CASS
Sentenza 23 dicembre 2025
Sentenza 23 dicembre 2025
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 23/12/2025, n. 33701 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 33701 |
| Data del deposito : | 23 dicembre 2025 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 2232/2023 proposto da: PA NA, rappresentata e difesa dall’Avv. FLAVIO VINCENZO PONTE;
- ricorrente -
contro - controricorrente – Oggetto: PUBBLICO IMPIEGO – REVOCA INCARICO DIRIGENZIALE - Civile Sent. Sez. L Num. 33701 Anno 2025 Presidente: DI PAOLANTONIO ANNALISA Relatore: BUCONI MARIA LAVINIA Data pubblicazione: 23/12/2025 2 avverso la sentenza n. 703/2022 della CORTE D’APPELLO di CATANZARO pubblicata in data 13/07/2022 R.G.N. 1327/2019; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 02/12/2025 dal Consigliere Dott. MARIA LAVINIA BUCONI;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. OLGA PIRONE, che ha concluso per l’accoglimento del primo motivo del ricorso;
udito l'Avvocato FLAVIO VINCENZO PONTE;
udito l'Avvocato GIOVANNI SPATARO;
FATTI DI CAUSA 1. Il Tribunale di Castrovillari, in parziale accoglimento della domanda proposta da EN PA (dirigente amministrativo presso l’Asp di Cosenza), ha accertato il demansionamento dalla stessa subito dal luglio 2013, ha condannato l’Azienda al risarcimento del danno alla professionalità e al danno biologico ed ha dichiarato la cessazione della materia del contendere sulle domande della PA, volte al riconoscimento del diritto al conferimento di incarico dirigenziale, alla reintegra nelle precedenti mansioni e al pagamento dell’indennità dipartimentale. EN PA aveva lamentato l’illegittimità delle delibere adottate nel 2013 dal Direttore Generale dell’Azienda, con cui era stata dichiarata la nullità o l’inesistenza giuridica (per l’asserita violazione dell’art. 16, commi 2 e 4 L. R. Calabria n. 9/2007, in mancanza di specifica autorizzazione regionale e per l’inesistenza dell’atto aziendale) della delibera n. 24 del 9.7.2008 con cui le erano stati conferiti gli incarichi di direttore UOC Affari Generali e di Direttore di Dipartimento Amministrativo ASP. Aveva inoltre dedotto che, in seguito alla dichiarazione di nullità, l’Azienda l’aveva totalmente demansionata, avendole affidato in data 25.7.2013 un incarico itinerante su struttura inesistente. EN PA aveva dunque agito in giudizio per ottenere la reintegra nel precedente incarico dirigenziale (dirigente dell’UOC Affari Generali o altra UOC avente ubicazione in Cosenza), la corresponsione dell’indennità dipartimentale 3 ex art. 40 CCNL area dirigenza sanitaria non medica, ed il risarcimento del danno per la revoca dell’incarico e per le condotte vessatorie subite. L’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, oltre al rigetto delle suddette domande, aveva chiesto in via riconvenzionale la condanna della PA alla restituzione delle somme indebitamente percepite sulla base della determina n. 24/2008 anche per l’incarico di dirigente del Dipartimento Amministrativo. Aveva lamentato l’illegittima duplicazione degli incarichi, evidenziando che quello di dirigente del Dipartimento Amministrativo aveva riguardato l’ormai disciolta ASP di Castrovillari, inesistente nell’istituita ASP di Cosenza. 2. La Corte territoriale, rilevato che nel giudizio di appello la domanda restitutoria non era stata coltivata dall’Azienda, ha accolto l’appello proposto avverso tale sentenza dalla ASP di Cosenza ed ha pertanto rigettato le domande proposte da EN PA. 3. Ha condiviso le statuizioni del Tribunale, che aveva escluso l’estensione della domanda risarcitoria al periodo successivo alla proposizione della domanda ed ha rilevato che l’appello non aveva censurato in modo esplicito la relativa statuizione, essendosi limitato a fare leva sulle risultanze processuali dalle quali sarebbe emerso che la condotta si era protratta anche in pendenza di giudizio. 4. In ordine all’indennità dipartimentale, ha precisato che, avendo il Tribunale dichiarato la cessazione della materia del contendere, la ricorrente avrebbe dovuto spiegare specifico motivo di appello sul punto. 5. Ha invece accolto l’appello proposto dall’Azienda, ritenendo errata la statuizione del Tribunale secondo cui la determina del DG che aveva dichiarato la nullità e l’inesistenza giuridica della delibera di conferimento dell’incarico fosse espressione di un potere autoritativo, quello di autotutela, inammissibile nell’ambito di un rapporto di lavoro privatizzato, ed ha ritenuto non assolto l’onere della prova relativo alla violazione dell’art. 2087 cod. civ. 6. Per la cassazione di tale sentenza EN PA ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi, illustrati da memoria. 7. L’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza ha resistito con controricorso. 8. La Procura Generale ha depositato requisitoria scritta e ha concluso per l’accoglimento del primo motivo di ricorso. 4 RAGIONI DELLA DECISIONE 1.Con il primo motivo il ricorso denuncia, ai sensi dell’art.360, comma 1, n.3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 16 legge regionale Calabria n.9 del 2007, degli artt. 19 ss. d.lgs. n.165/2001, degli artt. 3 bis, commi 11 e 17 bis, d.lgs. n.502/1992, dell’art. art. 6 CCNL 2008 e dell’art. 27 CCNL 2000; eventuale questione di legittimità costituzionale della legge regionale Calabria n. 9/2007 rispetto all’art. 117 Cost. Addebita alla Corte territoriale di avere erroneamente ritenuto che per il conferimento degli incarichi dirigenziali di Direttore del Dipartimento Amministrativo e Direttore della UOC Affari Generali fosse necessaria l’autorizzazione regionale. Eccepisce l’illegittimità della norma regionale se interpretata nei termini indicati dalla sentenza impugnata. Sostiene il diritto della PA all’affidamento dell’incarico e assume che nel caso di specie trova applicazione l’art. 2126 cod. civ. Deduce che la PA, già dirigente di struttura complessa, era stata collocata in aspettativa per mandato amministrativo e che al momento delle dimissioni da Direttore Amministrativo era rientrata nel ruolo dirigenziale ricoperto nella medesima Azienda prima dell’aspettativa. Aggiunge che ai sensi dell’art.
