RGL 2952/2023
TRIBUNALE DI AVELLINO REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Giudice del Lavoro dr.Tommaso Mainenti all'esito dell'udienza del 5.11.2025 sulle conclusioni riportate in atti ha pronunciato la seguente SENTENZA nella controversia promossa con ricorso del 25.10.2023 da
(avv. Caputo ) Parte_1

contro

Avv. Stato) Controparte_1
Motivi della decisione
La domanda, volta al rimborso delle spese legali relative a procedimento a carico del ricorrente, fino al 2019 funzionario della Motorizzazione Civile di Salerno sezione di Avellino quale Direttore del settore Pratiche estere, non è fondata.
La previsione dell'art. 18 del d. l. 67 del 1997 statuisce che «le spese legali relative ai giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. …».
È pacifico in giurisprudenza che la funzione della predetta norma, che si assume conformarsi alla regola civilistica generale di cui all'art. 1720, comma 2, c.c. in tema di rapporti tra mandante e mandatario, sia quella di ripristinare la situazione di esposizione economica in cui viene a trovarsi il dipendente di un'amministrazione a causa di giudizi in cui lo stesso sia stato ingiustamente coinvolto per fatti o atti connessi con l'espletamento del servizio e nell'ambito dell'assolvimento di obblighi istituzionali ed altrettanto pacifico è che il rimborso delle spese compete solo quando esiste un nesso strumentale fra le condotte incriminate e il perseguimento degli obiettivi propri del servizio (cfr., ex multis, Cons. Stato, sezione quarta, 11 aprile 2007, n. 1681; Tar Campania, VI, sentenzae n. 1648 del 23 marzo 2011; sezione quarta, 23 marzo 2010, n. 1572; sezione settima, 30 luglio 2008, n. 9616; Tar Trentino Alto Adige, 13 marzo 2007, n. 101; Tar Lazio, Roma, sezione prima, 26 aprile 2010, n. 8478; Tar Puglia, Bari, sez. I, 4 aprile 2005, n. 1353; Tar Umbria, 31 gennaio 2008, n. 44). Alcune pronunce hanno anche avuto modo di sottolineare come il rimborso delle spese sia previsto nell'interesse della stessa Amministrazione per evitare, tra l'altro, che il timore dei dipendenti, adibiti a servizi pericolosi, di dover sopportare gli oneri derivanti dai correlati rischi giudiziari, non provochi una minore efficacia dei servizi stessi (cfr., in particolare, Tar Campania n. 1648 del 2011 e Tar Umbria n. 44 del 2008 innanzi citate e cfr. anche Tar Lombardia, Milano, sezione prima, 21 giugno 2006, n. 1475).
Si tratta – si è osservato - di una forma di tutela che si giustifica nel fatto, e sul presupposto, che il dipendente pubblico, che viene convenuto in giudizio in tale sua veste, non è portatore di un interesse suo proprio ma della pubblica amministrazione per la quale ha agito. Di conseguenza, nella misura in cui il dipendente sia portatore di un interesse altruistico, a beneficio della collettività di cui l'amministrazione è espressione, ovvero “al servizio esclusivo della Nazione”, per riprendere l'impegnativa formula dell'art. 98 Cost., si pone l'esigenza che la P.A. (e per essa la comunità degli amministrati) tenga indenne il dipendente stesso per le spese legali che dovrebbe sostenere o che ha realmente sostenuto ogni qualvolta è chiamato a rispondere del suo operato pubblico in sede penale, civile ed amministrativa. Il giudizio di congruita, demandato dalla legge alla sola Avvocatura dello Stato, ha per l'Amministrazione carattere obbligatorio e vincolante (Cons. Stato, sent. n.7917/2023) e non si esaurisce nel mero riscontro della corrispondenza delle prestazioni professionali e dei relativi importi con quelli previsti dal tariffario penale. Come evidenziato da autorevole giurisprudenza amministrativa, la valutazione di congruita da effettuarsi da parte dell'Avvocatura dello
