N. R.G. 1870/2023
TRIBUNALE ORDINARIO di NOVARA
Prima CIVILE
VERBALE DELLA CAUSA n. r.g. 1870/2023 tra
Parte_1
ATTORE/I e
Controparte_1
CONVENUTO/I
Oggi 17 dicembre 2025 ad ore 11,15 innanzi al dott. Giuseppe Siciliano, sono comparsi:
Per 'avv. BOLONGARO CRISTINA Parte_1
Per , la dott.ssa Cristina FERRAROTTI. Controparte_1
Il Giudice invita le parti a precisare le conclusioni. L'avv. BOLONGARO richiama gli atti e precisa come da apposito foglio depositato telematicamente. L'avv. FERRAROTTI si riporta agli atti e precisa come negli stessi, in particolare, come da memoria di costituzione. I procuratori delle parti discutono la causa richiamando i rispettivi atti e precisano le conclusioni, richiamando espressamente quelle in essi rassegnate, da intendersi allegate al presente verbale e costituenti parte integrante dello stesso ed integralmente trascritte. Dopo breve discussione orale, il Giudice – opportunamente e previamente ritiratosi in camera di consiglio – si riserva di pronunciare sentenza dandone altresì lettura. L'avv. BOLONGARO e la dott.ssa FERRAROTTI chiedono di essere esentate dall'onere di presenza alla lettura;
il Giudice accoglie l'istanza e conferma che la lettura avverrà comunque in data odierna.
Il Giudice
dott. Giuseppe Siciliano
pagina 1 di 16 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di NOVARA
SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Giuseppe Siciliano ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 1870/2023 promossa da:
(C.F. ), con il patrocinio dell'avv. Parte_1 C.F._1 BOLONGARO CRISTINA, elettivamente domiciliato in presso il difensore avv. BOLONGARO CRISTINA
ATTORE/I contro
(C.F. ), con il patrocinio Controparte_1 P.IVA_1 dell'avv. MOSCATELLO ANTONIO, elettivamente domiciliato in PIAZZA MATTEOTTI n° 1
, presso il difensore avv. MOSCATELLO ANTONIO CP_1
CONVENUTO/I
Causa avente ad
OGGETTO: Ricorso per impugnazione Ordinanza di Ingiunzione emessa dal Prefetto della Provincia di (opposizione ai sensi dell'art. 6 D. Leg.vo 150 / 2011 CP_1
_________________
CONCLUSIONI DELLE PARTI COSTITUITE:
- Per parte attrice / ricorrente, le conclusioni, anche in relazione al rito previsto, sono sostanzialmente quelle rassegnate in ricorso introduttivo depositato / iscritto a ruolo in data 21 settembre 2023, ma precisate in apposito foglio e richiamate all'udienza del 17 dicembre '25 e qui di seguito trascritte:
“… In via principale e di merito: Accertare e dichiarare che l'Ordinanza di Ingiunzione emessa dal Prefetto della n. 3515/2021 III Area priva e/o carente di motivazione, oltre che Controparte_1 tardiva, e per l'effetto annullare l'impugnato provvedimento emesso dal Prefetto di Novara nei confronti della ricorrente e/o comunque dichiararlo privo di effetti qualora il Tribunale adito non accogliesse le rassegnate conclusioni. Con vittoria di spese, e compensi professionali del presente Giudizio, oneri accessori in rivalsa ex lege. In estremo subordine, nella denegata ipotesi in cui il Giudice adito ritenesse legittimo il provvedimento impugnato disporre, per tutte le ragioni esposte e la pagina 2 di 16 tardività dell'ordinanza emessa disporre la revoca della sanzione accessoria della chiusura dell'attività commerciale della ricorrente per 25 giorni, volta solo a danneggiare la ricorrente. Spese compensate. …”
- Per parte convenuta / resistente, le conclusioni, anche in relazione al rito previsto, sono sostanzialmente quelle rassegnate in atto di costituzione depositato in data 4 ottobre 2024, richiamate all'udienza del 17 dicembre '25 e qui di seguito trascritte:
-
“… Voglia il Giudice ogni contraria istanza disattesa, respingere il ricorso prodotto dalla sig.ra perché infondato in fatto e diritto. Si chiede la compensazione delle spese. …” Parte_1
Fatto e svolgimento del procedimento in forma riassuntiva
Con ricorso datato 19 settembre 2023 e depositato il successivo 21 settembre 2023, la sig.ra
(CF: ), titolare dell'attività commerciale “NEL Parte_1 C.F._1
CUORE DEL MONDO” sita in Castelletto Sopra Ticino, Via Varallo Pombia 89, con il patrocinio dell' avv.to Cristina BOLONGARO, si opponeva, impugnandola, all'Ordinanza del Prefetto della Provincia di Fascicolo n. 3515/2021 III Area del “data protocollo” a firma del Vice CP_1 CP_2
Prefetto Aggiunto Dott. in data 16.08.23, notificata in data 21.08.23. Parte_2
Incardinata la causa ed assegnata la stessa allo scrivente giudice, quest'ultimo – sospeso il provvedimento impugnato - fissava l'udienza di prima comparizione al 16 ottobre 2024
Ricorso e predetto provvedimento di fissazioen di udienza veniva notificato alla predetta resistente , che si costituiva in giudizio in data 4 ottobre 2024, mediante Controparte_1 deposito di memoria di costituzione risposta, a firma del Dirigente dell'Area III - Il Viceprefetto
Aggiunto (Dott. ). Parte_2
Esauritasi l'istruttoria (rappresentata dal teste indicato dalla sola parte ricorrente) all'udienza del giorno 25 giugno 2025 e ritenuta la causa matura per la decisione, veniva fissata udienza di discussione al 17 dicembre '25.
