REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE DI ROMA SEZIONE III - LAVORO
Il Giudice del Lavoro, Dott.ssa Valentina Cacace, ha pronunciato, mediante lettura contestuale delle ragioni di fatto e di diritto, ai sensi dell'art. 429 c.p.c., la seguente
S E N T E N Z A
nella causa civile di primo grado iscritta al numero 40965 del Ruolo Generale degli Affari Contenziosi dell'anno 2024, discussa e decisa all'udienza del giorno 22.10.2025 e vertente
TRA

rappresentata e difesa dall'avv. Domenico Naso, per procura in atti Parte_1 elettivamente domiciliata presso lo studio in in Roma, Salita di San Nicola da Tolentino 1/b
RICORRENTE
E

, in persona del Ministro pro tempore, Controparte_1 domiciliato ex lege in Roma Via dei Portoghesi n. 12 presso l'Avvocatura Generale dello Stato, rappresentata e difesa in giudizio, ex art 417 bis c.p.c. dai funzionari avv. Alessandra Molfese e avv. Emilia Principe come da procura in atti
RESISTENTE
OGGETTO: accertamento del diritto della ricorrente ad ottenere il riconoscimento e la valutazione ai fini giuridici dell'anno scolastico 2013 con progressione stipendiale e conseguente riconoscimento delle differenze retributive.
FATTO E DIRITTO
Con ricorso ritualmente notificato, la ricorrente premettendo di essere dipendente del
[...] Cont
(d'ora innanzi anche ) assunta con contratto a tempo indeterminato dal Controparte_1

1.9.2008 quale assistente amministrativo ed attualmente in servizio presso l'I.P.S.A.R. – I.P.S.S.E.O.A. di via A. De Gasperi di Roma, lamenta:
- di avere svolto periodi di servizio pre-ruolo e che, una volta ottenuta la conferma in ruolo, aveva fatto istanza di ricostruzione della carriera ai sensi del d.lgs. 297/94;
- che non le è stato valutato l'anno scolastico 2013 né ai fini economici, né ai fini giuridici a causa del cd. Blocco stipendiale previsto dal d.p.r. 4.9.2013, n. 122 (recante “Regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti”), che stabilisce all'art. 1 comma 1: “a) le disposizioni recate dall'articolo 9, commi 1, 2 nella parte
1 vigente, 2-bis e 21 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, sono prorogate fino al 31 dicembre 2014;… d) in deroga alle previsioni di cui all'articolo 47-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ed all'articolo 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 303, per gli anni 2013 e 2014 non si dà luogo, senza possibilità di recupero, al riconoscimento di incrementi a titolo di indennità di vacanza contrattuale che continua ad essere corrisposta, nei predetti anni, nelle misure di cui all'articolo 9, comma 17, secondo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78. L'indennità di vacanza contrattuale relativa al triennio contrattuale 2015-2017 è calcolata secondo le modalità ed i parametri individuati dai protocolli e dalla normativa vigenti in materia e si aggiunge a quella corrisposta ai sensi del precedente periodo;

- che detto blocco stipendiale è stato dichiarato incostituzionale dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 178/2015, che ha dichiarato l'“illegittimità costituzionale sopravvenuta, a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nei termini indicati in motivazione, del regime di sospensione della contrattazione collettiva, risultante dall'art. 16, comma 1, lettera b), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, come specificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 (Regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma dell'articolo 16, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111); art. 1, comma 453, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014) e art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2015)”;
- che dunque la sentenza in questione ha, per un verso, ritenuto legittimo l'art. 9 d.l. 78/2010 che preclude ogni incremento dei trattamenti economici complessivi dei dipendenti (comma 1), nonché ogni efficacia economica ed incrementi delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio (comma 2 bis) perché misure temporalmente limitate agli anni 2011, 2012 e 2013, riconoscendo la ragionevolezza delle stesse determinate dalla particolare gravità della situazione economica e finanziaria, ma per altro verso, ha dichiarato costituzionalmente illegittime le altre norme che hanno prolungato il “blocco” della contrattazione collettiva e così reso quest'ultimo strutturale, in modo da ledere l'autonomia negoziale e la libertà sindacale, ponendosi in contrasto con l'art. 39 primo comma Cost. con decorrenza dal giorno successivo a quello della pubblicazione della sentenza nella Gazzetta Ufficiale;

- che quindi l'illegittimità costituzionale sopravvenuta ha spiegato i propri effetti solo dal 30 luglio 2015 in poi (giorno successivo quello della pubblicazione), essendo stata ritenuta legittima la sospensione delle procedure “negoziali e contrattuali” per il periodo pregresso;

