TRIBUNALE DI NOCERA INFERIORE SECONDA SEZIONE CIVILE VERBALE DELLA CAUSA n. r.g. 3387/2024
Oggi, 27/11/2025, innanzi al Giudice, dott. Gianluca Di Filippo, sono comparsi: avv.to AMELIA BOTTA, per delega dell'avv. FRANCESCO DE CICCO, per CP_1
la quale si riporta alle già rassegnate conclusioni e chiede l'accoglimento della
[...] proposta domanda;
avv.to FABRIZIA RUMMA, per il , la quale si Controparte_2 riporta alle predisposte difese e chiede il rigetto dell'avversa pretesa.
Il Giudice invita le parti a precisare le conclusioni e, letto l'art. 281 sexies cod. proc. civ., ordina la discussione orale della causa. All'esito della stessa decide – dopo essersi ritirato in camera di consiglio – la controversia pronunciando la sentenza incorporata al presente verbale, dando lettura del dispositivo e della concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione.
Il Giudice
dott. Gianluca Di Filippo

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TRIBUNALE DI NOCERA INFERIORE
Seconda Sezione Civile
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Giudice, dott. Gianluca Di Filippo, ha pronunziato la seguente
SENTENZA
Nella causa civile iscritta al n. 3387/2024 R.G., avente ad oggetto “contratto di prestazione d'opera intellettuale”, pendente
TRA
rappresentato e difeso, come da mandato in calce Controparte_1 all'atto introduttivo, dall'Avv. Francesco De Cicco, presso il cui studio elettivamente domicilia in Atripalda alla C.da Novesoldi, n. 6;
- ATTORE -
E
, in persona del Sindaco p.t., Controparte_2 rappresentato e difeso, in virtù di procura allegata alla comparsa di risposta, dall'Avv. Fabrizia Rumma, unitamente alla quale elettivamente domicilia presso la casa comunale in Piazza E. Imperio, n. 6;
- CONVENUTO -
All'udienza celebrata in data 27.11.25, i procuratori delle parti costituite hanno concluso come da verbale in atti.
MOTIVI IN FATTO E DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione ritualmente notificato, il sig. , preliminarmente esposto: Controparte_1
- che il aveva conferito ad esso istante, libero professionista, Controparte_2
l'incarico di redigere “un progetto per il canile municipale di accoglienza con annesso poliambulatorio veterinario e sistemazione a verde pubblico attrezzato”;
pagina 2 di 9 - che, segnatamente, il testé citato ente locale con determina n. 1620 adottata in data 12.12.01 aveva incaricato esso attore della “progettazione preliminare […], anche ai fini della richiesta di finanziamento dell'opera, inoltrata poi alla ON PA”;
- che, in adempimento di quanto previsto dalla summenzionata delibera, esso esponente aveva trasmesso, in data 28.2.02, “progetto composto da Relazione Tecnica, Quadro Economico
Riepilogativo, Planimetria generale, prospetto principale, sezione A-A1 e documentazione fotografica con l'inserimento dell'intervento”;
- che in data 30.5.02 esso istante aveva approntato, “su incarico del Progetto Stralcio CP_2
Esecutivo di € 456.273,32, Progetto inserito nel programma triennale delle Opere Pubbliche
2002/2004 approvato con Delibera del Consiglio Comunale n. 30 del 18/12/2001, così come espressamente richiamato nella comunicazione trasmessa alla ON PA in data
11/09/2002 prot. 21682 ed a firma del Sindaco Dott. ”; Persona_1
- che il Comune di , ad onta dei plurimi solleciti al medesimo inoltrati, Controparte_2 nulla aveva provveduto a versare ad esso attore a titolo di corrispettivo per l'attività professionale prestata;

ha convenuto in giudizio il onde sentirlo condannare al pagamento Controparte_2 dell'importo di “euro 138.322,84 oltre il 25% per incarico parziale, pari ad euro 34.580,71 e per un totale complessivo di € 172.903,95, oltre IVA ed oneri previdenziali”. A suffragio dell'azionata pretesa, la difesa dell'attore ha dedotto, da un lato, che il avrebbe conferito a Controparte_2 quest'ultimo l'incarico di redigere “un progetto per il canile municipale di accoglienza con annesso poliambulatorio veterinario e sistemazione a verde pubblico attrezzato”; dall'altro, che il sig.