Ivi la causa veniva discussa e le conclusioni precisate (con richiamo degli atti e, in particolare, delle note conclusive); il giudice si ritirava in Camera di Consiglio con emissione della seguente sentenza.
Ragioni di fatto e di diritto della decisione a) I fatti alla luce delle risultanze istruttorie pagina 3 di 16 La realtà processuale è ovviamente rappresentata dalle risultanze istruttorie, consistenti nei documenti integranti i rispettivi fascicoli di parte (da 1 a 2 per parte ricorrente e da 1 a 3 per parte resistente) e dalla testimonianza effettivamente assunta;
testimonianza che, per praticità e completezza, vengono qui di seguito riproposte in versione testuale ed integrale: il teste , la cui capacità a testimoniare è stata verificata prima dell'escussione, sui Testimone_1 capitoli di prova dedotti da parte ricorrente così dichiarava:

1. Vero che in data 05.05.2021 alle ore 22.40 il locale sito in Castelletto Ticino denominato Nel
Cuore del Mondo era chiuso al pubblico;
si lo confermo

2. Vero che alle 22.40 del 05.05.2021 delle persone erano ferme nel parcheggio fuori dal locale in questione;
si è vero, io ero all'interno del locale che stavo lavorando o meglio risistemando il locale stesso e le sue attrezzature e pulendo.

3. Vero che in data 05.05.2021 alle ore 22.40 nel locale in Castelletto Nel Cuore del Mondo, chiuso al pubblico, erano presenti solo lei e la SI.ra ; si è vero. Testimone_1 Persona_1

4. Vero che prima del 05.05.2021 la ricorrente era già stata sanzionata, e obbligata a chiudere 5 giorni l'attività, sempre perché fuori dal suo locale gli agenti accertatori trovavano persone ferme nel parcheggio a parlare. Sì è vero.
Testimonianza che, in assenza di testimonianze di segno “avverso” o altro elemento atto a farne dubitare l'attendibilità, risulta, ragionevolmente, importante elemento istruttorio del panorama probatorio a disposizione dello scrivente giudice, se non per confutare, almeno per integrare o specificare quanto sommariamente emerso nel verbale su cui si fonda la sanzione irrogata.
b) I motivi ricorso
Le predette risultanze istruttorie sotto un profilo fattuale dovranno essere vagliate sotto un profilo giuridico e – in concreto – alla luce dei motivi di ricorso proposti dalla sig.ra Parte_1
Sub 1) motivi attinenti alla regolarità procedurale.
A tal proposito (come fatto sopra per le difese della resistente), per praticità e completezza, si riportano testualmente le argomentazioni del ricorrente che lamenta quanto segue:
CARENZA DI CORRETTA MOTIVAZIONE Come ben evidenziato nelle numerose pronunce di merito il D.L. 19/2020 ha modificato la disciplina introdotta dal D.L. 6/2020, prevedendo all'art. 1 comma 2 che le misure per la prevenzione della diffusione da Sars Covid-2 “possono essere adottate, secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso”. I DPCM emessi sono da assimilare per la pagina 4 di 16 loro funzione alle ordinanze extra ordinem contingibili e urgenti di cui all'art. 54 T.U. 18 agosto 2000
n. 267, con lo scopo di contrastare una situazione emergenziale che non può essere affrontata e risolta con gli strumenti normativi ordinari, perché subordinata alla minaccia di un pericolo grave in termini di probabilità, fondata su una valutazione concreta dei fatti e su dati scientifici obbiettivi. I DPCM, nonostante non ne assumano la denominazione, rientrano nella categoria delle ordinanze extra ordinem. Si tratta di atti formalmente amministrativi che regolano i fatti emergenziali a partire da una generica autorizzazione della legge cd. a fattispecie aperta. In merito alla natura dei provvedimenti, verbali di contravvenzione, elevati per violazione della disposizione covid di cui ai relativi DPCM, divenuti poi legge, il Consiglio di Stato con parere nr. 850/2021 del 13 Maggio 2021 ha convalidato lo schema normativo utilizzato e inaugurato dal D.L. 6/2020. Pur discostandosi dal modello già previsto dall'ordinamento, la normativa introdotta sarebbe comunque conforme alla Costituzione nella produzione di atti normativi di secondo grado, sostanzialmente equiparabili alle ordinanze emergenziali di protezione civile sotto il profilo della temporaneità, dell'eccezionalità e del presupposto dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio
2020, ai sensi dell'art. 24 del codice della protezione civile di cui al D.Lgs. n. 1 del 2018.