- che di fatto nel settore scolastico sono stati recuperati - ai fini della progressione economica – gli anni 2010, 2011, 2012 utilizzando le risorse aggiuntive disponibili, attingendo al “fondo del 30%” costituito attraverso la progressiva attuazione della “Riforma Gelmini”;
- che, invece gli scatti del 2013 risultano tuttora bloccati per effetto del D.P.R. 122/2013 così penalizzando in modo grave e permanente il personale in servizio, il quale non può vedersi valutare tale anno scolastico ai fini della ricostruzione di carriera, con conseguente perdita del relativo incremento stipendiale e ritardo nel passaggio alla fascia stipendiale successiva. Conclude chiedendo - previa disapplicazione del decreto di ricostruzione già emesso e del DPR n. 122/2013 – di “accertare e dichiarare il diritto dei ricorrenti al riconoscimento, ai soli fini giuridici, dell'anno 2013 come utile per la maturazione delle successive progressioni economiche nell'ambito degli scaglioni previsti dalla disciplina collettiva e per l'effetto; Condannare il
ad effettuare, sempre ai fini giuridici, una nuova ricostruzione Controparte_1 integrale della carriera che includa l'anno 2013 con riconoscimento dell'anzianità maturata e l'inquadramento nella fascia stipendiale spettante;
Condannare il al Controparte_1
2 pagamento delle differenze retributive maturate a seguito della ricostruzione di carriera inclusiva del riconoscimento giuridico dell'anno 2013 oltre interessi;
Ordinare all'Amministrazione resistente di adeguare il cedolino stipendiale anticipando lo scatto stipendiale nella successiva fascia con un anno di anticipo rispetto alla data di scadenza prevista. Con vittoria di spese, diritti ed onorari in favore del sottoscritto procuratore che si dichiara antistatario”. Si costituiva tempestivamente in giudizio il resistente, eccependo preliminarmente la CP_1 prescrizione del credito e nel merito deducendo l'infondatezza della domanda. La causa, di natura documentale, era decisa all'udienza del 22.10.2015 con la pubblica lettura della sentenza.
1. Non nuoce richiamare brevemente le norme che disciplinano la fattispecie. Con il d.l. 78/2010 conv. in L. 122/2010 (cd. Manovra Economica 1) è stato disposto il cd. blocco stipendiale (art. 9 comma 1) e delle progressioni di carriera (art. 9 comma 21). Segnatamente l'art. 9 (rubricato “Contenimento delle spese in materia di pubblico impiego”) al comma 1 ha stabilito che per gli anni 2011, 2012, 2013 il trattamento economico complesso dei dipendenti pubblici, ivi compreso quello accessorio, non può superare in ogni caso quello in godimento nell'ano 2010, fatto salvo quanto previsto dall'art. 9 comma 17 secondo periodo (che tuttavia non interessa la presente fattispecie). Lo stesso art. 9 al comma 21 ha previsto che i meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato di cui all'art. 3 d.lgs. 165/01 non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013. Per il personale di cui all'art. 3 d.lgs. 165/01 le progressioni di carriera eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominati e i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Con particolare riferimento al settore scolastico (personale docente e ATA), l'art. 9 comma 23 prevede che gli anni 2010, 2011, 2012 non sono utili ai fini della maturazione delle posizioni stipendiali e dei relativi incrementi economici, salvo quanto previsto dall'art. 8, comma 14 L'art. 8, comma 14, al quale la disposizione rinvia prevede che “Fermo quanto previsto dall'art. 9, le risorse di cui all'articolo 64, comma 9, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sono comunque destinate, con le stesse modalità di cui al comma 9, secondo periodo, del citato articolo 64, al settore scolastico…”. A sua volta l'art. 64 del d.l. n. 112/2008, nell'ambito di una disciplina finalizzata a contenere le spese del settore scolastico, aveva previsto al comma richiamato che “Una quota parte delle economie di spesa di cui al comma 6 è destinata, nella misura del 30 per cento, ad incrementare le risorse contrattuali stanziate per le iniziative dirette alla valorizzazione ed allo sviluppo professionale della carriera del personale della Scuola a decorrere dall'anno 2010, con riferimento ai risparmi conseguiti per ciascun anno scolastico. Gli importi corrispondenti alle indicate economie di spesa vengono iscritti in bilancio in un apposito Fondo istituito nello stato di previsione del , a decorrere dall'anno Controparte_3 successivo a quello dell'effettiva realizzazione dell'economia di spesa, e saranno resi disponibili in gestione con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze di concerto con il
[...]
subordinatamente alla verifica dell'effettivo ed Controparte_3 integrale conseguimento delle stesse rispetto ai risparmi previsti”. Con il d.l. 98/2011 conv. L. 111/2011 (cd. Manovra Economica 2) all'art. 16 è stato previsto che attraverso regolamenti emanati ai sensi dell'art. 17 L. 400/1988, sarebbero state disposte ulteriori misure di contenimento della spesa pubblica e in particolare, l'art. 16 comma 1 lett. b) ha previsto la proroga fino al 31.12.2014 del blocco stipendiale. Con il d.p.r.