3-bis, comma 11, d.lgs. n. 502/1992 il collocamento in aspettativa ed il mantenimento del posto sono automatici rispetto alla nomina che li determina e che la nomina del Direttore di Dipartimento di cui all’art. 17-bis d.lgs. n. 502/1992 non è soggetta ad autorizzazione regionale. 2. In disparte il riferimento all’art. 2126 cod. civ., che non rileva nel caso di specie, essendo rimasta incensurata la statuizione della sentenza impugnata secondo cui nel giudizio di appello l’azienda non aveva coltivato la domanda restitutoria, il motivo è fondato. L’art. 16 della legge regionale Calabria n. 9/2007 ratione temporis vigente prevede: “1. Nelle aziende del servizio sanitario regionale l’indizione e l’espletamento di concorsi, le assunzioni, anche a tempo determinato, i 5 trasferimenti, la mobilità, i comandi ed ogni altra forma di copertura di posti della dotazione organica anche mediante forme di lavoro flessibile, collaborazione coordinata e continuativa o a progetto, sono soggette a preventiva autorizzazione regionale. 1.bis L’immissione in servizio dei vincitori di procedure selettive previamente autorizzate, avviene senza ulteriore autorizzazione regionale, purché entro e non oltre un anno dall’autorizzazione, ferma restando la verifica della disponibilità finanziaria. 2. Le assunzioni, i trasferimenti, la mobilità, i comandi e tutte le altre forme di utilizzazione del personale previste dal comma 1, che vengano disposti in assenza di autorizzazione regionale sono nulli di diritto, fatta salva l’applicazione dell’articolo 2126 del codice civile e sono valutati ai fini della mancata conferma, revoca o decadenza del Direttore Generale;
il Dipartimento regionale della tutela della salute cura la trasmissione dei relativi atti e provvedimenti alla Procura regionale presso la Corte dei conti, per la valutazione di competenza. 3. Per tutte le forme di copertura di posti della dotazione organica di cui al comma 1, l’autorizzazione regionale è concessa, tenuto conto della necessità di assicurare i livelli essenziali di assistenza e della situazione economica- finanziaria di ciascuna azienda, dalla Giunta regionale in sede di approvazione dei piani attuativi o dei programmi annuali di attività. Qualora i trasferimenti, le mobilità, i comandi e le assunzioni a tempo determinato non siano stati previsti nei piani attuativi o nei programmi annuali, l’autorizzazione regionale può essere concessa, in relazione a comprovate necessità assistenziali, con determinazione non delegabile del Dirigente generale del Dipartimento tutela della salute. 4. Le disposizioni dei commi precedenti si applicano anche al conferimento o rinnovo di consulenze esterne, di qualsiasi tipologia, alle progressioni verticali disciplinate dai contratti collettivi ed agli incarichi dirigenziali di struttura complessa. E’ comunque fatto salvo quanto previsto dai contratti collettivi nazionali di lavoro”. 5. Le autorizzazioni concesse prima del 10 gennaio 2007, in qualunque forma, alla copertura dei posti in dotazione organica e non ancora eseguite, devono essere sottoposte a conferma. Entro trenta giorni dall'entrata in vigore 6 della presente legge, le Aziende del Servizio Sanitario, ove permanga la necessità di copertura, inviano apposita richiesta al Dipartimento regionale tutela della salute, che provvede all'istruttoria ed al rilascio dell'autorizzazione entro i successivi sessanta giorni;
decorso tale termine, le autorizzazioni si intendono comunque confermate. 6. Alle assunzioni nelle Aziende del Servizio Sanitario Regionale non si applicano le procedure di mobilità di cui all'articolo 7 della legge 16 gennaio 2003, n. 3. 7. All'art. 31, comma 10, della legge regionale 21 agosto 2006, n. 7 sono abrogate le parole «per ciascuna azienda sanitaria». 8. L'articolo 13 della legge regionale 7 agosto 2002, n. 9 si interpreta nel senso che, ai fini del contenimento della spesa farmaceutica, la Giunta regionale può, in ogni tempo e secondo le valutazioni del caso, adottare uno o più provvedimenti tra quelli ivi previsti, ovvero revocare o modificare i provvedimenti già assunti. 9. Il termine previsto dall'art. 5 della legge regionale 16 febbraio 2005, n. 2 è prorogato di ventiquattro mesi. 10. Gli atti aziendali approvati dalla Giunta regionale non possono essere modificati prima dell'entrata in vigore del Piano Sanitario Regionale 2007/2009, da approvarsi comunque entro il 30 settembre 2007, fatti salvi casi eccezionali ed imprevedibili, opportunamente motivati.”