La Corte Costituzionale ha quindi riconosciuto la legittimità del meccanismo prescelto dal
Governo, qualificando i DPCM come atti amministrativi assoggettati al sindacato del giudice, e non come atti legislativi o normativi (cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 198/2021), dove le misure limitative devono rientrare in quelle astrattamente indicate dagli stessi decreti legge e la scelta su quali misure adottare, tra quelle consentite, devono essere ancorate ai principi di proporzionalità ed adeguatezza, nel rispetto dei rischi effettivamente presenti nel contesto pandemico. Tale fatto comporta necessariamente la presenza di una adeguata e precisa motivazione al fine di provare il rispetto dei requisiti fattuali richiesti. Nel caso di specie, il Verbale NOCS20-83 contesta alla ricorrente la violazione delle disposizioni dell'art. 2 DL 52/2021 e Allegato 10 del DPCM 02/03/2021 /(aree gialle), indicando che svolgeva attività fuori dalle modalità consente, senza indicare quali modalità (pag. 2 del verbale del 06.05.21, nel paragrafo “Fatto”), limitandosi poi ad affermare che “alle 22.40 all'interno del locale vi erano 4 soggetti, uno in piedi e tre seduti che consumavano bevande”, nulla che descriva i luoghi, nulla che evidenzia la necessità di applicare tali misure emergenziali volte a ridurre la diffusione ed il contagio. Nulla che possa giustificare il provvedimento emesso. Tale mancanza di corretta motivazione anche negli altri verbali elevati alla ricorrente, in gennaio 2021, verbale pagato dalla febbraio 2021 eseguito con 15 giorni di chiusura del locale e 400 euro di multa! Parte_1
Si vuole evidenziare come il Tribunale di Pesaro, in un fatto analogo, abbia ben spiegato quanto affermato dalla Corte Costituzionale: Lo strumento attraverso cui si rendono visibili la logicità pagina 5 di 16 e la ragionevolezza della decisione, consiste nell'enunciazione dei presupposti e dei motivi su cui si fonda un atto amministrativo “necessitato” come ritenuto dalla stessa pronuncia della Corte
Costituzionale (cfr. sentenza 198/2021): da un lato, individua le circostanze di fatto e di diritto a base del provvedimento (la cd. giustificazione), dall'altro l'esposizione dei motivi in senso stretto, vale a dire del percorso logico-giuridico che ha presieduto e condotto ad una determinata decisione. L'atto amministrativo non può mancare di rendere ragione dei suoi presupposti, in quanto l'obbligo per l'amministrazione di rendere noti i fattori legittimanti il potere esercitato con l'adozione di un determinato provvedimento, si pone a presidio del sindacato del giudice sul provvedimento stesso nella tutela giurisdizionale dei diritti individuali, nell'esame sulla congruità dei passaggi logici percorsi dall'Amministrazione per pervenire alla decisione. Del resto, l'espresso riferimento operato dalla
Corte Costituzionale alla sindacabilità dei DPCM da parte del giudice, impone di far riferimento unicamente alla logicità della motivazione, giacché l'opportunità delle scelte riservate all'Amministrazione non consente al giudice di sostituirsi ad essa, ma unicamente di verificare la congruità del percorso logico seguito dalla P.A.. Quanto alla motivazione dell'atto amministrativo occorre che la stessa espliciti i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche in coerenza alle risultanze dell'istruttoria, e ciò anche avuto riguardo all'atto amministrativo necessitato in cui l'Amministrazione si limiti ad un accertamento delle condizioni di fatto che impongono l'adozione dell'atto amministrativo medesimo. Ammissibile anche una motivazione per relationem, prevedendo che, qualora le ragioni della decisione risultino da altro atto dell'amministrazione, richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest'ultima debba essere indicato e reso disponibile anche l'atto cui essa si richiama. L'omessa esternazione del percorso giustificativo e dell'iter logico seguito dall'amministrazione determina pertanto l'illegittimità del provvedimento, ed il conseguente dovere del giudice civile di disapplicarlo. (Tribunale di Pesaro, Sezione I, n. 1711/2022). La motivazione deve essere esternata chiaramente attraverso espressioni comprensibili, logiche e percepibile all'esterno. Giurisprudenza e dottrina prevalenti hanno peraltro sottolineato la polifunzionalità della motivazione, che assolverebbe a una funzione di garanzia del privato nei confronti dell'operato della pubblica amministrazione, ma che andrebbe soprattutto riconosciuta come fondamentale strumento per l'interpretazione e il controllo sull'esercizio del potere amministrativo, nonché per l'accertamento giudiziale dell'atto conseguente. Su questo sentiero sembra del resto muoversi la stessa interpretazione comunitaria, secondo cui l'obbligo di motivazione risponderebbe alla duplice esigenza di consentire agli interessati di conoscere le giustificazioni del provvedimento adottato, e quindi di difendere i propri diritti, e, dall'altro, di rendere possibile al giudice l'esercizio del suo sindacato sulla legittimità del provvedimento stesso. In sintesi, l'attestazione dell'avvenuto pagina 6 di 16 rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza non può emergere se non dalla motivazione dell'atto stesso che garantisce la trasparenza dell'azione amministrativa, rendendola controllabile da parte dell'opinione pubblica, affermando la responsabilizzazione degli organi della P.A. (art. 97
Cost.). Del resto, la stessa Corte Costituzionale (sentenza 198/2021) sottolinea come la delimitazione della discrezionalità del Presidente del Consiglio sia stata perseguita attraverso i principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale, ovvero sulla totalità di esso.