4.9.2013 n. 122 – in attuazione del citato art. 16 – all'art. 1 comma 1 è stato disposto, per quel che qui interessa:

3 - alla lettera a) la proroga del blocco stipendiale e del blocco delle progressioni di carriera (di cui rispettivamente all'art. 9 comma 1 e all'art. 9 comma 21 d.l. 78/2010) fino al 31.12.2014;
- alla lettera b) la proroga delle disposizioni dell'art. 9 comma 23 d.l. 78/2010 fino al 31.12.2013;
- alla lettera c) la sospensione della contrattazione collettiva negli anni 2013 e 2014 che avrebbe potuto intervenire solo per la parte normativa non per quella economica. Successivamente le previsioni del blocco e della sospensione di cui alla lettera a) e c) del citato comma 1 dell'art. 1 del d.p.r. 122/2013 sono state trasfuse nella fonte legislativa di cui all'art. 1 comma 453 della L. 147/2013 (che ha ribadito il blocco stipendiale e la sospensione contrattuale fino al 31.12.2014). L'art. 1 comma 254 della L. 190/2014 ha ulteriormente esteso la sospensione contrattuale fino al 31.12.2015. La Corte costituzionale con sentenza del 23.7.2015 n. 178 ha dichiarato la illegittimità costituzionale sopravvenuta (a decorrere dal 30.7.2015) del regime di sospensione della contrattazione collettiva risultante dall'art. 16 comma 1 lett. b) d.l. 98/2011 conv. L. 111/11 come specificato dall'art. 1 comma 1 lett. c) del d.p.r. 122/23, dall'art. 1 comma 453 L. 147/13, e dall'art 1 comma 254 L. 190/2014. In estrema sintesi la Corte ha ritenuto la legittimità costituzionale del blocco stipendiale e delle progressioni economiche, perché in rapporto a tali istituti la normativa scrutinata si era limitata ad estendere per un solo ulteriore anno (fino al 31.12.2014) la disciplina precedente e ciò non è apparso un sacrificio né irragionevole, né sproporzionato, che non ha determinazione la violazione dell'art. 36 Cost.: si è trattato infatti di una misura che si pone in una prospettiva programmatica, connotata in senso solidaristico, anche tenendo conto della particolare gravità della situazione economico-finanziaria. La Corte, invece, ha ritenuto che il blocco negoziale esteso a tutto il 2015 e dunque prolungato per un orizzonte temporale non contingente, rivela la strutturalità della misura e ciò viola l'autonomia contrattuale e la libertà sindacale ponendosi in contrasto con l'art. 39 della Costituzione: il giudizio di bilanciamento tra la libertà sindacale (art. 39 Cost.) e il controllo della spesa (art. 81 Cost.) si risolve in questo caso in una irragionevole compressione della prima e non è quindi più tollerabile il sacrificio di questo diritto fondamentale. Poiché solo al momento in cui la Corte si è pronunciata si è palesata la natura strutturale della sospensione della contrattazione collettiva, solo da quel momento è sopravvenuta l'illegittimità costituzionale delle norme scrutinate. Pertanto all'indomani dell'intervento della Corte delle leggi il quadro normativo può essere così ricostruito:
- il blocco degli stipendi e delle progressioni economiche per i dipendenti pubblici, contrattualizzati e non, vale per gli anni 2011, 2012, 2013, 2014 (e per il personale scolastico anche per l'anno 2010);
- a decorrere dal 30.7.2015 è divenuto illegittimo il blocco della contrattazione collettiva;