. Il comma 4, che prevede la necessità dell’autorizzazione regionale per il conferimento degli incarichi dirigenziali di struttura complessa va necessariamente letto unitamente al comma 1, che si riferisce ad “ogni altra forma di copertura di posti della dotazione organica”, e fa dunque riferimento alla copertura dei posti in una determinata qualifica. La dotazione organica indica la quantità e qualità di personale di cui l’ente può disporre e prescinde dalle concrete modalità con cui l’amministrazione utilizza un dipendente all’interno della propria organizzazione. All’epoca dell’emanazione della legge regionale, la dotazione organica era espressamente richiamata dall’art. 6 del d.lgs. n. 165/2001 all’epoca vigente, il quale prevedeva: “1. Nelle amministrazioni pubbliche l'organizzazione e la 7 disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalità indicate all'articolo 1, comma 1, previa verifica degli effettivi fabbisogni e previa consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative ai sensi dell'articolo 9. Nell'individuazione delle dotazioni organiche, le amministrazioni non possono determinare, in presenza di vacanze di organico, situazioni di soprannumerarietà di personale, anche temporanea, nell'ambito dei contingenti relativi alle singole posizioni economiche delle aree funzionali e di livello dirigenziale. Ai fini della mobilità collettiva le amministrazioni effettuano annualmente rilevazioni delle eccedenze di personale su base territoriale per categoria o area, qualifica e profilo professionale. Le amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale. 2. Per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si applica l'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. La distribuzione del personale dei diversi livelli o qualifiche previsti dalla dotazione organica può essere modificata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ove comporti riduzioni di spesa o comunque non incrementi la spesa complessiva riferita al personale effettivamente in servizio al 31 dicembre dell'anno precedente. 3. Per la ridefinizione degli uffici e delle dotazioni organiche si procede periodicamente e comunque a scadenza triennale, nonché ove risulti necessario a seguito di riordino, fusione, trasformazione o trasferimento di funzioni. Ogni amministrazione procede adottando gli atti previsti dal proprio ordinamento. 4. Le variazioni delle dotazioni organiche già determinate sono approvate dall'organo di vertice delle amministrazioni in coerenza con la programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni ed integrazioni, e con gli strumenti di programmazione economico-finanziaria pluriennale. Per le amministrazioni dello Stato, la programmazione triennale del fabbisogno di personale è deliberata dal 8 Consiglio dei ministri e le variazioni delle dotazioni organiche sono determinate ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. 5. Per la Presidenza del Consiglio dei ministri, per il Ministero degli affari esteri, nonché per le amministrazioni che esercitano competenze istituzionali in materia di difesa e sicurezza dello Stato, di polizia e di giustizia, sono fatte salve le particolari disposizioni dettate dalle normative di settore. L'articolo 5, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, relativamente al personale appartenente alle Forze di polizia ad ordinamento civile, si interpreta nel senso che al predetto personale non si applica l'articolo 16 dello stesso decreto. Restano salve le disposizioni vigenti per la determinazione delle piante organiche del personale degli istituti e scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative. Le attribuzioni del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, relative a tutto il personale tecnico e amministrativo universitario, ivi compresi i dirigenti, sono devolute all'università di appartenenza. Parimenti sono attribuite agli osservatori astronomici, astrofisici e vesuviano tutte le attribuzioni del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica in materia di personale, ad eccezione di quelle relative al reclutamento del personale di ricerca. 6. Le amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette”. Deve pertanto escludersi che l’art. 16 della legge regionale n. 9/2007 richieda l’autorizzazione regionale per il conferimento di un singolo incarico dirigenziale in favore di soggetto che sia già dipendente dell’ente e come tale sia già ricompreso nella dotazione organica. 2.1. Della norma regionale va data comunque un’interpretazione costituzionalmente orientata. In tale prospettiva, mentre l’autorizzazione può essere ritenuta legittimamente prevista per l’assunzione e per forme di utilizzazione del personale che trascendano l’ordinario e che rispetto all’ente di destinazione (che sopporta una spesa prima non affrontata) realizzano la medesima finalità della copertura di posizioni lavorative prima vacanti, non altrettanto può dirsi per il 9 conferimento dell’incarico al dirigente che già appartiene alla dotazione organica, perché in questo caso l’autorizzazione si risolverebbe nella previsioni di una condizione per la gestione del rapporto, la cui disciplina è riservata al legislatore nazionale ed alla contrattazione collettiva. Con la sentenza n. 185/2024, la Corte costituzionale ha individuato il discrimine tra la materia dell’ordinamento civile e quella residuale dell’organizzazione amministrativa regionale nel fatto che quest’ultima si arresta «a monte», cioè alla fase antecedente l’instaurazione del rapporto di lavoro, riguardando solo i profili pubblicistico-organizzativi dell’impiego pubblico regionale, mentre ogni intervento legislativo «a valle», incidente cioè sui rapporti lavorativi in essere, va ascritto alla materia dell’ordinamento civile. La Corte costituzionale ha in particolare chiarito che appartengono alla competenza delle regioni la disciplina delle procedure concorsuali (sentenza n. 140 del 2023) e l’utilizzo delle graduatorie (sentenza n. 267 del 2022), mentre è materia dell’ordinamento civile, riservata in via esclusiva al legislatore statale, la disciplina del trattamento economico, compreso quello accessorio, e giuridico dei dipendenti regionali che ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di lavoro;