Nella poca motivazione data sia dagli Organi Accertatori al momento dell'emissione del verbale di contravvenzione n. NOCS20-83 in data 06.05.21, sia nell'ordinanza impugnata, che nulla aggiunge e/o motiva rispetto agli atti antecedenti, non si può certo rilavare la corretta applicazione della misura, la necessità della stessa e l'iter seguito dalle autorità per giustificare l'iniziativa. E tutto ciò per ben tre volte (visti i precedenti verbali)! Evidente un inspiegabile, visto che non viene motivato, accanimento. Tali numerose ed inspiegabili iniziative hanno comportato solo un grave danno all'attività commerciale della ricorrente che ha già subito la chiusura del suo locale per 20 giorni, oltre alle sanzioni pecuniare inflitte. La carente motivazione comporta, nel caso di specie,
l'impossibilità di ritenere rispettati i parametri di proporzionalità e adeguatezza previsti dall'art.2 comma 1 D.L.19/2020, per cui illegittima l'ordinanza impugnata.
CARENZA DI TEMPESTIVITA' DAL VERBALE DI CONTRAVVENZIONE ALL'ORDINANZA
DI INGIUNZIONE Nel caso di specie, la presunta contravvenzione alle disposizioni di cui all'art. 4
DL 52/2021 per fatti accorsi in data 05.05.2021, notificato in data 06.05.2021, con conseguente chiusura del locale in via cautelare per 5 giorni, con Ordinanza di Ingiunzione notificata il 21.08.23, due anni dopo, con sanzione accessoria di chiusura del locale ancora per 25 giorni. Chiusura che verrà disposta, come indicato in Ordinanza, decorsi i 30 giorni per il pagamento della sanzione pecuniaria, previo provvedimento del Prefetto. Tutto ciò quando da due anni non vi è più alcuna emergenza, e non vi è più alcun pericolo! L'ordinanza impugnata, inclusa della successiva applicazione della sanzione accessoria della chiusura del locale è da considerarsi del tutto tardiva e volta solo a danneggiare la ricorrente!
Se è pur vero che il legislatore non ha dato un termine perentorio da rispettare tra l'emissione del verbale di contravvenzione l'ordinanza di ingiunzione, è altrettanto vero e logico, però, che gli ultimi orientamenti giurisprudenziali affermano la necessità di avere un termine di conclusione.
La Corte di Cassazione interpretava la mancanza di un termine di conclusione del procedimento come l'espressione della volontà del legislatore di non fissare un termine finale, che di fatto coincide con quello quinquennale di prescrizione. Tale orientamento però di recente viene messo pagina 7 di 16 in discussione dalla Giurisprudenza amministrativa. La Corte cost. n. 151/2021, afferma : la mancanza di un termine di conclusione, oltre ad essere in contrasto con la legge generale sul procedimento amministrativo, la n. 241 del 1990, che impone alle amministrazioni di stabilire i tempi entro i quali emanare i procedimenti di competenza, contrasta con alcuni principi generali che si sono oramai largamente affermati nell'ambito dei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino, primo fra tutti quello di certezza delle posizioni giuridiche e di tutela del legittimo affidamento.
E ancora, Il Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VII, n. 1081/2022), dando seguito alla sentenza della Corte Costituzionale, si è espresso nel senso della decadenza del potere dell'
[...] che aveva emanato il provvedimento sanzionatorio dopo oltre 2 anni dalla Controparte_3 chiusura dell'attività istruttoria, peraltro senza aver motivato le ragioni del ritardo. Ugualmente, con riguardo ai procedimenti delle autorità indipendenti, laddove le stesse Autorità avevano fissato, all'interno di propri regolamenti, i termini di conclusione dei procedimenti sanzionatori, il Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. V, 3 ottobre 2018 n. 5695; Cons. Stato, sez. V, n. 2874/2019; Cons. Stato, sez. VI, n. 3919/2019; Cons. Stato, sez. VI, n. 584/2021 e n. 2309/2021) a fronte della loro tardività, ha dichiarato decaduto il potere.
