Composta dagli Ill.mi Sigg. : N. 13
Dott.Ferdinando Zucconi Galli Fonseca Presidente

1.Dott. Guido GUASCO Componente REGISTRO GENERALE
2. " DO LE " N. 32828/93
3. " OR OG "
4. " Raffaele RAIMONDI (Rel.) "
5. " TO BE "
6. " AN AT "
7. " PE TI "
8. " OR NZ "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AC TA, n. a Mirandola il 14.08.1943;
avverso la sentenza della Corte di Appello di Bologna del 13/7/1993 più innanzi dettagliatamente riportata.
Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dott. Raffaele RAIMONDI;

Udito il Pubblico Ministero in persona dell'Avvocato Generale dott. Claudio APONTE che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Uditi i difensori Avv. Prof. PE De Luca del foro di Roma e Avv. Prof. Massimo Jasonni del foro di Modena che concludono per l'accoglimento del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1.- Con sentenza del 13 luglio 1993 la Corte d'Appello dì Bologna confermò la decisione del Pretore di Reggio Emilia - sez. di Scandiano - che il 16 marzo 1993 aveva condannato CA TA, ritenuto colpevole: a) del reato di cui all'art.26 D.P.R. 10 settembre 1982, n.915, per avere, nella sua qualità di presidente della "Smov Industrie Ceramiche", effettuato lo stoccaggio (provvisorio e/o definitivo) di rifiuti tossici e nocivi - fanghi e smalti ceramici misti ad argilla, terra e cocci sul terreno (cumulo) nell'area cortiliva aziendale (a partire dalla profondità minima di trenta centimetri fino alla profondità massima, in alcuni punti, di quattro metri), senza le autorizzazioni prescritte per ciascuna fase di smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi (accertata presenza di piombo in quantità superiore alla CL prevista in 5.000 mg/Kg);
b) del reato di cui all'art.25, II e III comma D.P.R. 10 settembre 1982, n.915, perché, nella predetta qualità, realizzava e manteneva su e nel terreno cortilivo aziendale una discarica non autorizzata di rifiuti speciali (argille e cocci di piastrelle) derivati dall'attività produttiva della stessa "Smov Industrie Ceramiche S.r.l.", reati accertati Casalgrande il 2 maggio 1989 e il 26 giugno 1989 e fino al 16.3.92.
2.- L'indicata Corte di merito, in parziale riforma della sentenza pretorile, assolse per non aver commesso il fatto lo CA da altra ipotesi di violazione dell'art.25 e rideterminò la pena in mesi quattro e giorni dieci di arresto e lire unmilioneseicentomila di ammenda.
La decisione in parola, per quanto ci riguarda, così motivava:
"le contravvenzioni previste dagli artt. 25 e 26 D.P.R. 915/82, pur potendo realizzarsi con il compimento di un singolo atto - che non scada peraltro nelle ipotesi previste dall'art.9 e punite dall'art.24 - si realizzano normalmente tra mite attività che si protraggono nel tempo e mediante il permanere della situazione di danno o di pericolo creata, che sono caratteristiche dei reati c.d. ambientali, la cui offensività permane, in relazione al bene tutelato, ben oltre l'attività iniziale, protraendosi nel tempo anche successivamente sino a che perdura la situazione antigiuridica cosciente e volontaria.
In mancanza di autorizzazione, sia l'esistenza di una discarica di rifiuti speciali sia la presenza di uno stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi, costituiscono ipotesi di reato di natura permanente, da ricondursi alle previsioni, rispettivamente, dell'art.25 21 e 30 comma dell'art.26.
Nel primo caso l'espressione usata dal legislatore "...gestisce una discarica" non può ritenersi limitata ai soli casi di compimento di attività di gestione attiva, con esclusione del mero mantenimento, che appare situazione parimenti pericolosa e dannosa;
nel secondo caso, il riferimento alla effettuazione di fasi di smaltimento dei rifiuti tossici o nocivi, con richiamo all'art.16 nella parte - che qui interessa - che prevede l'autorizzazione allo stoccaggio, deve ritenersi comprensivo del mantenimento dello stoccaggio medesimo, quale situazione facente parte della fase di smaltimento. Ciò induce questo Collegio giudicante a ritenere di conseguenza lo CA colpevole del le contravvenzioni di cui ai primi due capi, a nulla rilevando il fatto che lo stoccaggio fosse stato predisposto in precedenza da altri ed assumendo invece rilevanza la consapevolezza, da parte sua, dell'esistenza e della composizione del cumulo elevantesi, nello stabilimento ceramico, sino ad un'altezza di ben quattro metri, per una lunghezza di mt.60 ed una larghezza di mt.17".