- con particolare riferimento al settore scolastico, la contrattazione collettiva alla quale l'art. 8 del d.l. n. 78/2010 rinvia è quella di cui al CCNL 13 marzo 2013 finalizzato al recupero dell'utilità dell'anno 2011 e di cui al CCNL 7 agosto 2014 finalizzato al recupero dell'annualità del 2012: pertanto attingendo ad un apposito fondo (Fondo al 30%) la contrattazione collettiva ha sbloccato gli scatti economici di anzianità dell'anno 2010, dell'anno 2011 (CCNL 13.3.2013) e dell'anno 2012 (CCNL 7.8.2014), mentre non sono stati “sbloccati” gli anni 2013 e 2014;
- nelle more della seconda sessione negoziale è intervenuto l'art. 1 del d.l. 3/2014 (conv. L. 41/2014) che, oltre a bloccare le azioni di recupero che l'amministrazione scolastica stava avviando nei casi in cui nell'anno 2013 fosse stata attribuita una fascia stipendiale superiore per effetto del riconoscimento dell'anzianità maturata nel 2012 (commi da 1 a 3) al comma
4 4 ha stabilito che al personale della scuola non trova applicazione per l'anno 2014 il blocco di cui all'art. 9 comma 1 d.l. 78/2010 come prorogato dal d.p.r. 122/2023. Quindi deve ritenersi che la questione del blocco sia circoscritto per il personale scolastico al solo anno 2013.
2. Utile appare poi l'esame delle pronunce della Suprema Corte sulla questione oggetto di causa.

2.a. Cass. 16133/2024, ha affermato il principio di diritto per cui il blocco delle progressioni di carriera riguarda solo gli effetti economici non quelli giuridici. Nella specie la Corte di appello di Roma aveva affermato che nel calcolo dell'anzianità di servizio della ricorrente si dovesse tenere conto del maggior valore da attribuire agli anni di servizio prestato all'estero (cd. supervalutazione del servizio estero) nelle annualità del 2013 e del 2014 ai sensi dell'art. 673 d.lgs. 297/1994. Dinanzi alla Suprema corte si era posta la questione – sollevata dal ricorrente – per cui CP_4 limitatamente all'anno 2013 tale supervalutazione del servizio estero non avrebbe dovuto essere compiuta a causa del blocco normativo delle progressioni economiche. La questione benchè nuova è stata ritenuta ammissibile ma infondata, perché il postulava la tesi che il blocco CP_1 riguardasse non solo gli aspetti economici ma anche quelli giuridici, proponendo così un'interpretazione errata, atteso che le disposizioni che hanno stabilito il blocco delle posizioni stipendiali e dei relativi incrementi economici sono eccezionali, insuscettibili di applicazione analogica o estensiva e da interpretare in senso letterale (art. 14 Preleggi), in stretta aderenza al loro scopo che è quello di contenimento delle spese in materia di pubblico impiego (art. 9 d.l. 78/2010): quindi la Suprema Corte con tale arresto ha affermato che il blocco riguarda solo ed esclusivamente gli aspetti economici.