anche se si tratta conferimento degli incarichi dirigenziali esterni – di cui all’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, mediante la stipulazione di un contratto di lavoro di diritto privato, la disciplina del relativo rapporto, compresa quella afferente alla sua durata massima, appartiene alla materia dell’ordinamento civile (sentenza n. 84 del 2022). 2.2. Ha dunque errato la Corte territoriale, che riguardo alla legittimità della revoca dell’incarico ha fondato la propria decisione unicamente sull’assenza dell’autorizzazione regionale ed ha ritenuto che l’utilizzo di personale di personale già facente parte dei ruoli organici dell’ente avesse costituito copertura di posti della dotazione organica. Dalla sentenza impugnata risulta che la PA, già assunta come dirigente, a seguito delle dimissioni dall’incarico di Direttore amministrativo, alla cessazione dell’aspettativa era rientrata nel ruolo dirigenziale dell’azienda. 10 La fattispecie è diversa da quella esaminata da Cass. n. 9057/2025, in cui non veniva in rilievo il rientro in ruolo da un’aspettativa, né si discuteva dell’applicabilità dell’art. 2126 cod. civ. 3. Con il secondo motivo il ricorso denuncia omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia che è stato oggetto di discussione tra le parti ai sensi dell’art. 360, comma primo, n.5 cod. proc. civ. Deduce che nell’atto di appello la PA aveva censurato la quantificazione del danno patrimoniale, in quanto il Tribunale, pur avendo rilevato che i testi escussi avevano confermato l’inattività della PA anche dopo la riassunzione del giudizio, aveva immotivatamente limitato tale danno alle retribuzioni percepite fino alla proposizione del ricorso, e non aveva invece considerato l’inattività protratta fino al 31.12.2017. Lamenta l’omessa motivazione sulla violazione degli obblighi ex art. 2087 cod. civ. Richiama le deposizioni dei testi escussi, da cui risultava che la PA era stata privata di tutte le funzioni dirigenziali fino a tale data. Si duole del mancato approfondimento istruttorio. Aggiunge che la statuizione relativa alla cessazione della materia del contendere era stata impugnata. 4. La censura è inammissibile. Riguardo alla violazione dell’art. 2087 cod. civ., la censura sollecita una diversa valutazione della prova testimoniale, preclusa in questa sede, rispetto a quella effettuata dalla Corte territoriale. In ordine alle questioni inerenti all’estensione temporale della domanda ed all’indennità dipartimentale, la censura non coglie la ratio decidendi della sentenza impugnata. La Corte territoriale ha, infatti, evidenziato che il Tribunale ha fatto applicazione del principio secondo cui il giudizio non può estendersi a danni verificatisi dopo la proposizione della domanda ed ha evidenziato che la PA non aveva censurato tale statuizione. Ha, inoltre, rilevato che la PA non aveva impugnato la statuizione riguardante la cessata materia del contendere, essendosi limitata a ribadire le argomentazioni svolte nel giudizio di primo grado. 11 La censura riguardante la cessazione della materia del contendere, proposta ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 5 cod. proc. civ., non individua l’error in procedendo nel quale la Corte territoriale sarebbe incorsa. La cessazione della materia del contendere altro non è se non un riflesso del principio secondo cui per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse e pertanto la sua errata dichiarazione si risolve in una violazione dell’art. 100 cod. proc. civ., al quale la censura non fa cenno. Questa Corte ha infatti chiarito che qualora il giudizio si sia concluso con sentenza dichiarativa della cessazione della materia del contendere, la parte che contesti la decisione del giudice per questioni di merito ha l'onere di censurare anzitutto la pronunzia di cessazione della materia del contendere, essendole altrimenti precluso, per difetto di interesse, ogni altro motivo di impugnazione, essendo ormai divenuta definitiva la pronunzia, per difetto di impugnazione (Cass. 10478/2004, Cass. 17497/2010; Cass. 14341/2016). 5. Va pertanto accolto il solo primo motivo mentre deve essere dichiarato inammissibile il secondo. La sentenza impugnata va dunque cassata in relazione al motivo accolto, con rinvio alla Corte di Appello di Catanzaro in diversa composizione, che procederà ad un nuovo esame attenendosi al principio di diritto enunciato al punto 2 e provvedendo anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.
