Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GIUSEPPE IANNIRUBERTO - Presidente -
Dott. FERNANDO LUPI - Consigliere -
Dott. LUCIANO VIGOLO - rel. Consigliere -
Dott. GIOVANNI MAZZARELLA - Consigliere -
Dott. FRANCESCO ANTONIO MAIORANO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AUSL/1 AGRIGENTO - AZIENDA UNITA- SANITARIA LOCALE N. 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato GIOVANNI IACONO MANNO, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
UT IU, domiciliata in ROMA presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentata, e difesa dall'avvocato LUIGI LO ISCRUDATO, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 803/00 del Tribunale di AGRIGENTO, depositata il 22/05/00 R.G.N. 1130/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/01/02 dal Consigliere Dott. Luciano VIGOLO;

udito l'Avvocato IACONO MANNO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Riccardo FUZIO che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO.
Con sentenza in data 30 maggio 1998, il Pretore di Agrigento, sezione distaccata di Cateltermini, rigettava l'opposizione proposta dall'Azienda USL n. 1 di Agrigento avverso il decreto col quale le era stato ingiunto di pagare alla dott. EP TO L. 19.298.080, corrispettivo di prestazioni specialistiche fisiochinesiterapiche effettuate nel settembre 1997. L'Azienda proponeva appello deducendo che le prestazioni erano state effettuate in assenza di specifica convenzione;
- era stata rilasciata una semplice autorizzazione per l'apertura di un laboratorio privato di fisioterapia;
neppure vi era stato un ampliamento, per effetto della legge regionale n. 40 del 1988 (art. 3), del rapporto di convenzione già intrattenuto per la branca ortopedica;
- non costituiva autorizzazione la nota dell'Assessorato Regionale alla Sanità del 6 febbraio 1996, contenente solo una generica interpretazione della norma in contestazione. L'impugnazione è stata rigettata dal Tribunale di Agrigento, con sentenza in data 9 marzo 122 maggio 2000 sui seguenti rilievi: - il 9 giugno 1988 la TO aveva stipulato con la U.S.L. un convenzione per prestazioni ortopediche e traumatologiche;
- il 30 novembre 1995, ne aveva poi chiesto all'Assessorato Regionale alla Sanità l'adeguamento, ai sensi della legge regionale n. 40 del 1988;
- il 6 febbraio 1996, l'Assessorato aveva solo autorizzato l'apertura del laboratorio, a condizione che la richiedente fosse in possesso dell'autorizzazione di cui all'art. 194 t.u. ll.ss.; - questa venne rilasciata il 7 febbraio 1996, dopo di che la TO aveva iniziato le prestazioni fisioterapiche, ed aveva inviato alla Azienda le ricette riepilogative che, tuttavia, la stessa Azienda si era rifiutata di riscontrare.
Ha ulteriormente considerato il Tribunale che la convenzione del 9 giugno 1988 (prevedente prestazioni di ortopedia e traumatologia) richiamava l'accordo nazionale reso esecutivo con d.p.r. 16 maggio 1980 e la legge (recte: d.p.r.) n. 1 19 del 1988: secondo il d.p.r. 16 maggio 1980, i medici convenzionati per l'ortopedia e la traumatologia potevano anche prestare attività di rieducazione funzionale degli arti, massoterapia, termoterapia e attività deducative in generale, vale a dire prestazioni del tutto similari a quelle fisioterapiche previste, pur con diversa denominazione, dalla legge nazionale (recte: d.p.r.) 23 marzo 1988, n. 120 e dalla legge regionale 40/88. Peraltro, questi due provvedimenti disponevano che, sino alla approvazione del piano sanitario regionale, i medici convenzionati avrebbero potuto continuare ad erogare le prestazioni di fisioterapia, al fine di garantire il servizio ai cittadini, come esplicitato anche dalla circolare n. 483/1989 dell'assessorato regionale alla Sanità, senza distinzione tra specialisti che già prima dell'entrata in vigore della legge erogavano tali prestazioni e coloro che, come la TO, non avevano ancora iniziato l'attività e tuttavia ne avrebbero avuto la possibilità.