Stato ha connotati di ampia discrezionalita: il potere valutativo demandatole dalla norma comporta un necessario bilanciamento tra l'interesse del dipendente ad essere tenuto indenne dalle spese legali sostenute e l'interesse pubblico ad evitare erogazioni non appropriate, cioe non causalmente congrue in relazione al rilievo e all'importanza dell'attivita difensiva necessaria. Il giudizio, pertanto, non si limitera all'espunzione delle spese relative a prestazioni professionali eccessive o superflue, ma sara il frutto della correlazione dei parametri normativi e tariffari ai tratti salienti della vicenda giudiziaria e, cioe, alla natura, complessita e gravita della causa e delle questioni giuridiche o probatorie che vi sono sottese, nonche alla posizione istituzionale dell'imputato, alla durata del procedimento, alla composizione della difesa in relazione all'impegno professionale ad essa richiesto. Si evidenzia, inoltre, che il giudizio dell'Avvocatura investe legittimamente anche i profili di merito, vale a dire la determinazione dell'an debeatur con riguardo alla sussistenza dei requisiti legali, vale a dire la connessione dei fatti con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e l'esclusione della responsabilita del dipendente. In particolare, si e affermato che solo una lettura sommaria della norma ex art. 18 potrebbe condurre a limitare la competenza dell'Avvocatura dello Stato alla sola determinazione del quantum. Al contrario, ad avviso del Consiglio di
Stato, “oggetto della valutazione in parola e un esame approfondito e qualificato, con stretto riferimento alla vicenda processuale che ha interessato il dipendente statale, pur nel suo collegamento con le funzioni esercitate presso l'amministrazione di appartenenza”, di talché “la limitazione della funzione ad aspetti meramente contabilistici vanificherebbe del tutto le ragioni della specifica presenza di un organo come l'Avvocatura e quindi il peso qualitativo giuridico dell'intervento obbligatorio [...] financo privando la norma di un effettivo significato di controllo sostanziale”. È cioè normativa che favorisce l'attività difensiva rispetto ad accuse relative all'esercizio dei suoi compiti istituzionali, ma sempre a condizione che processualmente emerga l'espletamento degli stessi senza violazione di doveri e senza conflitto di interessi con l'amministrazione.
E il caso di evidenziare, infine, l'irrilevanza dell'eventuale parere di congruita espresso dal Consiglio dell'Ordine degli avvocati. Al riguardo, infatti, la Corte di Cassazione ha chiarito che “la pretesa di condizionare l'entita del rimborso all'esclusivo vaglio del consiglio dell'Ordine degli avvocati toglierebbe qualsiasi rilevanza pubblicistica alla spesa e ai relativi doveri di governo di essa. Condurrebbe a un'equiparazione tra il debito del cliente verso il professionista e quello di protezione del dipendente, che e a carico dello Stato. Tale equiparazione e improponibile, giacche il debito del cliente risponde al soggettivo andamento da lui impresso al rapporto professionale, cioe, esemplificando, all'impostazione difensiva prescelta;
alla frequenza delle consultazioni che ha richiesto al legale;
agli scritti difensivi non indispensabili, ma sollecitati e prodotti per sola cautela;
alte spese vive eventualmente concordate per trasferte e partecipazione a ogni tipo di udienze. Di oneri di tal genere, di natura casuale, in gran parte non sindacabili da parte del COA, non puo farsi carico l'amministrazione, sicche prudentemente il legislatore ha previsto che siano vagliati, sotto il profilo della congruita, dall'avvocatura dello Stato. Nel formulare il parere, l'avvocatura non puo avere quale riferimento esclusivo ne, come vorrebbe il ricorso, l'interesse del dipendente a risultare sempre e in ogni caso indenne da ogni costo difensivo, ne quello dell'amministrazione a minimizzare la spesa, poiche il parere deve essere reso in termini di congruita” (Cass. SU n.13861/2015).
Nel caso di specie il giudizio di congruità da parte dell'Avvocatura dello Stato -da cui il susseguente provvedimento ministeriale di rigetto- è stato negativo, il tutto valorizzando l'assenza di connessione diretta tra i fatti giudiziari a suo tempo contestati e l'espletamento del servizio in quanto si è trattato di “ipotetiche condotte, rivelatesi insussistenti e comunque delle quali l'Autorità Giudiziaria non ha trovato alcun riscontro, contrarie ai doveri istituzionali e funzionali (in termini Cons, Stato IV, n.3427 del 7.6.2018, id. 1568 del 5.4 2017)”; con la precisazione da parte dell'Avvocatura che “quel che chiaramente difetta nel caso in oggetto è il diligente adempimento della pubblica funzione, elemento indefettibile per riconoscere il rimborso”. Si fa qui riferimento indubbiamente