PQM
La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara inammissibile il secondo. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte di Appello di Catanzaro, in diversa composizione, anche per il regolamento delle spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte Suprema di Cassazione, del 2 dicembre 2025. Consigliere estensore Presidente AR VI NI AL Di AN 12
- ricorrente -
contro - controricorrente – Oggetto: PUBBLICO IMPIEGO – REVOCA INCARICO DIRIGENZIALE - Civile Sent. Sez. L Num. 33701 Anno 2025 Presidente: DI PAOLANTONIO ANNALISA Relatore: BUCONI MARIA LAVINIA Data pubblicazione: 23/12/2025 2 avverso la sentenza n. 703/2022 della CORTE D’APPELLO di CATANZARO pubblicata in data 13/07/2022 R.G.N. 1327/2019; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 02/12/2025 dal Consigliere Dott. MARIA LAVINIA BUCONI;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. OLGA PIRONE, che ha concluso per l’accoglimento del primo motivo del ricorso;
udito l'Avvocato FLAVIO VINCENZO PONTE;
udito l'Avvocato GIOVANNI SPATARO;
FATTI DI CAUSA 1. Il Tribunale di Castrovillari, in parziale accoglimento della domanda proposta da EN PA (dirigente amministrativo presso l’Asp di Cosenza), ha accertato il demansionamento dalla stessa subito dal luglio 2013, ha condannato l’Azienda al risarcimento del danno alla professionalità e al danno biologico ed ha dichiarato la cessazione della materia del contendere sulle domande della PA, volte al riconoscimento del diritto al conferimento di incarico dirigenziale, alla reintegra nelle precedenti mansioni e al pagamento dell’indennità dipartimentale. EN PA aveva lamentato l’illegittimità delle delibere adottate nel 2013 dal Direttore Generale dell’Azienda, con cui era stata dichiarata la nullità o l’inesistenza giuridica (per l’asserita violazione dell’art. 16, commi 2 e 4 L. R. Calabria n. 9/2007, in mancanza di specifica autorizzazione regionale e per l’inesistenza dell’atto aziendale) della delibera n. 24 del 9.7.2008 con cui le erano stati conferiti gli incarichi di direttore UOC Affari Generali e di Direttore di Dipartimento Amministrativo ASP. Aveva inoltre dedotto che, in seguito alla dichiarazione di nullità, l’Azienda l’aveva totalmente demansionata, avendole affidato in data 25.7.2013 un incarico itinerante su struttura inesistente. EN PA aveva dunque agito in giudizio per ottenere la reintegra nel precedente incarico dirigenziale (dirigente dell’UOC Affari Generali o altra UOC avente ubicazione in Cosenza), la corresponsione dell’indennità dipartimentale 3 ex art. 40 CCNL area dirigenza sanitaria non medica, ed il risarcimento del danno per la revoca dell’incarico e per le condotte vessatorie subite. L’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, oltre al rigetto delle suddette domande, aveva chiesto in via riconvenzionale la condanna della PA alla restituzione delle somme indebitamente percepite sulla base della determina n. 24/2008 anche per l’incarico di dirigente del Dipartimento Amministrativo. Aveva lamentato l’illegittima duplicazione degli incarichi, evidenziando che quello di dirigente del Dipartimento Amministrativo aveva riguardato l’ormai disciolta ASP di Castrovillari, inesistente nell’istituita ASP di Cosenza. 2. La Corte territoriale, rilevato che nel giudizio di appello la domanda restitutoria non era stata coltivata dall’Azienda, ha accolto l’appello proposto avverso tale sentenza dalla ASP di Cosenza ed ha pertanto rigettato le domande proposte da EN PA. 3. Ha condiviso le statuizioni del Tribunale, che aveva escluso l’estensione della domanda risarcitoria al periodo successivo alla proposizione della domanda ed ha rilevato che l’appello non aveva censurato in modo esplicito la relativa statuizione, essendosi limitato a fare leva sulle risultanze processuali dalle quali sarebbe emerso che la condotta si era protratta anche in pendenza di giudizio. 4. In ordine all’indennità dipartimentale, ha precisato che, avendo il Tribunale dichiarato la cessazione della materia del contendere, la ricorrente avrebbe dovuto spiegare specifico motivo di appello sul punto. 5. Ha invece accolto l’appello proposto dall’Azienda, ritenendo errata la statuizione del Tribunale secondo cui la determina del DG che aveva dichiarato la nullità e l’inesistenza giuridica della delibera di conferimento dell’incarico fosse espressione di un potere autoritativo, quello di autotutela, inammissibile nell’ambito di un rapporto di lavoro privatizzato, ed ha ritenuto non assolto l’onere della prova relativo alla violazione dell’art. 2087 cod. civ. 6. Per la cassazione di tale sentenza EN PA ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi, illustrati da memoria. 7. L’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza ha resistito con controricorso. 8. La Procura Generale ha depositato requisitoria scritta e ha concluso per l’accoglimento del primo motivo di ricorso. 4 RAGIONI DELLA DECISIONE 1.Con il primo motivo il ricorso denuncia, ai sensi dell’art.360, comma 1, n.3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 16 legge regionale Calabria n.9 del 2007, degli artt. 19 ss. d.lgs. n.165/2001, degli artt. 3 bis, commi 11 e 17 bis, d.lgs. n.502/1992, dell’art. art. 6 CCNL 2008 e dell’art. 27 CCNL 2000; eventuale questione di legittimità costituzionale della legge regionale Calabria n. 9/2007 rispetto all’art. 117 Cost. Addebita alla Corte territoriale di avere erroneamente ritenuto che per il conferimento degli incarichi dirigenziali di Direttore del Dipartimento Amministrativo e Direttore della UOC Affari Generali fosse necessaria l’autorizzazione regionale. Eccepisce l’illegittimità della norma regionale se interpretata nei termini indicati dalla sentenza impugnata. Sostiene il diritto della PA all’affidamento dell’incarico e assume che nel caso di specie trova applicazione l’art. 2126 cod. civ. Deduce che la PA, già dirigente di struttura complessa, era stata collocata in aspettativa per mandato amministrativo e che al momento delle dimissioni da Direttore Amministrativo era rientrata nel ruolo dirigenziale ricoperto nella medesima Azienda prima dell’aspettativa. Aggiunge che ai sensi dell’art.