3.-Avverso la predetta decisione CA TA ha proposto ricorso per Cassazione, deducendo un motivo unico: erronea applicazione del la legge penale (art. 606, lett. b, C.P.P. in relazione agli artt. 26,16, 10 c. e 25, 10 e 20 c. D.P.R. 915/82, 40 e 42 C.P.) essendosi impropriamente ritenuta la natura permanente dei reati contestati.
Argomentava il ricorrente che la natura istantanea (pur con effetti permanenti) delle contravvenzioni è, viceversa, comprovata: 1) dalla "lettera della legge, che tassativamente ed inequivocabilmente opera riferimento 1 con gli artt. 26, 16,ad una effettuazione di smaltimento;
e, con l'art.25, ad una realizzazione o gestione di discarica: con previsione, cioè, di condotte commissive (e non certo omissive); 2) dalla logica: "si configurerebbero reati ... eterni ed ... ereditabili. Verrebbe ritenuto responsabile anche chi. come l'imputato, non ha certamente causato l'evento, ma sì è limitato a succedere nel possesso del bene".
Si ribadiva in ricorso:
che lo CA aveva assunto la qualità di legale rappresentante della "Smov Industrie Ceramiche" soltanto dal 28 aprile 1987; che dall'aprile del 1987, data di assunzione di responsabilità dell'imputato alla Smov, la discarica non è stata in alcun modo movimentata ne' toccata.
4.- Il ricorso era stato assegnato alla terza sezione penale della Corte di Cassazione. Con ordinanza dell'8.4.94, questa Sezione ha però disposto la trasmissione degli atti alle Sezioni Unite penali, sussistendo contrasto di giurisprudenza "in tema di natura permanente od istantanea dei reati de quibis". Cosi l'ordinanza di rimessione: "In particolare da un lato è stato affermato che "il reato di realizzazione e gestione di discarica è istantaneo ad effetti permanenti. Esso si realizza infatti ad ogni abbandono definitivo di qualsiasi oggetto o sostanza nel luogo prescelto. La mancata tempestiva rimozione dei rifiuti stessi non rientra quindi nella condotta tipica, ma costituisce un "post factum", eventualmente punibile ad altro titolo. Ne deriva che la contravvenzione si prescrive a far tempo dalla data in cui è stato accertato l'ultimo atto di abbandono" (Cass. sez. III, 2695, udienza 14 febbraio 1992, imp. Pistillo, mass. 189642; Cass. sez. III, ud. 29 gennaio 1993, P.M. in proc. Scricciolo, mass. 194113 ) ed ancora che "il reato di stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi ha natura istantanea con effetti permanenti, in quanto si consuma con l'effettuazione dello stoccaggio, sicché il mantenimento in loco dei rifiuti non costituisce prosecuzione dell'attività criminosa, ma attiene unicamente alle conseguenze della condotta (Cass. sez. III, n. 821 c.c. 1 dicembre 1982, imp. Casprini, mass. 192983;
Cass. sez. III ud. 29 gennaio 1993, P.M. in proc. Scricciolo, mass. 194112). In senso contrario si è sostenuto che "il reato di gestione di discarica non autorizzata di rifiuti urbani e/o speciali, previsto dall'art.25 D.P.R. 10 settembre 1982, n.915, ha carattere permanente". (Cass. Sez. III, n. 6304 ud. 27 aprile 1982, imp. Denti mass. 190446).
La difesa del ricorrente ha depositato in udienza articolata memoria, con cui insiste nelle sue argomentazioni.
MOTIVI DELLA DECISIONE
5.- Il problema sottoposto all'esame delle Sezioni Unite è se i reati di realizzazione e gestione di discarica non autorizzata e stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi senza autorizzazione abbiano natura permanente o istantanea e, nel primo caso, quale sia la portata della permanenza.
Le norme più direttamente coinvolte, nella fattispecie in esame, sono quelle di cui al D.P.R. 10 settembre 1982, n.915, attuativo di direttive CEE relative ai rifiuti, ed in particolare gli artt. 25 e 26, quest'ultimo in relazione all'art.16. L'art.25 citato prevede, ai commi secondo e terzo, relativi alle ipotesi che ci riguardano, la realizzazione o gestione di discarica non autorizzata di rifiuti urbani e/o speciali. L'art.26 si riferisce a chiunque effettui le fasi di smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi senza la relativa autorizzazione prevista dal precedente art.16 per ogni fase dello smaltimento, e cioè per a) la raccolta ed il trasporto;
b) lo stoccaggio provvisorio;
c) il trattamento;
d) lo stoccaggio definitivo in discarica controllata.