Per la cassazione di questa sentenza ricorre l'Azienda Unità sanitaria locale n. 1 di Agrigento, affidandosi a due motivi. Resiste la TO con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Col primo motivo di ricorso l'Azienda sanitaria deduce violazione ed errata applicazione dell'art. 3 legge Regione Sicilia n. 40 dell'8 novembre 1988. Violazione ed errata applicazione d.p.r. n. 119/1988 e d.p.r. n. 120/1988 e sostiene che la convenzione originaria, stipulata il 9 giugno 1988 con la TO concerneva esclusivamente le prestazioni di ortopedia disciplinate dal d.p.r. n. 119 del 1988 (già entrato in vigore), non anche quelle di fisioterapia, disciplinate dal d.p.r. n. 120 del 1988. D'altra parte, al momento della stipula della convenzione, il d.p.r. 16 maggio 1980, aveva esaurito i propri effetti con il 31 dicembre 1980, come si ricavava dall'art. 11 dello stesso accordo. Non avendo mai prestato, pertanto, cure fisioKinesiterapiche, la TO non poteva essere legittimata a continuare ad erogarle per effetto dell'art. 3 della legge regionale n. 40 del 1988 che consentiva l'autorizzazione, in via di eccezione, ai medici ortopedici convenzionati, nella vigenza del d.p.r. 16 maggio 1980, all'espletamento di alcune particolari prestazioni, consentite, secondo la precedente normativa, agli ortopedici (trazione vertebrale, rieducazione funzionale, ginnastica correttiva, manipolazione vertebrale, massoterapia, termoterapia esogena radar - marconi - forni elettroterapia).
Cessata l'efficacia del d.p.r. 16 maggio 1980, il d.p.r. n. 119/1988 aveva regolato le prestazioni di ortopedia, mentre le prestazioni di fisiokinesiterapia vennero disciplinate dal d.p.r. 120 del 1988. L'art. 3 della legge regionale 8 novembre 1988, n. 40 consentiva ai medici ortopedici di continuare le prestazioni di fisioterapia previste dal d.p.r. 23 marzo 1988, n. 120, al fine di non interrompere l'erogazione delle prestazioni riabilitative (da intendersi quelle previste dal d.p.r. 16 maggio 1980). Il motivo è fondato.
Non è in discussione, tra le parti (cfr. anche punto 1, in "Diritto", del controricorso), che la convenzione del 9 giugno 1968 prevedesse soltanto prestazioni di ortopedia e traumatologia, non anche prestazioni di fisioterapia, fisiokinesiterapia e simili, di fatto erogate poi dalla TO.
Dispone l'art. 3 della legge regionale della Sicilia n. 40 del 1988: In attesa dell'avvio operativo dei servizi di riabilitazione di cui alla legge regionale 28 marzo 1986, n. 16, e comunque non oltre l'entrata in vigore della legge che approverà il piano sanitario regionale, in considerazione della grave carenza di medici fisiatri nell'Isola, al fine di non interrompere l'erogazione delle prestazioni riabilitative, i medici ortopedici possono continuare ad erogare le prestazioni di fisioterapia previste dal d.p.r. 23 marzo 1988, n. 120. L'errore logico nel quale, secondo questa Corte, è incorso il Tribunale, nella interpretazione di questa norma, consiste nell'avere ritenuto che, non avendo essa distinto, nel consentire che i medici convenzionati proseguissero ad erogare prestazioni fisioterapiche, tra coloro che già le praticavano e coloro che, semplicemente, sarebbero stati legittimati a praticarle in base alle disposizioni previgenti, avrebbe dovuto intendersi che la facoltà concessa dalla legge regionale fosse estesa indistintamente alle due categorie. Siffatto ragionamento avrebbe potuto considerarsi logicamente corretto soltanto se, in qualche modo, le due categorie fossero state prese in considerazione dalla norma e questa avesse poi contenuto una disposizione che, senza distinguere, fosse da interpretare, per una qualche considerazione di ordine logico, nel senso che le avesse riguardate entrambe, mentre non può pretendersi che una norma che regoli determinate fattispecie debba escluderne espressamente altre - che presentino una qualche, ipotetica affinità con quelle espressamente disciplinate perché non siano ricomprese nella disciplina medesima.