avrebbe diligentemente espletato l'incarico de quo. CP_1
Con comparsa di riposta tempestivamente depositata, si è costituito il Controparte_2
, chiedendo il rigetto della domanda attorea. A fondamento dell'invocata reiezione, la difesa
[...] del predetto Ente locale ha in limine eccepito la prescrizione del diritto di credito fatto valere dal sig.
, giacché, dato atto che la prestazione professionale sarebbe stata eseguita nell'anno 2002, il CP_1 primo atto idoneo ad interrompere il termine di prescrizione decennale sarebbe stato inoltrato “solo il
17.3.2014”; quanto al merito, ha eccepito la nullità del contratto di prestazione d'opera intellettuale eventualmente concluso tra l'attore e l'Ente locale, assumendo, per un verso, che la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista privato (o imprenditore, prestatore d'opera) l'incarico per la realizzazione di un'opera pubblica o la gestione di un servizio pubblico sarebbe valida e vincolante nei confronti dell'ente locale soltanto se contenga la previsione pagina 3 di 9 dell'ammontare del compenso dovuto e dei mezzi per farvi fronte;
per l'altro, che nessun contratto sarebbe stato stipulato in forma scritta e che nessuna spesa sarebbe “stata mai quantificata, accettata e dunque registrata in bilancio secondo le regole di contabilità pubblica”, come si evincerebbe dal contenuto della determina n. 1620/01 del Comune di (prodotta dall'odierno Controparte_2 istante a sostegno della spiegata domanda), nel corpo della quale sarebbe stato espressamente precisato che “la spesa per tale incarico avverrà sulla base di un contratto disciplinare predisposto da questo
Ente e che sarà prevista nel quadro economico del progetto”.
Depositate le memorie di cui all'art. 171-ter c.p.c., la causa, essendo stata ritenuta matura per la decisione, è stata rinviata per la discussione orale.
Immortalate le prospettazioni delle parti, s'impone di scrutinare la domanda proposta dall'attore. A tal fine, non può tacersi che, secondo l'orientamento esegetico nettamente prevalente in seno alla Suprema
Corte, in tema di prova dell'inadempimento di una obbligazione, il creditore che agisca per la risoluzione contrattuale, per il risarcimento del danno, ovvero per l'adempimento deve soltanto provare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto ed il relativo termine di scadenza, limitandosi alla mera allegazione della circostanza dell'inadempimento della controparte, mentre il debitore convenuto è gravato dell'onere della prova del fatto estintivo dell'altrui pretesa (Cass. Sez. Un. n. 13533/01).
Tale indirizzo interpretativo deve essere raccordato a quello secondo il quale, “nei giudizi – quale quello in esame – aventi ad oggetto l'accertamento di un credito per prestazioni professionali, incombe sul professionista la prova dell'avvenuto conferimento dell'incarico, dell'effettivo espletamento dello stesso, nonché dell'entità delle prestazioni svolte” (Cass. ord. n. 21522/19).
Nel caso in esame, dalla copiosa documentazione prodotta dall'odierno istante si arguisce con sufficiente grado di certezza l'intervenuta conclusione di un contratto di prestazione d'opera intellettuale tra le parti del presente giudizio. Cionondimeno, la domanda attorea non può trovare accoglimento, essendo il predetto contratto irrefutabilmente affetto da nullità, giacché detto negozio non è stato stipulato in forma scritta e, in ogni caso, non risultano sussistenti il relativo impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione né l'attestazione della copertura finanziaria.