Nella specie la contestazione riguarda la realizzazione e il mantenimento di una discarica non autorizzata di rifiuti speciali nel terreno cortilivo aziendale, nonché lo stoccaggio non autorizzato (provvisorio e/o definitivo) di rifiuti tossici e nocivi nello stesso sito. Sono però acclarati il mancato compimento da parte del ricorrente di attività di gestione della discarica e la preesistenza dei rifiuti stoccati ad opera di altri prima della sua assunzione della qualità di legale rappresentante (presidente dal 28.4.1987) della "Smov Industrie Ceramiche S.r.l.". Si tratta, perciò, di stabilire, - ed è questa l'indagine demandata alle Sezioni Unite a fronte del punto sul quale divergono le interpretazioni dei giudici di merito e del ricorrente - se i reati contestati possano essere sostanziati dal mero mantenimento della discarica e dello stoccaggio da altri realizzati, pur in assenza di qualsiasi partecipazione attiva ed in base alla sola consapevolezza della loro esistenza. Vale a dire, se i reati di cui trattasi possono essere realizzati, oltre che in forma commissiva, anche in quella omissiva.
6.- Al riguardo va osservato che i reati di smaltimento di rifiuti e di discarica abusiva so no per certi versi speculari. Nel senso che il primo è di chi dei rifiuti voglia disfarsi e se ne liberi attraverso una delle quattro fasi o operazioni previste dall'art.16 (raccolta e trasporto, trattamento, stoccaggio provvisorio, stoccaggio definitivo in discarica); il secondo reato, cosiddetto di discarica abusiva, è, invece, di chi i rifiuti si propone di riceverseli su un'area a tal fine adibita.
Pur trattandosi di due ottiche diverse, quella di chi si disfa dei rifiuti e quella di chi, invece, si propone di riceverseli, ciò non esclude che le rispettive condotte si possano ricondurre in capo alla stessa persona, come esplicitamente previsto dall'art.25, comma ultimo, in cui la discarica abusiva è della stessa impresa che vi smaltisce i propri rifiuti;
come è appunto nel caso in esame, in cui lo CA si ritrova, in un'area a servizio del proprio stabilimento, i rifiuti che in precedenza erano stati prodotti e vi erano stati ammassati dalla sua stessa impresa. Col particolare assodato e, come si vedrà, di non poco conto che lo stoccaggio dei rifiuti in tale area era già avvenuto alla data del 28 aprile 1987, quando egli aveva assunto la qualità e le responsabilità di presidente della "Smov Industrie ceramiche.
Di qui il problema se nei suoi riguardi si possa parlare di discarica non autorizzata con riferimento al mantenimento dei rifiuti sull'area. Che è il solo comportamento che gli può essere addebitato. 7.- Per quanto correntemente si parli di reato di discarica abusiva, l'art.25, 2 comma, comprende due distinte ipotesi di reato: quella di realizzazione di discarica e quella di gestione. Come si desume dall'art.16, comma 2, oltreché dalla dizione del cit.
art. 25, la realizzazione consiste nella destinazione e allestimento a discarica di una data area, con la effettuazione, di norma, delle opere a tal fine occorrenti: spiana mento del terreno impiegato, apertura dei relativi accessi, sistemazione, perimetrazione, recinzione, ecc. Tale ipotesi, per la sua struttura, ricorda da vicino il reato di costruzione abusiva, che è permanente fino all'ultimazione dell'opera. Dopodiché diventa ad effetti permanenti.
La seconda ipotesi, di gestione di discarica senza autorizzazione, presuppone l'apprestamento di un'area per raccogliervi i rifiuti e consiste, nell'attivazione di una organizzazione, articolata o rudimentale non importa, di persone, cose e/o macchine (come, ad esempio, quelle per il compattamento dei rifiuti) diretta al funzionamento della discarica. Il reato è permanente per tutto il tempo in cui l'organizzazione è presente e attiva. Essendo esso centrato sulla gestione, non importa se per un intervallo, non vengano scaricati rifiuti nell'area di discarica a causa di una circostanza contingente, come, ad esempio, nel caso di uno sciopero dei conducenti dei veicoli adibiti al trasporto della spazzatura. Il fatto però che il reato di discarica sia in questo senso permanente non significa che esso comprenda anche il mero mantenere nell'area i rifiuti scaricativi o fattivi scaricare da altri, quando ormai la discarica sia stata chiusa o soltanto disattivata. Con la conseguenza che è estraneo al reato chi sia subentrato e si ritrovi l'area con i rifiuti ammassativi da quegli che in precedenza vi aveva gestito la discarica, come è appunto nel caso dello CA. All'attuale detentore non è fatto alcun obbligo di controagire e cioè di intervenire per la rimozione dei rifiuti dal terreno entrato nella sua disponibilità.