La Corte Costituzionale in merito alla mancanza di un termine di prescrizione e decadenza per la conclusione del procedimento evidenzia quattro punti fondamentali affinché i procedimenti abbiano una durata decisamente inferiore rispetto al termine di prescrizione;
la Consulta infatti statuisce quattro punti fondamentali: 1) in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità impone di modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo, con specifico riguardo alla scansione cronologica dell'esercizio del potere;
2) la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per soddisfare l'esigenza di certezza giuridica, «in chiave di tutela dell'interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione;
3) la fissazione di un termine per la conclusione del procedimento, non particolarmente distante dal momento dell'accertamento e della contestazione dell'illecito, consentendo all'incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall'art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.; 4) la sola previsione del termine di prescrizione quinquennale non risulta adeguata, in quanto la sua ampiezza lo rende inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell'incolpato e l'effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l'accertamento dell'illecito e l'applicazione della sanzione.
pagina 8 di 16 Nel caso di specie, notificare l'ordinanza due anni e tre mesi dopo l'accertamento comporta solo un evidente pregiudizio per la ricorrente.
Se queste sono le “doglianze” sulle quali parte ricorrente fonda l'impugnazione del provvedimento prefettizio, la posizione assunta sulle stesse da parte della p.a. resistente sono le seguenti:
“ … CARENZA DI CORRETTA MOTIVAZIONE. Al riguardo, si ritiene che la contestata fattispecie normativa riportata nel verbale di accertamento – quale atto prodromico debitamente notificato alla ricorrente ed espressamente richiamato nell'ordinanza ingiunzione - sia stata esaurientemente descritta dai militari operanti. Alla pagina 2 del verbale di contestazione, sotto la voce “Fatto”, sono riportati l'orario di controllo, i riferimenti normativi nonché – elemento questo dirimente ai fini della legittimità della contestazione – la descrizione di quanto constatato dai militari intervenuti all'interno del locale, ossia l'accertata apertura (ore 22.40) del locale in orario non consentito e la contestuale consumazione (vietata!!) di bevande all'interno del locale stesso da parte di alcuni avventori.
CARENZA DI TEMPESTIVITA' DAL VERBALE DI CONTRAVVENZIONE ALL'ORDINANZA
DI INGIUNZIONE. Si evidenzia, in via preliminare, che l'unico termine di conclusione dei procedimenti amministrativi sanzionatori è regolato dall'art. 28 L. 689/81, nella parte in cui espressamente prevede che “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”; pertanto, questa ha, secondo la previsione normativa, un termine quinquennale CP_1 per emettere un proprio provvedimento sanzionatorio ai sensi della l. 689/81.
Ma anche volendo aderire all'orientamento giurisprudenziale citato dalla ricorrente – per il quale resta ferma l'evidente antinomia tra il termine giurisprudenziale ed il termine normativo - non pare che il provvedimento sia stato emanato in spregio ai principi fondanti il richiamato orientamento giurisprudenziale;
anzi, parrebbe del tutto coerente con i detti principi, tenuto conto che sono gli stessi
Giudici di legittimità a rimettere al Giudice di merito la valutazione caso per caso in base alle circostanze fattuali ed alla complessità giuridica. Ed infatti, nel caso di specie, possono individuarsi vari elementi che concorrono a definire quel grado di complessità tale da rendere ragionevole l'emissione di un provvedimento prefettizio sanzionatorio dopo 2 anni:
- complessità fattuale della vicenda, determinata dalla pluralità delle violazioni;

- decorso del termine di 60 giorni per il pagamento in misura ridotta di cui all'art. 16 L.
689/81;
pagina 9 di 16 - oscurità del quadro normativo emergenziale determinata dalla proposizione di plurime questioni di legittimità costituzionale.
In particolare, quanto al primo profilo, si evidenzia a codesto Giudice che il provvedimento prefettizio è stato applicato per effetto della integrazione, da parte della ricorrente, di una fattispecie reiterata che, già ex se, assume i connotati della complessità; infatti, questa è stata CP_1 chiamata ad una valutazione che si è protratta per alcuni mesi proprio per effetto della reiterazione dei medesimi comportamenti illeciti (e precisamente dal gennaio 2021 al maggio 2021).