2.b. Tuttavia tale orientamento è stato oggetto di un ripensamento ad opera delle recenti pronunce n. 13618/2025 e 13619/2025. La Suprema Corte con la sentenza 21.5.2025 n. 13618 (pres. Tria, est. Di Paolantonio) ha affermato il seguente principio di diritto: “In tema di personale docente e A.T.A. della scuola statale, per il quale è previsto un sistema retributivo fondato su fasce stipendiali legate all'anzianità di servizio, le disposizioni inerenti al "blocco" degli incrementi retributivi per il periodo 2010-2013, di cui agli artt. 9, comma 23, del d.l. n. 78 del 2010, conv. con modif. dalla l. n. 122 del 2010; 1, lett. b, del d.P.R. n. 122 del 2013; 1 del d.l. n. 3 del 2014, conv. con modif. dalla l. n. 41 del 2014, nonché 1, comma 3, dei c.c.n.l. 13 marzo 2013 e 7 agosto 2014, comportano la "sterilizzazione" - ai soli fini economici, e non già agli effetti giuridici dell'anzianità - dell'annualità 2013, della quale è stata esclusa l'utilità ai fini della maturazione delle posizioni stipendiali e dei relativi incrementi economici, sino all'eventuale intervento della contrattazione collettiva che, previo stanziamento delle relative risorse, ne consenta il recupero”. L'annualità del 2013 concorre, quindi, ai fini giuridici a determinare la complessiva anzianità di servizio, restando solo escluso che della stessa si debba tener conto ai fini dell'inserimento nelle fasce stipendiali sino a quando, reperite le necessarie risorse, il recupero sarà espressamente previsto dalla contrattazione collettiva. È particolarmente significativo il passaggio della motivazione della sentenza nella quale è spiegata la ragione per la quale si è approdati alla soluzione testè enunciata. L'art. 9 del d.l. 78/2010 prevede due distinte ipotesi:
1) quella dei meccanismi di adeguamento della retribuzione, i cd. avanzamenti automatici, come quello in esame del personale scolastico (art. 9 comma 21 prima parte);
2) quella delle progressioni di carriera in senso stretto (art. 9 comma 21 secondo parte). Le due ipotesi hanno una disciplina differenziata: nel caso sub 1) vi è la sterilizzazione delle annualità ivi previste (oggi di fatto solo l'anno 2013) proiettata nel tempo, che determina un ritardo nell'acquisizione della fascia stipendiale superiore, la quale resta comunque garantita e ciò non determina il venire meno del carattere temporaneo ed eccezionale della misura che resta tale perché
5 interessante solo le annualità citate (oggi 2013); nel caso sub 2) invece vi sé solo il differimento dell'effetto economico alla cessazione del periodo di blocco. La diversa disciplina deriva dal diverso modo di operare del sistema di avanzamento automatico rispetto a quello delle progressioni di carriera in senso stretto, le quali ultime ai sensi dell'art. 52 del d.lgs. 165/2001, che siano orizzontali o verticali, non conseguono solo ad all'anzianità di servizio, ma anche a procedure selettive basate sul merito. Pertanto il risparmio di spesa, in quest'ultimo caso è garantito attraverso il differimento al 2014 degli effetti economici, mentre nel caso degli avanzamenti automatici, come nel settore scolastico, l'economia di spesa è garantita attraverso la “non utilità” ai fini economici delle annualità considerate. Pertanto secondo questo recente indirizzo della Suprema Corte la non utilità dell'anno 2013 è limitato ai soli effetti economici e quindi al meccanismo di avanzamento per fasce stipendiali e non si estende agli effetti giuridici (es. l'anzianità rileva nel settore scolastico nelle procedure di mobilità, nelle selezioni interne, nell'individuazione delle posizioni eccedentarie, nella partecipazione al concorso di dirigente scolastico, ecc.), con l'ulteriore precisazione che laddove nella ricostruzione della carriera si sia tenuto conto del periodo pre-ruolo, interessata al blocco sarà solo la parte di anzianità utile ai fini dell'inserimento nelle fasce stipendiali, non anche quella utile per tutti gli atti effetti.
3. Tanto premesso e venendo al caso di specie, ritiene il Tribunale di dovere prestare adesione all'orientamento più recente espresso dalla Suprema Corte in quanto fondato su condivisibili argomentazioni. D'altro canto la stessa Corte Costituzionale ha già esaminato con riferimento al personale docente universitario la proiezione “strutturale” della misura incidente sulle classi e sugli scatti, escludendone qualsiasi profilo di irragionevolezza, nonostante l'idoneità dell'intervento legislativo a determinare effetti permanenti sotto il profilo economico, senza che ciò tuttavia venga ad intaccare il complessivo meccanismo di progressione economica “sia pure articolato, di fatto, in un arco temporale maggiore, a seguito dell'esclusione del periodo in cui è previsto il blocco” (Corte Cost. n. 310/2013, punto 13.3). Poiché “non è prevista l'obbligatoria corrispondenza tra grado e funzioni e, conseguentemente, tra grado e trattamento economico collegato all'esercizio delle funzioni” (Corte Cost. n. 304/2013), non è ravvisabile alcuna violazione del principio di eguaglianza in ragione della denunciata disparità di trattamento tra dipendenti che hanno conseguito una progressione di carriera raggiungendo un grado più elevato prima o dopo l'inizio del blocco stipendiale (Corte Cost. n. 154 del 2014).  Ne discende che ferma l'utilità dell'anno 2013 ai fini giuridici, l'utilità debba essere invece esclusa ai fini economici. Poiché la domanda della parte ricorrente, per come proposta e prospettata, dato il chiaro tenore delle conclusioni, verte indiscutibilmente proprio sul riconoscimento dell'anno 2013 ai fini dell'avanzamento nelle fasce stipendiali e dunque ai fini della progressione economica nonché sulle conseguenti differenze retributive – e che d'altro canto costituirebbe una inammissibile domanda nuova quella che andasse a modificare tale petitum – deve concludersi che essa sia infondata.
4. La complessità e novità delle questioni giuridiche affrontate e anche l'esistenza di contrasti giurisprudenziali induce a ritenere sussistenti gravi ed eccezionali motivi per l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.


P.Q.M.


Il Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza, eccezione e deduzione disattesa, così provvede:

6 - dichiara il diritto della parte ricorrente al riconoscimento dell'anzianità maturata nell'anno 2013 ai soli fini giuridici e senza effetti di tipo economico;

- rigetta per il resto il ricorso;

- compensa integralmente le spese di lite tra le parti.
Roma, 22.10.2025
Il Giudice del Lavoro
Dott.ssa Valentina Cacace
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