Il problema si pone in termini analoghi rispetto al reato di smaltimento mediante stoccaggio di rifiuti tossici o nocivi per chi si trovi a disporre del terreno già oggetto dello stoccaggio:
se estraneo o responsabile come chi i rifiuti in precedenza abbia ammassato. A tal fine occorre chiedersi se tale reato si estenda fino a comprendere anche il mantenimento e cioè il tenere in stoccaggio i rifiuti stessi risalenti a tempi precedenti, come appunto nel caso in esame in cui sull'area a servizio dello stabilimento della SMAV erano stati stoccati i rifiuti dall'impresa stessa prodotti.
Come Si desume dal combinato disposto degli artt. 16, 20 comma, e 26 D.P.R. n.915/82, il reato di smaltimento mediante stoccaggio dei rifiuti tossici e nocivi consiste nell'accumulare e stipare i rifiuti in un dato luogo. La condotta è centrata sui rifiuti che vengono compattati nell'area di discarica. In ciò la contravvenzione si distingue dall'illecito amministrativo di cui all'art.9, che prevede il mero abbandono, scarico, deposito consistenti nell'estemporaneo liberarsi del rifiuto qualunque esso sia. Certo, da tale illecito lo smaltimento si distingue più nettamente, quando lo stoccaggio, anziché esaurirsi in una sola operazione di ammasso di rifiuti in una certa area, si protragga ininterrottamente, dando luogo a un reato permanente. Anche qui, il fatto che sia un reato permanente non vuol dire, per ciò solo, che coinvolga pure chi, come lo CA, su un terreno entrato nella sua disponibilità si ritrovi e vi mantenga i rifiuti accumulativi da chi lo abbia preceduto. Lo esclude sia la suaccennata nozione di smaltimento intesa come condotta di chi si disfa dei rifiuti e non già li trattiene, sia la terminologia "chiunque effettui le fasi di smaltimento" (art.26), che postula una condotta commissiva, sia infine, l'avere il legislatore escluso il mantenimento dalle numerose operazioni di smaltimento pure analiticamente elencate nell'art.1 del decreto.
9.- I giudici di appello, invece, avevano incluso il mantenimento dei rifiuti ricompreso nei reati di discarica abusiva e di smaltimento mediante stoccaggio sul rilievo che tale situazione non era meno dannosa o pericolosa della condotta che vi aveva dato avvio, "ché, diversamente opinando l'ammesso ovvero il deposito ovvero la discarica di rifiuti tossici e nocivi (... ) rimarrebbero in definitiva attività non soggette ad autorizzazione e sostanzialmente lecite".
Su tale pur giusta preoccupazione di merito deve prevalere tuttavia il principio di cui all'art.25 della Costituzione, "nessuno può essere punito se non in forza di una legge che era entrata in vigore prima del fatto commesso", principio, questo di legalità, che nel codice penale diventa di stretta legalità a causa della richiesta espressa previsione del fatto come reato ai fini della sua punibilità. L'art.1 stabilisce "nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge". Dove l'avverbio espressamente, lungi dall'esser pleonastico, impone all'interprete di attenersi alla dizione della norma che si suppone chiara, senza indulgere a interpretazioni analogiche, e, ove chiara non sia, gli impedisce comunque di adottare interpretazioni che si discostino dal dettato della norma stessa. E ciò al fine di evitare che il cittadino si trovi esposto a responsabilità di maggiore ampiezza rispetto alla responsabilità cui era espressamente chiamato, (Cass. sez. III 4 marzo 1992, P.M. c. Cauz;
Cass., sez. III, 10 marzo 1993, Legambiente c. Tessarolo;
Cass., sez. III, 6 ottobre 1993, Garofoli). Nè, infine, è del tutto esatta la accennata preoccupazione della Corte di merito, che, se non ricompreso nel reato, il mantenimento dei rifiuti tossici e nocivi rimarrebbe sostanzialmente lecito anche se dannoso o pericoloso per la salute.
Perché, se si riveli tale, il sindaco può imporre la loro rimozione all'interessato, con le relative conseguenze penali in caso dì inosservanza della ordinanza sindacale.
Ne consegue, in conclusione, l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata per non aver commesso il fatto.

P. Q. M.

letti gli artt. 615 e 620 c.p.p.. la Corte di cassazione annulla la sentenza impugnata senza rinvio per non aver l'imputato commesso il fatto.
Così deciso nella pubblica udienza del 5 ottobre 1994.