3-bis, comma 11, d.lgs. n. 502/1992 il collocamento in aspettativa ed il mantenimento del posto sono automatici rispetto alla nomina che li determina e che la nomina del Direttore di Dipartimento di cui all’art. 17-bis d.lgs. n. 502/1992 non è soggetta ad autorizzazione regionale. 2. In disparte il riferimento all’art. 2126 cod. civ., che non rileva nel caso di specie, essendo rimasta incensurata la statuizione della sentenza impugnata secondo cui nel giudizio di appello l’azienda non aveva coltivato la domanda restitutoria, il motivo è fondato. L’art. 16 della legge regionale Calabria n. 9/2007 ratione temporis vigente prevede: “1. Nelle aziende del servizio sanitario regionale l’indizione e l’espletamento di concorsi, le assunzioni, anche a tempo determinato, i 5 trasferimenti, la mobilità, i comandi ed ogni altra forma di copertura di posti della dotazione organica anche mediante forme di lavoro flessibile, collaborazione coordinata e continuativa o a progetto, sono soggette a preventiva autorizzazione regionale. 1.bis L’immissione in servizio dei vincitori di procedure selettive previamente autorizzate, avviene senza ulteriore autorizzazione regionale, purché entro e non oltre un anno dall’autorizzazione, ferma restando la verifica della disponibilità finanziaria. 2. Le assunzioni, i trasferimenti, la mobilità, i comandi e tutte le altre forme di utilizzazione del personale previste dal comma 1, che vengano disposti in assenza di autorizzazione regionale sono nulli di diritto, fatta salva l’applicazione dell’articolo 2126 del codice civile e sono valutati ai fini della mancata conferma, revoca o decadenza del Direttore Generale;
il Dipartimento regionale della tutela della salute cura la trasmissione dei relativi atti e provvedimenti alla Procura regionale presso la Corte dei conti, per la valutazione di competenza. 3. Per tutte le forme di copertura di posti della dotazione organica di cui al comma 1, l’autorizzazione regionale è concessa, tenuto conto della necessità di assicurare i livelli essenziali di assistenza e della situazione economica- finanziaria di ciascuna azienda, dalla Giunta regionale in sede di approvazione dei piani attuativi o dei programmi annuali di attività. Qualora i trasferimenti, le mobilità, i comandi e le assunzioni a tempo determinato non siano stati previsti nei piani attuativi o nei programmi annuali, l’autorizzazione regionale può essere concessa, in relazione a comprovate necessità assistenziali, con determinazione non delegabile del Dirigente generale del Dipartimento tutela della salute. 4. Le disposizioni dei commi precedenti si applicano anche al conferimento o rinnovo di consulenze esterne, di qualsiasi tipologia, alle progressioni verticali disciplinate dai contratti collettivi ed agli incarichi dirigenziali di struttura complessa. E’ comunque fatto salvo quanto previsto dai contratti collettivi nazionali di lavoro”. 5. Le autorizzazioni concesse prima del 10 gennaio 2007, in qualunque forma, alla copertura dei posti in dotazione organica e non ancora eseguite, devono essere sottoposte a conferma. Entro trenta giorni dall'entrata in vigore 6 della presente legge, le Aziende del Servizio Sanitario, ove permanga la necessità di copertura, inviano apposita richiesta al Dipartimento regionale tutela della salute, che provvede all'istruttoria ed al rilascio dell'autorizzazione entro i successivi sessanta giorni;
decorso tale termine, le autorizzazioni si intendono comunque confermate. 6. Alle assunzioni nelle Aziende del Servizio Sanitario Regionale non si applicano le procedure di mobilità di cui all'articolo 7 della legge 16 gennaio 2003, n. 3. 7. All'art. 31, comma 10, della legge regionale 21 agosto 2006, n. 7 sono abrogate le parole «per ciascuna azienda sanitaria». 8. L'articolo 13 della legge regionale 7 agosto 2002, n. 9 si interpreta nel senso che, ai fini del contenimento della spesa farmaceutica, la Giunta regionale può, in ogni tempo e secondo le valutazioni del caso, adottare uno o più provvedimenti tra quelli ivi previsti, ovvero revocare o modificare i provvedimenti già assunti. 9. Il termine previsto dall'art. 5 della legge regionale 16 febbraio 2005, n. 2 è prorogato di ventiquattro mesi. 10. Gli atti aziendali approvati dalla Giunta regionale non possono essere modificati prima dell'entrata in vigore del Piano Sanitario Regionale 2007/2009, da approvarsi comunque entro il 30 settembre 2007, fatti salvi casi eccezionali ed imprevedibili, opportunamente motivati.”