TRIBUNALE DI CREMONA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il giudice del Tribunale di Cremona, in funzione di giudice del lavoro, dott.ssa Annalisa Petrosino, ha pronunciato all'udienza del 18.12.2025 la seguente
SENTENZA
Nella causa iscritta al n. 538 del ruolo gen. dell'anno 2025
TRA
Parte_1 Parte_2 rappresentati e difesi, in virtù di mandato in atti, dall'Avv. Savino Marulli, presso lo studio del quale sono elettivamente domiciliati;
ricorrente
E
Controparte_1
, in persona del Direttore p.t.,
[...] rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato di Brescia, presso cui ope legis domicilia; resistente
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con ricorso depositato il 2.9.2025, anno proposto Parte_1 Parte_2 opposizione avverso il verbale unico di accertamento e notificazione prot. n. 2025 – CRMN –
0001741 del 3.6.2025, notificato in data 25 giugno 2025 emesso dall' Controparte_1
di
[...] CP_1 CP_1
Hanno chiesto di “Accertare e dichiarare, per i motivi gradatamente esposti, l'annullabilità e/o nullità e/o illegittimità del Verbale Unico di Accertamento e Notificazione n. 2025 – CRMN –
0001741 del 3 giugno 2025”.
L' , costituendosi in giudizio, ha eccepito in via preliminare Controparte_1
l'inammissibilità del ricorso, giacché l'art. 6 D.lgs. n. 150/2011 prevede che il ricorso possa essere proposto solo avverso le ordinanze-ingiunzione e non anche nei confronti dei verbali di accertamento.
L'eccezione è fondata, atteso che i ricorrenti hanno impugnato il verbale di ispezione senza che sia stata emanata dall' alcuna ordinanza ingiunzione (che potrebbe anche non essere CP_1 emessa).
Sul punto giova evidenziare che costituisce ius receptum che l'interesse ad agire si concreti nell'esigenza, manifestata da colui che propone la domanda, di ottenere un risultato utile e giuridicamente apprezzabile, non altrimenti conseguibile che con l'intervento del giudice, e che esso dev'essere concreto ed attuale, nel senso che, in assenza dell'intervento dell'autorità giurisdizionale, l'attore subirebbe un ingiusto danno, consistente nella privazione di un bene garantito dalla legge o nella mancata eliminazione di una situazione d'incertezza, che renda insicuro il godimento di un bene.
Nella fattispecie, l'atto avverso il quale i ricorrenti hanno proposto opposizione non è un'ordinanza ingiunzione, bensì un verbale unico di accertamento e notificazione, così come nel medesimo specificamente indicato.
I verbali di accertamento sono atti amministrativi di conoscenza, che attestano ciò che il pubblico ufficiale verbalizzante ha fatto, visto o sentito nel corso dell'accesso ispettivo e fornisce certezza legale ai fatti ivi documentati, giacché in esso vengono riportati gli esiti dettagliati dell'accertamento con l'indicazione puntuale delle fonti di prova e degli illeciti rilevanti e una dettagliata esposizione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche del provvedimento stesso, al fine di rendere trasparente e, di conseguenza, sindacabile in sede giurisdizionale, la condotta dei verbalizzanti.
Anche la giurisprudenza di legittimità maggioritaria ha ritenuto che, in tema di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento non possa essere direttamente impugnato davanti al giudice ordinario da parte dell'interessato, ai sensi dell'art. 6 d.lgs. 150/2011 (decreto legislativo che ha abrogato l'art. 22 legge 689/1981), trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla sua situazione soggettiva, la quale viene, invece, incisa soltanto a seguito e per effetto dell'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall'ordinanza-ingiunzione, unico atto contro cui è possibile proporre opposizione.
Tale principio subisce una deroga solo per le contravvenzioni al codice della strada, relativamente alle quali il verbale di accertamento dell'infrazione, in forza di normativa speciale prevista al riguardo, possiede potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo e a porsi, pertanto, quale atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell'ordinanza-ingiunzione. Per le altre violazioni soggette alla disciplina generale della legge 689/81, il verbale di accertamento
è privo di tale potenziale efficacia e non è, quindi, direttamente impugnabile in sede giurisdizionale
(cfr. Cass 18.7.2003 n. 11236; Cass. 12.10.2004 n. 20167, Cass.

