabili in sede di legittimità, specie in presenza di una motivata declaratoria di amnistia, valutazioni, peraltro, che non risultano minimamente contestate e contrastate nei motivi di ricorso. Nè la difesa in detti motivi ha manifestato alcun dissenso sull'ulteriore e conclusivo rilievo espresso in sentenza e cioè che il Sindaco di Roana, nel silenzio della Regione, in presenza di una chiara situazione di pericolo non altrimenti evitabile, avrebbe potuto e dovuto provvedere, facendo ricorso all'art. 12, sopra citato, come, in effetti, è poi avvenuto, in epoca successiva al tempo di commissione dei fatti contestati.
Un altro profilo di violazione di legge è stato indicato dalla difesa con specifico riferimento alla posizione dei ricorrenti ER e OR, che avrebbero diritto al riconoscimento della non punibilità in applicazione dell'art. 51 c.p. per avere agito in base alle ordinanze contingibili ed urgenti del Sindaco di Roana, la cui inosservanza avrebbe comportato la commissione di altro reato (art. 29 del noto decreto).
Il rilievo non può essere apprezzato perché - come è stato già detto - il periodo in contestazione è quello della gestione abusiva delle discariche senza domanda alla Regione e con domanda tardiva, non seguita da provvedimento di autorizzazione ed in assenza dell'ordinanza contingibile ed urgente, emessa in data successiva, sicché la condotta dei ricorrenti non può ad essa collegarsi sotto il profilo cronologico e causale.
Infine, la difesa dello ER e del OR ha ritenuto di prospettare la ipotesi dell'errore scusabile e quindi della buonafede, avendo essi ritenuto, ai fini dell'art. 31 del decreto, che fosse sufficiente la domanda presentata dal Sindaco per ottenere l'autorizzazione.
Premesso che tale profilo non trova riscontro nei motivi di appello, in cui solo si sostiene che l'obbligo della domanda non incombe anche sugli appaltatori, è da rilevare che la ipotesi dell'errore, tuttoché solo era avanzata, non potrebbe avere pregio tecnico siccome estranea alle previsioni di cui all'art. 47 c.p. nella situazione di fatto, esaminata dal giudice di merito. Conclusivamente, adunque, parzialmente accolto il motivo ex art.90 c.p.p. devono essere rigettati gli altri motivi proposti dai ricorrenti va, quindi, annullata senza rinvio la impugnata sentenza limitatamente al reato di cui al capo b (art. 25 D.P.R. 10.9.82 n.915), con riferimento all'esercizio della discarica in Sabbionara
di Cesura di Roana, perché l'azione penale nei confronti di tutti i ricorrenti non poteva essere proseguita per precedente giudicato e vanno rigettati, nel resto, i ricorsi.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione - Sezioni unite - Visti gli artt. 524 - 537 - 539 N.1 c.p.p; annulla senza rinvio la sentenza 28.4.88 del Tribunale di Bassano del Grappa nei confronti di tutti i ricorrenti, limitatamente al reato di cui al capo b della rubrica, con riferimento all'esercizio della discarica in Sabbionara di Roana, perché l'azione penale non poteva essere proseguita ex art. 90 c.p.p.. Rigetta, nel resto, i ricorsi.
Così deciso in Roma, il 28 febbraio 1989
Depositato in Cancelleria il 21 aprile 1989