. Il comma 4, che prevede la necessità dell’autorizzazione regionale per il conferimento degli incarichi dirigenziali di struttura complessa va necessariamente letto unitamente al comma 1, che si riferisce ad “ogni altra forma di copertura di posti della dotazione organica”, e fa dunque riferimento alla copertura dei posti in una determinata qualifica. La dotazione organica indica la quantità e qualità di personale di cui l’ente può disporre e prescinde dalle concrete modalità con cui l’amministrazione utilizza un dipendente all’interno della propria organizzazione. All’epoca dell’emanazione della legge regionale, la dotazione organica era espressamente richiamata dall’art. 6 del d.lgs. n. 165/2001 all’epoca vigente, il quale prevedeva: “1. Nelle amministrazioni pubbliche l'organizzazione e la 7 disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalità indicate all'articolo 1, comma 1, previa verifica degli effettivi fabbisogni e previa consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative ai sensi dell'articolo 9. Nell'individuazione delle dotazioni organiche, le amministrazioni non possono determinare, in presenza di vacanze di organico, situazioni di soprannumerarietà di personale, anche temporanea, nell'ambito dei contingenti relativi alle singole posizioni economiche delle aree funzionali e di livello dirigenziale. Ai fini della mobilità collettiva le amministrazioni effettuano annualmente rilevazioni delle eccedenze di personale su base territoriale per categoria o area, qualifica e profilo professionale. Le amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale. 2. Per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si applica l'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. La distribuzione del personale dei diversi livelli o qualifiche previsti dalla dotazione organica può essere modificata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ove comporti riduzioni di spesa o comunque non incrementi la spesa complessiva riferita al personale effettivamente in servizio al 31 dicembre dell'anno precedente. 3. Per la ridefinizione degli uffici e delle dotazioni organiche si procede periodicamente e comunque a scadenza triennale, nonché ove risulti necessario a seguito di riordino, fusione, trasformazione o trasferimento di funzioni. Ogni amministrazione procede adottando gli atti previsti dal proprio ordinamento. 4. Le variazioni delle dotazioni organiche già determinate sono approvate dall'organo di vertice delle amministrazioni in coerenza con la programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni ed integrazioni, e con gli strumenti di programmazione economico-finanziaria pluriennale. Per le amministrazioni dello Stato, la programmazione triennale del fabbisogno di personale è deliberata dal 8 Consiglio dei ministri e le variazioni delle dotazioni organiche sono determinate ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. 5. Per la Presidenza del Consiglio dei ministri, per il Ministero degli affari esteri, nonché per le amministrazioni che esercitano competenze istituzionali in materia di difesa e sicurezza dello Stato, di polizia e di giustizia, sono fatte salve le particolari disposizioni dettate dalle normative di settore. L'articolo 5, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, relativamente al personale appartenente alle Forze di polizia ad ordinamento civile, si interpreta nel senso che al predetto personale non si applica l'articolo 16 dello stesso decreto. Restano salve le disposizioni vigenti per la determinazione delle piante organiche del personale degli istituti e scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative. Le attribuzioni del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, relative a tutto il personale tecnico e amministrativo universitario, ivi compresi i dirigenti, sono devolute all'università di appartenenza. Parimenti sono attribuite agli osservatori astronomici, astrofisici e vesuviano tutte le attribuzioni del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica in materia di personale, ad eccezione di quelle relative al reclutamento del personale di ricerca. 6. Le amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette”. Deve pertanto escludersi che l’art. 16 della legge regionale n. 9/2007 richieda l’autorizzazione regionale per il conferimento di un singolo incarico dirigenziale in favore di soggetto che sia già dipendente dell’ente e come tale sia già ricompreso nella dotazione organica. 2.1. Della norma regionale va data comunque un’interpretazione costituzionalmente orientata. In tale prospettiva, mentre l’autorizzazione può essere ritenuta legittimamente prevista per l’assunzione e per forme di utilizzazione del personale che trascendano l’ordinario e che rispetto all’ente di destinazione (che sopporta una spesa prima non affrontata) realizzano la medesima finalità della copertura di posizioni lavorative prima vacanti, non altrettanto può dirsi per il 9 conferimento dell’incarico al dirigente che già appartiene alla dotazione organica, perché in questo caso l’autorizzazione si risolverebbe nella previsioni di una condizione per la gestione del rapporto, la cui disciplina è riservata al legislatore nazionale ed alla contrattazione collettiva. Con la sentenza n. 185/2024, la Corte costituzionale ha individuato il discrimine tra la materia dell’ordinamento civile e quella residuale dell’organizzazione amministrativa regionale nel fatto che quest’ultima si arresta «a monte», cioè alla fase antecedente l’instaurazione del rapporto di lavoro, riguardando solo i profili pubblicistico-organizzativi dell’impiego pubblico regionale, mentre ogni intervento legislativo «a valle», incidente cioè sui rapporti lavorativi in essere, va ascritto alla materia dell’ordinamento civile. La Corte costituzionale ha in particolare chiarito che appartengono alla competenza delle regioni la disciplina delle procedure concorsuali (sentenza n. 140 del 2023) e l’utilizzo delle graduatorie (sentenza n. 267 del 2022), mentre è materia dell’ordinamento civile, riservata in via esclusiva al legislatore statale, la disciplina del trattamento economico, compreso quello accessorio, e giuridico dei dipendenti regionali che ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di lavoro;