Con specifico riguardo al primo profilo, par d'uopo osservare che, seppur nel nostro ordinamento è vigente un generale principio di libertà della forma del contratto – che, di là dall'essere corallaio di quello dell'autonomia negoziale, riposa sul combinato disposto degli artt. 1325 e 1350 c.c. –, tutti i contratti stipulati dallo Stato e dalle sue amministrazioni devono rivestire la forma scritta, a pena di nullità ex art. 1418 c.c., in forza del dettato degli artt. 16 e 17 del r.d. n. 2440 del 1923. Detto
pagina 4 di 9 altrimenti, i contratti stipulati dalla pubblica amministrazione (anche laddove la stessa agisca iure privatorum) richiedono la forma scritta ad substantiam, non potendo a tal fine venire in rilievo la deliberazione dell'organo collegiale dell'ente pubblico che abbia autorizzato la conclusione del contratto ove la medesima (costituente atto interno preparatorio del negozio) non sia stata tradotta “in un atto, sottoscritto da entrambi i contraenti, da cui possa desumersi la concreta sistemazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da eseguire ed al compenso da corrispondere;
con la conseguenza che il contratto privo della forma scritta ad substantiam è nullo ed insuscettibile di qualsiasi forma di sanatoria, dovendosi, quindi, escludere l'attribuzione di rilevanza ad eventuali convalide o ratifiche successive e non potendosi neppure ammettere la validità di manifestazioni di volontà implicita o desumibile da comportamenti puramente attuativi” (Cass. n.
5234/04; nel medesimo senso, da ultimo, Cass. ord. n. 15922/20).
Peraltro, gli artt. 16 e 17 del r.d. n. 2440 del 1923, nonostante sia venuto meno, per effetto dell'abrogazione del r.d. n. 383 del 1934 ad opera dell'art. 274, lett. a), del d.lgs. n. 267 del 2000, il richiamo agli stessi operato per Comuni e Province dagli artt. 87 e 140 del citato r.d. del 1934, continuano ad applicarsi “pure a Comuni e Province e non solo in ragione del tempo di conclusione del contratto, ma esplicitamente, nonostante l'abrogazione, quale principio generale finalizzato al controllo istituzionale e della collettività sull'operato dell'ente pubblico (territoriale) e, quindi, funzionale all'esigenza di assicurare l'imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione” (Cass., n. 1752/07).
La necessità della forma scritta è costantemente ribadita dalla giurisprudenza di legittimità, quale espressione dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità della Pubblica
Amministrazione e garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, atteso che solo tale forma consenta di identificare con precisione l'obbligazione assunta e l'effettivo contenuto negoziale dell'atto, rendendolo agevolmente controllabile (Cass. n. 22537/07). Ne derivano sia l'irrilevanza di ogni manifestazione di volontà implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi (perfino se protrattisi per anni, come chiarito da Cass. n. 22994/15) sia l'inammissibilità – salvi i casi in cui esso
è espressamente previsto da speciali disposizioni – di un rinnovo tacito (Cass. Sez. un. n. 12769/91) o di un subentro per facta concludentia.
Ciò posto, par d'uopo precisare che la Corte di nomofilachia ha recentemente chiarito che il requisito della forma scritta, prescritta ad substantiam per la stipulazione dei contratti della P.A., non richiede necessariamente la redazione dell'atto su di un unico documento sottoscritto da entrambe le parti, ma può essere soddisfatto anche mediante lo scambio delle missive recanti, rispettivamente, la proposta e pagina 5 di 9 l'accettazione, entrambe sottoscritte ed inscindibilmente collegate, in modo da evidenziare inequivocabilmente la formazione dell'accordo.
Orbene, nella vicenda per cui è causa nessun contratto risulta esser stato stipulato in forma scritta dai paciscenti, essendo l'incarico professionale di cui si discorre stato conferito all'attore con determina n.