Ma non solo, in quanto a ciò si aggiungano gli ulteriori 60 giorni previsti dall'art. 16 L. 689/81 per il pagamento in misura ridotta da parte del trasgressore che, chiaramente, determinano uno spostamento in avanti della fase di emissione dell'eventuale provvedimento sanzionatorio, dovendo questa applicare la sanzione pecuniaria, oltre a quella accessoria, qualora il trasgressore CP_1 non abbia provveduto al pagamento in misura ridotta. Pertanto, è di tutta evidenza che il dies a quo per l'emissione del provvedimento non debba individuarsi non nella data dell'accertamento quanto piuttosto in quella di scadenza del termine di cui all'art. 16 L. 689/81 o, meglio, nella data di comunicazione da parte dell'organo accertatore della mancata oblazione in misura ridotta del trasgressore (il mancato pagamento in misura ridotta del verbale n. 36/81 è stato comunicato a questa
Prefettura in data 21/07/2021). Ed ancora, ulteriore elemento di complessità va rinvenuto nella precarietà della normativa emergenziale da Covid/19 in quanto messa in discussione con la proposizione di plurime questioni di legittimità costituzionale, sfociate poi in altrettante sentenze di conferma della legittimità dell'intera impalcatura normativa (sentenze Corte Costituzionale nn.
37/2021, 198/21, 127/22, 14/23, 15/23 e 16/23). In sintesi, molteplici fattori – quali, la complessità della vicenda fattuale determinata dalla reiterazione delle violazioni, la precarietà della normativa
Covid sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale e il fisiologico termine minimo di 60 giorni per l'emissione del provvedimento prefettizio – hanno indotto questa non soltanto a CP_1 determinarsi in una cornice fattuale e giuridica alquanto complessa ma anche ad adottare un approccio avveduto stante la evidente afflittività della sanzione accessoria della sospensione dell'attività commerciale da applicarsi (nella misura massima) per effetto di una normativa la cui legittimità costituzionale, in quel determinato momento, era stata messa in discussione. Pertanto, questa , dopo aver verificato la correttezza delle plurime violazioni dell'odierna ricorrente e, CP_1 soprattutto, aver riscontrato la conferma da parte della Corte Costituzionale della legittimità della normativa Covid – ciò a fortiori tenuto conto dell'afflittività della sanzione accessoria da applicare –,
pagina 10 di 16 ha provveduto ad emettere l'ordinanza ingiunzione dopo un termine che, per i motivi suddetti, non è certamente di due anni e tre mesi.
In conclusione, si ritiene, pertanto, che l'ordinanza de qua sia stata adottata innanzitutto nel rispetto del termine ex lege previsto dalla L. 689/81 e, comunque, entro un termine ragionevole stante la complessità della vicenda fattuale, normativa e giurisprudenziale. Si rileva infine che la ricorrente - in un periodo in cui l'emergenza sanitaria per la diffusione da Covid-19 richiedeva la massima attenzione da parte di tutta la collettività e l'estremo rigore nel rispetto delle direttive emanate dalle
Autorità preposte al contenimento del virus - in spregio alla vigente normativa, ha continuato a porre in essere un comportamento illecito, come si rileva dai verbali di contestazione redatti a suo carico. A fronte, pertanto, di un atteggiamento irrispettoso delle norme poste a tutela della salute pubblica non si comprende come gli accertamenti eseguiti dal Comando Stazione Carabinieri di Castelletto S.T. possano definirsi “numerose ed inspiegabili iniziative …”. Quanto alla richiesta di sentire il sig.
, questa si oppone all'assunzione di detta prova testimoniale, tenuto conto Testimone_1 CP_1 dell'atteggiamento poco collaborativo tenuto predetto al momento dei controlli;
in via subordinata, al fine di consentire a codesto Giudice una corretta valutazione della attendibilità del teste si chiede di voler valutare l'ammissibilità della prova testimoniale del personale dell'Arma dei Carabinieri intervenuto in occasione dei controlli all'esito dei quali sono scaturite le violazioni poste a fondamento del provvedimento qui impugnato. …”.
Queste sono le rispettive considerazioni sulla vicenda de quo (così come emersa dal panorama probatorio di cui sopra) e lo scrivente è chiamato a “giudicare” proprio alla luce delle stesse, in particolare analizzando i motivi di ricorso proposti dalla ricorrente e contestati dall'amministrazione resistente.
Il primo motivo di ricorso afferisce alla motivazione e, nel verificare l'adeguatezza della stessa, occorrerà – prima di tutto – analizzarla sotto il profilo della sussistenza degli aspetti fattuali, così come emersi nel panorama probatorio, composto sia dai documenti offerti rispettivamente in comunicazione, sia la testimonianza acquisita.
Il documento più rilevante a tal fine è il verbale dei Carabinieri (Stazione di CASTELLETTO
SOPRA TICINO) di accertamento dei fatti risalenti al 5 maggio 2021 e redatto il successivo 6 maggio
2021. In esso si legge quanto segue:
pagina 11 di 16 L'unica testimonianza acquisita in giudizio è quella del sig. , che, in Testimone_1 merito ai capitoli di prova dedotti dalla ricorrente, così dichiarava:

1. Vero che in data 05.05.2021 alle ore 22.40 il locale sito in Castelletto Ticino denominato Nel
Cuore del Mondo era chiuso al pubblico;
si lo confermo

2. Vero che alle 22.40 del 05.05.2021 delle persone erano ferme nel parcheggio fuori dal locale in questione;
si è vero, io ero all'interno del locale che stavo lavorando o meglio risistemando il locale stesso e le sue attrezzature e pulendo.