alla motivazione della richiesta di archiviazione da parte del pm e del decreto di archiviazione del GIP. Ed invero sia il pm sia il GIP evidenziano nella condotta dell'odierno ricorrente, pur in mancanza di estremi di reato, “negligenza e sciatteria”. Sul punto la giurisprudenza si è più volte soffermata sulla circostanza che il fatto oggetto del giudizio deve essere compiuto nell'esercizio delle attribuzioni o delle mansioni affidate al dipendente e deve sussistere un nesso di strumentalità tra l'adempimento del dovere e il compimento dell'atto, nel senso che il dipendente non avrebbe assolto ai suoi compiti se non ponendo in essere quella determinata condotta e deve intendersi quali azione strumentale allo svolgimento del servizio e all'assolvimento dei doveri istituzionali (T.A.R. Roma, Lazio sez. I, 24/09/2021, n.9893). Ed invero il diritto del dipendente statale al rimborso delle spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, di cui all'art. 18 d.l. n. 67 del 25 marzo 1997, conv. in l. n. 135 del 23 maggio 1997, sussiste soltanto laddove il dipendente statale sia stato coinvolto in un procedimento giudiziario per aver svolto il proprio lavoro nell'esclusivo interesse dell'amministrazione e per perseguire le sue finalità istituzionali e vi sia un nesso di strumentalità tra l'adempimento del dovere ed il compimento dell'atto o del comportamento (Cons. Stato, sez. II, 5 aprile 2023, n. 3515; sez. VII, 10 febbraio 2022, n. 986; sez. IV, 4 gennaio 2022, n. 25; 28 novembre 2019, n. 8137). In questa sede il ricorrente chiede dichiararsi il proprio diritto previa disapplicazione del parere di congruità, il che non può non ritenersi ammissibile onde garantire la tutela di quello che deve configurarsi come un diritto perfetto. Nondimeno ritiene questo Tribunale di non dover procedere nei sensi invocati alla luce di quanto risultante nel procedimento penale. La condotta negligente e sciatta riconosciuta in quella sede appare infatti ostativa all'invocato rimborso. Né rileva che i provvedimenti contengano, ad avviso del ricorrente,
“una inspiegabile affermazione (…), priva di alcun riscontro probatorio e senza contraddittorio”. A leggere tali provvedimenti, tutt'altro che immotivati, si nota che, fermo restando che manca il
“consapevole coinvolgimento” (da cui l'archiviazione), vi fu, anche da parte del ricorrente , l' “omessa (presunta) consultazione del VEICOLI che avrebbe consentito di riscontrare le anomalie e Per_1 irregolarità dei documenti delle auto oggetto del procedimento”. Peraltro in questa sede il ricorrente ben avrebbe potuto fornire elementi a contrasto e confutazione delle valutazioni in sede penale in quanto per gli effetti che qui discendono da tali valutazioni va assicurato quel diritto di difesa che, per la fase processuale in cui si è chiusa la vicenda penale, non ha avuto modo di estrinsecarsi pienamente. Senonché sul punto niente efficacemente dimostra né chiede di dimostrare esso ricorrente, che si limita in massima parte alla mera generica contestazione di quelle valutazioni. Ed invero egli da un lato chiede una comparizione personale per “riferire con quali metodi e procedure e sistemi operativi adottati abbia svolto la propria attività in ordine alle pratiche contestate”, il che è sda ritenersi superfluo alla luce della descrizione di tale attività come effettuata nell'atto introduttivo;
dall'altro lato chiede sì l'ammissione di prova testimoniale ma finalizzata alla dimostrazione di un'unica circostanza e cioè che “in più occasioni nel periodo intercorrente dall'anno 2018 all'anno 2019 richiedeva strumenti tecnici aggiornati che consentissero approfondimenti circa le pratiche di immatricolazioni di auto estere”, dato che -ancorché fosse dimostrabile a mezzo testi e dimostrato- nulla aggiunge alla dimostrazione dell'insussistenza della mancanza sottolineata in sede penale che è valsa la definizione di negligenza e sciatteria della sua condotta. Da quanto precede discende il rigetto del ricorso. Connotazioni della vicenda e profili di novità della questione legittimano la compensazione tra le parti delle spese di lite.

PQM

rigetta il ricorso e compensa le spese. Avellino, data del deposito

Il Giudice del Lavoro
dott. Tommaso Mainenti