D'altra parte, l'analogia è un criterio per estendere ad una materia non precisamente regolata la norma che regola casi simili o materie analoghe e non è consentita per le leggi che fanno eccezione a regole generali (art. 12 e seg. dispos. sulla legge in generale). La legge regionale n. 40/1988 cit., quale legge di proroga, deve considerarsi di stretta interpretazione e l'interpretazione letterale (i medici ortopedici possono continuare) e teleologica (al fine di non interrompere l'erogazione delle prestazioni riabilitative in una situazione di grave carenza di medici fisiatri) non lascia dubbi che volontà della legge fosse quella di consentire ai medici, che già fossero stati convenzionati per prestazioni di fisioterapia, di proseguirne l'erogazione e non anche quella di consentirla pure a quei sanitari che in astratto avrebbero potuto praticare la fisioterapia in favore del Servizio sanitario nazionale. L'esame dell'art. 2 della stessa legge conferma la correttezza della interpretazione accolta dalla Corte dell'art. 3, in quanto configura una netta separazione nell'ambito dell'organico della USI- dei posti di medico ortopedico e di quelli di fisiatria, tanto che in caso di vacanza di un posto di medico ortopedico l'Assessore provvede direttamente alla trasformazione di almeno un posto di ortopedico in un posto di fisiatra ed invita la USL - a bandire il concorso per la copertura: siffatta separazione delle funzioni, dei ruoli e dei posti all'interno della struttura ragionevolmente doveva riflettersi anche nelle convenzioni con medici libero-professionisti, similmente connesse alle medesime, complessive esigenze di figure mediche per l'espletamento del servizio sanitario nazionale.
In assenza di convenzione, non si vede la ragione per la quale la TO avrebbe potuto erogare prestazioni fisioterapiche in favore della U.S.L. e questa fosse tenuta ad accettarle e a retribuirle.
L'art. 48 della legge 23 dicembre 1978 n. 833 (recante:
Istituzione del servizio sanitario nazionale) prevede che l'uniformità del trattamento economico e normativo del personale sanitario a rapporto convenzionale è garantita da convenzioni, aventi durata triennale, del tutto conformi agli accordi collettivi nazionali, resi esecutivi con decreto del Presidente della Repubblica.
Il d.p.r. 23 marzo 1988, n. 119, ha reso esecutivo l'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con professionisti convenzionati con il Servizio santario nazionale per l'erogazione di prestazioni specialistiche sanitarie nei loro studi privati e l'art. 1 precisa trattarsi di quelle di cui all'allegato A), comprendente molteplici prestazioni nell'ambito della ortopedia e traumatologia e tra esse non figurano attività fisioterapiche o assimilabili.
Per contro, il d.p.r. 23 marzo 1988, n. 120 ha reso esecutivo l'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti convenzionali in materia (tra l'altro, come precisa l'art. 1) di fisiokinesiterapia.
La convenzione del 9 giugno 1988 tra la USL - e la TO, in quanto comprendente prestazioni ortopediche e traumatologiche era stata espressamente stipulata in attuazione dell'accordo reso esecutivo con il d.p.r. n. 119 del 23 marzo 1988 e non del d.p.r. n. 120/1988 cit., concernente prestazioni fisikinesiterapiche, non vi sono ragioni di logica interpretativa per ritenere che queste, non espletate per l'innalzi, fossero state prorogate nel loro esercizio dalla legge regionale per la controricorrente.