3. Vero che in data 05.05.2021 alle ore 22.40 nel locale in Castelletto Nel Cuore del Mondo, chiuso al pubblico, erano presenti solo lei e la SI.ra ; si è vero. Testimone_1 Persona_1

4. Vero che prima del 05.05.2021 la ricorrente era già stata sanzionata, e obbligata a chiudere 5 giorni l'attività, sempre perché fuori dal suo locale gli agenti accertatori trovavano persone ferme nel parcheggio a parlare. Sì è vero.
pagina 12 di 16 Quanto sopra non nega l'accaduto in sé, inteso come intervento dei verbalizzanti nel locale di cui è titolare la ricorrente, o la presenza di “persone” accertata dai verbalizzanti (per negare ciò sarebbe
– con ogni probabilità – stata necessaria una specifica impugnazione del verbale o, ancor di più, una querela di falso); ma la testimonianza assunta ha l'effetto di specificare e circostanziare i fatti evidenziati nello stesso verbale.
È emerso anche nella testimonianza che delle persone all'interno del locale c'erano, ma erano persone “interne” all'attività commerciale;
è emerso anche nella testimonianza che l'attività commerciale stessa non era del tutto ferma, ma le persone che lavoravano dentro erano impegnate in
“risistemazione” del locale;
è emerso anche nella testimonianza che le altre persone presenti (peraltro, non debitamente identificate in verbale…) non erano proprio nel locale, ma erano in luoghi attigui o, più precisamente, nel parcheggio.
Una simile realtà processuale, che – quindi – non può che essere la scarna descrizione di cui al verbale dei Carabinieri (che, si ribadisce, manca comunque della identificazione delle “altre” persone, che sarebbero state nel locale o, come nella testimonianza, in luoghi attigui… ), così come
“circostanziata”, “precisata” e “perimetrata” dall'unico altro elemento istruttorio (ossia dall'unica testimonianza agli atti), deve essere valutata alla luce di un quadro normativo “emergenziale”, di cui la stessa p.a. resistente evidenzia l' “oscurità del quadro normativo emergenziale determinata dalla proposizione di plurime questioni di legittimità costituzionale”.
In argomento, apprezzabile è l'excursus operato da parte ricorrente, la quale, nel riconoscere come la stessa Corte Costituzionale (evocata proprio dalla resistente) abbia riconosciuto la legittimità del meccanismo di emanazione ed applicazione dei noti DPCM operato dall'Esecutivo di allora, ha evidenziato come nella nota sentenza 198 / 2021 i DPCM siano stati qualificati “come atti amministrativi assoggettati al sindacato del giudice, e non come atti legislativi o normativi (cfr. Corte
Costituzionale sentenza n. 198/2021), dove le misure limitative devono rientrare in quelle astrattamente indicate dagli stessi decreti legge e la scelta su quali misure adottare, tra quelle consentite, devono essere ancorate ai principi di proporzionalità ed adeguatezza, nel rispetto dei rischi effettivamente presenti nel contesto pandemico…”
In effetti, i DPCM emessi nell'ambito dell'emergenza da “covid-19”, anche alla luce della richiamata sentenza della Corte Costituzionale (almeno nella parte motiva), sono atti che non hanno né
l'aspetto esteriore del sotto-tipo particolare e positivo (le ordinanze disciplinate dal Codice di
Protezione), mancandone tutti gli elementi essenziali: il nomen, l'indicazione delle norme a cui si intende derogare e la motivazione (che a rigor di codice dovrebbe pure essere esaustiva), né tanto meno hanno – ed è questo il punto davvero importante – la natura e la sostanza del tipo generale (ordinanze pagina 13 di 16 contingibili e urgenti), essendo atti (normativi o meno) che attuano fonti primarie senza derogare ad alcuna norma di legge;
il richiamo alla dichiarazione dello stato d'emergenza nel preambolo dei vari
DPCM può apparire un mero richiamo motivazionale ad adiuvandum;
sono, d'altra parte, gli stessi dpcm a chiarire il proprio fondamento, dicendo espressamente che le proprie disposizioni sono
«attuative» dei vari decreti-legge; la Corte ha chiaramente fatto intendere che la gestione dell'emergenza non sia stata realizzata attraverso il sistema di protezione civile, ma piuttosto attraverso un meccanismo diverso e alternativo;
di fatto, la protezione civile si è occupata di una funzione marcatamente tecnica e amministrativa (come il coordinamento tecnico), mentre le decisioni politiche sono state adottate nell'ambito di un'architettura del tutto nuova: la c.d. filiera dei decreti-legge / decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri.