1620 adottata dall'Ente convenuto in data 12.12.01, sottoscritta esclusivamente dal responsabile dell'area, ing. , e priva di qualsivoglia indicazione sufficientemente precisa circa il Persona_2 compenso da riconoscere al sig. . CP_1
Né la validità del concluso contratto potrebbe essere proficuamente sostenuta richiamando – come fatto dall'attore – il principio di diritto per il quale, “in tema di contratti stipulati da un professionista con un
Comune, il requisito della forma scritta ad substantiam è da intendersi rispettato nel caso in cui l'incarico da svolgere sia previsto in convenzione non sottoscritta dal Sindaco, sempre che detta convenzione disciplini i termini fondamentali del rapporto, sia stata sottoscritta dal professionista incaricato e sia stata allegata in originale quale parte integrante della delibera con la quale la giunta comunale, presieduta dal Sindaco, ha conferito l'incarico. In tal caso, infatti, si forma un unico contestuale atto, costituito dalla proposta sottoscritta dal professionista (la convenzione, per
l'appunto) e dalla relativa accettazione (la delibera di giunta, di conferimento dell'incarico)”, affermato dalla Corte di nomofilachia nell'arresto ord. n. 32337/23, risultando lo stesso inconferente rispetto alla vicenda per cui è causa: invero, nel caso in esame, non soltanto l'incarico risulta esser stato conferito al professionista istante – non già con una delibera giuntale alla quale è stata allegata una proposta negoziale sottoscritta dall'attore, bensì – con la determina n. 1620/01 dell'Ente convenuto, che non contiene in alcun modo i termini fondamentali del rapporto negoziale, essendo, anzi, precisato claris litteris nel corpo della stessa che la determinazione del corrispettivo da riconoscere per l'incarico conferito al sarebbe stata demandata ad un (non meglio precisato) “contratto disciplinare” CP_1 da predisporsi, in ordine al quale le parti nulla hanno dedotto, ma nemmeno risulta esser stata formalizzata per iscritto alcuna accettazione espressa, tale non potendosi considerare “il progetto preliminare, completo di Relazione Tecnica e, soprattutto, di Quadro Economico Riepilogativo” (cfr. allegato n. 2 alla produzione del sig. ), che, lungi dall'esser qualificabile come dichiarazione CP_1 in forma scritta di accettazione della proposta formulata dal convenuto Ente, attiene alla fase meramente esecutiva di un contratto già perfezionato, contenendo il “progetto preliminare del canile municipale” commissionato all'odierno istante con la delibera del 12.12.01; apertis verbis, il documento da ultimo menzionato non è atto prenegoziale, ma integra la prestazione – o, quantomeno, una frazione della stessa – oggetto del contratto di prestazione d'opera mai stipulato in forma scritta.
pagina 6 di 9 L'adozione dell'anzidetto modello di formazione del vincolo negoziale ha senz'altro frustrato le esigenze alla cui soddisfazione è volta la forma scritta ad substantiam dei contratti della Pubblica
Amministrazione, che, come detto, sono quelle, coerenti con il principio costituzionale di buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione, di vincolare quest'ultima in forza di un programma contrattuale univoco, chiaro, senza incertezze dovute a contenuti impliciti o taciti, tale, quindi, che le obbligazioni assunte possano essere individuate in modo preciso, anche al fine di rendere pianamente esercitabili i dovuti controlli sull'attività negoziale della parte pubblica. Segnatamente, tali vulnera derivano: dall'assenza nel corpo della delibera dell'Ente convenuto recante la data 12.12.01 di qualsivoglia precisa indicazione circa il corrispettivo da riconoscere all'odierno istante, rinviandosi per la determinazione dello stesso ad un “contratto disciplinare” da approntarsi, la cui effettiva predisposizione nemmeno è stata allegata dalle parti;
dalla mancanza di qualsivoglia dichiarazione di accettazione della proposta dell'Ente da parte del sig. espressa in forma scritta. CP_1
Né la missiva, recante in calce la data dell'11.9.02, inoltrata dall'allora Sindaco p.t. del
[...]