Vero è che, come detto, il d.p.r. 16 maggio 1980 (in G.u. n. 155 del 7 giugno 1980) consentiva ai medici convenzionati per la branca di ortopedia e traumatologia di erogare anche prestazioni fisioterapiche, o assimilabili comunque a quelle di cui al successivo d.p.r. n. 120 del 1988 cit. e che, come accertato dal Tribunale, entrambi i decreti erano menzionati nella convenzione stipulata con la TO (peraltro il d.p.r. del 16 maggio 1980 aveva cessato di avere vigore quanto meno con l'entrata in vigore del d.p.r. n. 120/1988 cit.), resta però il fatto, accertato dal giudici di merito, che la convenzione non contemplava altre prestazioni al di fuori di quelle ortopediche e traumatologiche, e quindi la TO non avrebbe potuto avvalersi della proroga dell'esercizio di altre prestazioni ai sensi della legge regionale più volte citata. È appena il caso di aggiungere che del tutto irrilevante, ai fini della decisione, è la circostanza che l'Assessorato regionale alla Sanità, cui la TO, come accertato dal Tribunale, aveva chiesto l'adeguamento della convenzione, ai sensi della legge regionale n. 40/1988 cit., con estensione alle prestazioni di fisiokinesiterapia, abbia autorizzato con nota del 6 febbraio 1996 (come accertato dal Tribunale) l'apertura del laboratorio, a condizione che la richiedente fosse munita della autorizzazione di cui all'art. 194 t.u. leggi sanitarie. Quest'ultima disposizione, infatti, ha riguardo all'adeguatezza dei locali e degli strumenti alle esigenze proprie della specifica attività; d'altra parte, in materia di convenzioni, a norma dell'art. 48 della legge n. 833/1978 cit. la competenza e la legittimazione alla stipulazione spetta, per la parte pubblica, alla USL.
Tali rilievi, formulati con riferimento a quanto è riportato in sentenza dal Tribunale in ordine alle vicende da ultimo richiamate, sono assorbenti rispetto a quanto riferito nelle premesse, in Fatto, del ricorso per cassazione (pag. 5, da leggersi in connessione anche con la non perspicua formulazione dell'ultimo periodo del secondo motivo di ricorso, infra testualmente trascritto), laddove si specifica ulteriormente (circostanze ancor più significative in senso sfavorevole alla TO, peraltro, non menzionate dal Tribunale), che, in effetti la Azienda sanitaria con provvedimento del 23 aprile 1996 aveva poi rilasciato autorizzazione all'apertura ed all'esercizio dell'ambulatorio fisioterapico, ma con la precisazione che la presente autorizzazione rilasciata esclusivamente ai sensi dell'art. 194 del tu. 11. ss., per l'apertura e il funzionamento, non formalizza un regime di convenzione per le prestazioni che l'ambulatorio fisioterapico è autorizzato ad erogare (la trascrizione testuale nel ricorso del documento non è oggetto di contestazione da parte della controricorrente)
Col secondo motivo, l'Azienda ricorrente denuncia la violazione dell'art. 8 d.lgs. n. 502/92 e dell'art. 6 legge n. 724/94. L'art. 8, comma settimo, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 aveva disposto la cessazione delle convenzioni, precedentemente stipulate ai sensi dell'art. 48 della legge n. 833/78, con introduzione del nuovo regime dell'accreditamento.
Con l'art. 6, comma sesto, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, è stata disposta la cessazione dell'efficacia di tutte le precedenti convenzioni e l'accreditamento con il S.s.n. dei soli soggetti già convenzionatì alla data di entrata in vigore del d.lgs n. 502/1992 (cioè dal 1^ gennaio 1993) sicché il regime delle convenzioni rimase congelato a tale data, talché, ai fini dell'accreditamento delle strutture sanitarie, rilevavano i soli rapporti in corso a quella data.
La TO avrebbe, quindi, potuto chiedere l'accreditamento solo ai sensi dell'art. 6 della legge n. 724/94, per le sole prestazioni da lei erogate a tale epoca (ortopedia), e non per quelle di fisiokinesiterapia, che la stessa chiese soltanto nel 1996 a seguito dell'istanza presentata all'USL con nota del 30.11.1995 e dell'"autoestensione" della convenzione dalla stessa operata. Il motivo è assorbito da quanto deciso trattando del motivo precedente.