In un simile quadro e attribuendo una corretta portata ai DPCM, appare quanto mai opportuno che il giudice, investito del potere / dovere di decidere su una singola fattispecie, sia particolarmente attento nel valutare l'opportunità e la legittimità di applicazione di una sanzione discendente – come nel caso de quo – proprio da un DPCM.
Ebbene, nel caso de quo, sia sotto il profilo della sussistenza dei presupposti fattuali (così come meglio chiariti in istruttoria), sia sotto il profilo della specificità della motivazione (peraltro, in alcuni punti effettivamente carente e non perfettamente specifica), che della corretta applicazione della normativa emergenziale invocata in sanzione (ossia l'art. 4 D.L. 52 / 2021e allegato 10 DPCM 2 marzo
2021, che – comunque – prevedeva la c.d. “area gialla”), non appare – secondo il giudicante – legittima, adeguata e supportata in modo idoneo sotto il profilo normativo (sì come inteso dal giudicante stesso). A ciò si aggiunga che la condotta emersa (si ribadisce, così come sommariamente descritta in verbale e meglio delimitata in istruttoria) non può essere considerata, almeno a parere del giudicante, una condotta tale da rappresentare una condotta indiscutibilmente, sostanzialmente ed oggettivamente fortemente rischiosa ai fini del contagio.
Una simile valutazione risulta assorbente rispetto all'ulteriore motivo di ricorso e, quindi, rispetto alle considerazioni sulla tardività o, meglio, sull'eccessivo lasso temporale tra il verbale e l'ordinanza qui impugnata;
tuttavia, va effettivamente riconosciuto – ad abundantiam - che la sanzione accessoria, in generale (sia in ambito amministrativo, che penale), pur rivestendo anch'essa (come la sanzione principale) carattere “afflittivo”, ha la principale finalità di obbligare chi la subisce a mettere in regola una situazione ritenuta non legittima, ovverosia a ripristinare la legalità. Ora, non vi è chi non veda come un obbligo di chiusura eseguito ben dopo la fortunatamente venuta meno emergenza pagina 14 di 16 epidemiologica sia completamente “sconnesso” rispetto alla principale esigenza che era – è bene ricordarlo - quella di impedire il contagio.
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Per quanto sopra, le spese di lite dovrebbero essere allocate, in rigida applicazione del noto principio di soccombenza, integralmente in capo a parte resistente. Tuttavia, questo giudice,
a) data la peculiarità della situazione, ove la può aver agito sulla base di una situazione CP_1 apparentemente e teoricamente sanzionabile, almeno sì come descritta sommariamente nel verbale dell'Arma dei Carabinieri (di cui sopra);
b) considerata la qualità delle difese svolte da parte resistente;

c) considerato il quadro di incertezza normativa, onestamente richiamato anche dalla stessa
; CP_1
d) se poi in ultimo si considera la natura pubblica dell'ente resistente e soccombente. ritiene ragionevole compensare le spese legali tra le parti.
Ciò appare ragionevole e giuridicamente possibile, soprattutto se si tiene in debito conto quanto ha recentemente statuito in materia la Corte Costituzionale. Infatti, la Consulta, con sentenza n. 77 del
19 aprile 2018, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 92, comma 2 c.p.c. (nel testo modificato dal D.L. n. 132/2014), nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni. Per effetto di detto provvedimento, pertanto, in caso di soccombenza totale di una parte in un giudizio civile, la compensazione delle spese di lite, totale o parziale, è ammessa non solo nelle ipotesi di “assoluta novità della questione trattata” o di “mutamento della giurisprudenza rispetto a questioni dirimenti”, ma anche quando sussistano, per l'appunto, “altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni”. In altre parole i Giudici Costituzionali sono dunque tornati ad ampliare il perimetro della compensazione delle spese di lite, che il D.l. n. 132/2014 (convertito in Legge n.
162/2014) aveva di fatto ristretto.

P.Q.M.


Il Tribunale di Novara, all'esito dell'epigrafato procedimento, definitivamente pronunciando, ogni ulteriore eccezione, conclusione e difesa disattese, così provvede:
pagina 15 di 16 - in accoglimento del ricorso proposto dal sig. Parte_1 Pt_3
l'Ordinanza di Ingiunzione emessa dal Prefetto della n. 3515/2021 III Area Controparte_1
e, per l'effetto, l'impugnato provvedimento emesso dal Prefetto di nei Pt_3 CP_1 confronti della ricorrente e lo DICHIARA privo di effetti.
- Compensa le spese di lite tra le parti.
Stesura e lettura (in relazione alla quale i procuratori delle parti erano state esonerate) alle ore 18,00.
Novara lì 17 dic. 25
Il Giudice
Dott. Giuseppe Siciliano
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