, , alla ON PA (cfr. allegato n. 4 alla produzione Controparte_2 Persona_1 del sig. ) può essere considerata accettazione di una proposta formulata dall'odierno istante, CP_1 tenuto conto: in primis, che, ad onta di quanto asserito da quest'ultimo, l'allegato n. 2 alla produzione del sig. , lungi dal potersi considerare una proposta negoziale (che per esser tale deve CP_1 contenere la completa formulazione del regolamento negoziale) indirizzata all'odierno convenuto, altro non è che il “progetto preliminare relativo al complesso di accoglienza per cani” elaborato – come affermato nella pag. n. 1 del documento de quo – “a seguito di incarico professionale”, che l'istante evidentemente riteneva essergli già stato conferito;
in secondo luogo, che nella testé citata missiva non vi è alcuna dichiarazione di accettazione di proposte negoziali predisposte dall'attore, giacché nel corpo della stessa – peraltro, indirizzata a soggetti diversi dal presunto proponente – l'allora Sindaco p.t. del convenuto si limita a chiedere alla ON PA “l'assegnazione di un contributo per il CP_2 progetto di realizzazione di un complesso di accoglienza per cani” e a dare atto di aver allegato copia del relativo progetto preliminare (presumibilmente elaborato dell'attore).
Ulteriore ed ancor più patente – rispetto all'assenza della forma prescritta ad substantiam dal legislatore – motivo di nullità del contratto dal quale sarebbe scaturito il credito fatto valere nel presente giudizio discende dalla violazione dell'art. 191 del d.lgs. n. 267/00, che subordina l'effettuazione di qualsiasi spesa alla sussistenza di una delibera autorizzativa e alla registrazione del relativo impegno contabile sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati. Al riguardo, giova osservare che, secondo la Suprema Corte, “l'atto con il quale l'ente
pagina 7 di 9 locale assume un obbligo contrattuale è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato ad incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria, come previsto dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000, diversamente discendendone la nullità, rilevabile d'ufficio anche in cassazione, ogni qual volta il dato emerga da quanto già acquisito al processo, tanto della deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione di essa” (Cass. ord. n. 13159/24).
Ebbene, nel caso in esame è incontroverso che il ha omesso di Controparte_2 adottare una formale delibera di assunzione di impegno contabile, avendo lo stesso attore espressamente ammesso nel corpo della memoria illustrativa depositata in data 24.10.25 che “l'Ente non abbia provveduto alla formale registrazione dell'impegno contabile”.
Né la validità del contratto di prestazione d'opera per cui è disputa potrebbe essere affermata sostenendo che nella determina n. 1620 adottata in data 12.12.01 risulti esser stata inoculata una clausola c.d. di copertura finanziaria. A tale argomentazione risulterebbe agevole replicare che “la previsione della clausola c.d. di copertura finanziaria non può, comunque, consentire di rinviare il momento in cui il deve indicare l'ammontare della spesa e i mezzi per farvi fronte, nonché CP_2 provvedere alla registrazione del relativo impegno contabile sul competente capitolo del bilancio di previsione, […] con la conseguenza che, in difetto, il contratto non sarà riferibile all'ente, intercorrendo il rapporto obbligatorio, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore
o funzionario che abbia assunto l'impegno” (Cass. Sez. Un. n. 26657/14).
All'esito del tracciato iter argomentativo, la domanda proposta dall'attore – pur prescindendo, in ossequio al principio della ragione più liquida, da qualsivoglia scrutinio della sollevata eccezione di prescrizione – non può che essere rigettata.
Non resta che disciplinare le spese di lite: le stesse, in ossequio al principio della soccombenza, devono essere poste a carico dell'attore.


P.Q.M.


Il Tribunale di Nocera Inferiore, Seconda Sezione Civile, in persona del giudice unico, dott. Gianluca
Di Filippo, definitivamente pronunziando sulle domande proposte da atto Controparte_1 introduttivo ritualmente notificato, ogni diversa istanza, eccezione e deduzione disattesa, così provvede:

1. rigetta la domanda attorea;

pagina 8 di 9 2. condanna parte attrice al pagamento, in favore del , delle Controparte_2 spese del presente giudizio, che si liquidano in euro 7.500,00 per compenso professionale, oltre rimborso spese generali, iva e cpa come per legge.
Così deciso in Nocera Inferiore, 27.11.25.
Il Giudice
Dott. Gianluca Di Filippo
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