Infatti, le doglianze muovono dal presupposto che le disposizioni dell'art. 8, comma settimo, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (cessazione delle convenzioni in atto, comprese quelle in regime di proroga, entro un triennio dall'entrata in vigore del d.lgs. stesso) e le disposizioni dell'art. 6, comma sesto, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (cessazione dei rapporti convenzionali in atto a partire dall'entrata In vigore dei pagamenti a tariffe predeterminate ed entrata in vigore dei nuovi rapporti fondati sull'accreditamento, ma con operatività comunque del nuovo sistema per il biennio 1995/ 1996 nei confronti dei soggetti convenzionati alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 502 del 1992, che accettino il sistema di remunerazione a prestazione sulla base delle tariffe) valgano per i sanitari già convenzionati e, per quanto detto, tale non era la TO relativamente alle prestazioni di fisiokinesiterapia.
Deduce la controcorrente che il termine di cui all'art. 6, comma sesto, della legge n. 724 del 1994 è stato ulteriormente prorogato,
dall'art. 2, comma settimo della legge 28 dicembre 1995, n. 549, al 30 giugno 1996 e che la TO, prima di tale data, aveva già ottenuto l'adeguamento della propria convenzione. Deve, tuttavia rilevarsi che si trattava pur sempre del termine di proroga dei rapporti convenzionali in atto all'entrata in vigore del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, non di quelli successivamente costituiti.
Ancor prima, si deve osservare che dalla sentenza del Tribunale non risulta che la TO avesse ottenuto l'accreditamento secondo la nuova normativa (nè la ricorrente trascrive nel suo contenuto testuale il relativo atto amministrativo, siccome le avrebbe imposto il principio di autosufficienza del ricorso per cassazione). L'accreditamento costituisce un'operazione mediante la quale si riconosce il possesso da parte di un soggetto (...) di prescritti specifici requisiti (c.d. standard di qualificazione) e si risolve (...) in iscrizione in elenco, da cui possono attingere per l'utilizzazione altri soggetti (assistiti-utenti delle prestazioni sanitarie) (...) In via transitoria per il biennio 1995/1996 l'accreditamento avviene automaticamente (come forma di conversione del rapporto in atto, ma sempre a seguito di procedimento regionale comportante ricognizione e verifica) per gli attuali soggetti, (pubblici e privati) che forniscono le prestazioni (sulla base di preesistenti determinazioni regionali, cioè oltre alle strutture pubbliche e i soggetti eroganti le prestazioni in base a convenzioni o eroganti prestazioni ad alta specialità in regime di assistenza indiretta, regolata da leggi regionali alla data di entrata in vigore del citato d.lgs. n. 502 del 1992 all'unica condizione della accettazione del sistema (nuovo) della remunerazione a prestazione sulla base di tariffe (cfr. Corte cost. 28 luglio 1995, n. 416). Conclusivamente, assorbito ogni altro profilo di censura, la sentenza impugnata deve essere annullata;
la causa deve essere rinviata ad altro giudice di pari grado, designato in dispositivo, il quale deciderà tenendo conto del principio di diritto secondo cui l'art. 3 della legge regionale della Sicilia 8 novembre 1988, n. 40 si applica soltanto ai medici ortopedici convenzionati, all'entrata in vigore della legge, con le Unità Sanitarie Locali per prestazioni di fisioterapia, ai sensi del d.p.r. 23 marzo 1988, n. 120 e non anche a quelli convenzionati per le sole prestazioni ortopediche e traumatologiche. All'esito della pronuncia sul punto, il giudice di rinvio dovrà (eventualmente) decidere in ordine alla domanda subordinatamente proposta dalla TO ai sensi dell'art. 2041 c. civ., sulla quale i giudici di merito non hanno pronunciato per avere accolto la domanda principale formulata in riferimento ad altra causa petendi.
Allo stesso giudice di rinvio è opportuno demandare altresì la pronuncia sulle spese.

P.T.M.
La Corte accoglie il ricorso;
cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese, alla Corte di appello di Messina.
Così deciso in Roma, il 22 febbraio 2002.
Depositato in Cancelleria il 5 luglio 2002