anche se si tratta conferimento degli incarichi dirigenziali esterni – di cui all’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, mediante la stipulazione di un contratto di lavoro di diritto privato, la disciplina del relativo rapporto, compresa quella afferente alla sua durata massima, appartiene alla materia dell’ordinamento civile (sentenza n. 84 del 2022). 2.2. Ha dunque errato la Corte territoriale, che riguardo alla legittimità della revoca dell’incarico ha fondato la propria decisione unicamente sull’assenza dell’autorizzazione regionale ed ha ritenuto che l’utilizzo di personale di personale già facente parte dei ruoli organici dell’ente avesse costituito copertura di posti della dotazione organica. Dalla sentenza impugnata risulta che la PA, già assunta come dirigente, a seguito delle dimissioni dall’incarico di Direttore amministrativo, alla cessazione dell’aspettativa era rientrata nel ruolo dirigenziale dell’azienda. 10 La fattispecie è diversa da quella esaminata da Cass. n. 9057/2025, in cui non veniva in rilievo il rientro in ruolo da un’aspettativa, né si discuteva dell’applicabilità dell’art. 2126 cod. civ. 3. Con il secondo motivo il ricorso denuncia omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia che è stato oggetto di discussione tra le parti ai sensi dell’art. 360, comma primo, n.5 cod. proc. civ. Deduce che nell’atto di appello la PA aveva censurato la quantificazione del danno patrimoniale, in quanto il Tribunale, pur avendo rilevato che i testi escussi avevano confermato l’inattività della PA anche dopo la riassunzione del giudizio, aveva immotivatamente limitato tale danno alle retribuzioni percepite fino alla proposizione del ricorso, e non aveva invece considerato l’inattività protratta fino al 31.12.2017. Lamenta l’omessa motivazione sulla violazione degli obblighi ex art. 2087 cod. civ. Richiama le deposizioni dei testi escussi, da cui risultava che la PA era stata privata di tutte le funzioni dirigenziali fino a tale data. Si duole del mancato approfondimento istruttorio. Aggiunge che la statuizione relativa alla cessazione della materia del contendere era stata impugnata. 4. La censura è inammissibile. Riguardo alla violazione dell’art. 2087 cod. civ., la censura sollecita una diversa valutazione della prova testimoniale, preclusa in questa sede, rispetto a quella effettuata dalla Corte territoriale. In ordine alle questioni inerenti all’estensione temporale della domanda ed all’indennità dipartimentale, la censura non coglie la ratio decidendi della sentenza impugnata. La Corte territoriale ha, infatti, evidenziato che il Tribunale ha fatto applicazione del principio secondo cui il giudizio non può estendersi a danni verificatisi dopo la proposizione della domanda ed ha evidenziato che la PA non aveva censurato tale statuizione. Ha, inoltre, rilevato che la PA non aveva impugnato la statuizione riguardante la cessata materia del contendere, essendosi limitata a ribadire le argomentazioni svolte nel giudizio di primo grado. 11 La censura riguardante la cessazione della materia del contendere, proposta ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 5 cod. proc. civ., non individua l’error in procedendo nel quale la Corte territoriale sarebbe incorsa. La cessazione della materia del contendere altro non è se non un riflesso del principio secondo cui per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse e pertanto la sua errata dichiarazione si risolve in una violazione dell’art. 100 cod. proc. civ., al quale la censura non fa cenno. Questa Corte ha infatti chiarito che qualora il giudizio si sia concluso con sentenza dichiarativa della cessazione della materia del contendere, la parte che contesti la decisione del giudice per questioni di merito ha l'onere di censurare anzitutto la pronunzia di cessazione della materia del contendere, essendole altrimenti precluso, per difetto di interesse, ogni altro motivo di impugnazione, essendo ormai divenuta definitiva la pronunzia, per difetto di impugnazione (Cass. 10478/2004, Cass. 17497/2010; Cass. 14341/2016). 5. Va pertanto accolto il solo primo motivo mentre deve essere dichiarato inammissibile il secondo. La sentenza impugnata va dunque cassata in relazione al motivo accolto, con rinvio alla Corte di Appello di Catanzaro in diversa composizione, che procederà ad un nuovo esame attenendosi al principio di diritto enunciato al punto 2 e provvedendo anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.
PQM
La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara inammissibile il secondo. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte di Appello di Catanzaro, in diversa composizione, anche per il regolamento delle spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte Suprema di Cassazione, del 2 dicembre 2025. Consigliere estensore Presidente AR VI NI AL Di AN 12