4.7.2006 n. 15224, Cass. 30.5.2007
n. 12696; 3.8.2007 n. 18320; Cass. 12.10.2007 n. 21493, Cass. 17.7.2007 n. 15914; Cass.
28.12.2009 n. 27373, Cass. 12.7.2010 n. 16319, Cass. n. 32886 del 2018 e Cass. n. 11369 del 2020).
Un orientamento minoritario ha, d'altra parte, affermato l'opposto principio per cui l'incertezza oggettiva, che consente l'azione di accertamento negativo ai sensi dell'art. 100 c.p.c., può nascere dalla contestazione con verbale ispettivo dell'ente previdenziale dell'inadempimento contributivo, anche se l'ente non abbia ancora iniziato il procedimento per la riscossione.
Tale giurisprudenza, tuttavia, non ha trovato seguito e, anzi, è stata smentita dalla successiva pronuncia della Corte di Cassazione, resa a Sezioni Unite, che ha ribadito l'impugnabilità in sede giudiziale dei verbali di accertamento di violazioni amministrative, unicamente se concernono l'inosservanza di norme sulla circolazione stradale, poiché soltanto in questo caso sono idonei ad acquisire, per il disposto dell'art. 203 C.d.S., comma 3, il valore e l'efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria, nell'importo direttamente stabilito dalla legge;
quando invece riguardano il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, non incidono ex se sulla situazione giuridica soggettiva del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinati a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l'autorità competente valuterà se vada irrogata una sanzione e ne determinerà l'entità, mediante un ulteriore atto, l'ordinanza ingiunzione, che potrà formare oggetto di opposizione, ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22 (cfr. Cass. Civ. Sez. Unite, sentenza del 4.1.2007, n. 16, in parte motiva).
Applicando i suddetti principi al caso di specie, ne consegue che la contestazione del verbale di accertamento – e delle sanzioni ivi contenute – non è idonea a produrre effetti sulla situazione soggettiva che può essere incisa solo a seguito e per effetto del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo costituito dall'ordinanza-ingiunzione, unico atto contro cui è possibile proporre opposizione.
L'ordinanza ingiunzione, infatti, non è una mera quantificazione del dovuto, ma consegue ad un riesame interno delle valutazioni del funzionario, cui può partecipare l'interessato e che si può concludere anche con l'archiviazione della pratica.
Non a caso, del resto, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. 150/2011 (e art. 35, comma 5, della legge 689 del
1981), l'atto opponibile è l'ordinanza ingiunzione - che, in specie, non risulta essere stata emessa, né comunque impugnata nel presente giudizio - ossia il provvedimento con il quale viene ingiunto il pagamento della sanzione pecuniaria pertinente alla violazione accertata. Ad identiche conclusioni si dovrebbe giungere anche qualificando la domanda come avente ad oggetto un accertamento negativo, poiché sarebbe comunque inammissibile per mancanza d'interesse attuale alla lite.
Il risultato utile e giuridicamente apprezzabile del ricorrente è quello di contrastare, in via preventiva, l'emissione del vero atto avente natura eso-procedimentale (ossia l'ordinanza ingiunzione), la cui emissione tuttavia, allo stato, è solo ipotetica e compete a una sede diversa da quella adita con il presente giudizio.
L'unico rimedio specifico che la legge prevede per queste controversie è, quindi, il procedimento d'opposizione ad ordinanza ingiunzione, che consolida l'interesse all'azione e legittima la proposizione della controversia, legata a specifici criteri per la determinazione di rito applicabile e competenza per territorio.
La stessa legge 689/1981, inoltre, non prevede alcuna disposizione analoga alla disposizione speciale contenuta nell'art. 24, 3° comma, d.lgs. 46/1999 in materia di pretesa contributiva degli enti previdenziali, che nel prevedere espressamente la possibilità di una controversia proposta “in prevenzione”, ne fa discendere l'effetto preclusivo per l'iscrizione a ruolo del credito.
A conferma di quanto detto proprio nella ordinanza della Corte di Cassazione del 9.10.2025, n.
27132 – richiamata dalla parte ricorrente all'odierna udienza di discussione – si legge, in parte motiva: “

5. Senza necessità di esperire ulteriori accertamenti e sulla sola base del verbale gli Enti previdenziali ben possono procedere alla emissione di atti esecutivi circa il recupero dei contributi omessi. Tale circostanza espone l'impresa alla concreta possibilità di subire il recupero e pone
l'impresa in una condizione di irregolarità contributiva idonea a pregiudicare l'ottenimento del documento unico di regolarità contributiva, con tutto ciò che ne consegue in tema di presupposti per partecipare a gare d'appalto.

6. In senso opposto non assume rilievo l'orientamento di questa
Corte che nega l'interesse all'azione di accertamento negativo innanzi a verbali ispettivi, anche dell'Ispettorato del lavoro, ove non sia stata emessa la successiva ordinanza ingiunzione, ma nella materia delle sanzioni amministrative. Detto orientamento si è consolidato riguardo
l'impugnazione di atti amministrativi e si fonda sulla osservazione che fino alla adozione della emissione della sanzione non vi è atto amministrativo impugnabile. Nella fattispecie si discute della sussistenza o insussistenza del rapporto previdenziale e del correlato obbligo contributivo, e il giudice adito, in accertamento negativo, valuta non l'atto amministrativo ma il rapporto lavorativo e contributivo.”.
Sulla base di queste considerazioni, si deve pertanto ritenere inammissibile l'opposizione direttamente proposta dagli odierni ricorrenti verso il verbale unico di accertamento e notificazione degli illeciti amministrativi. In considerazione della natura di questa pronuncia si ritiene equo compensare le spese di giustizia tra le parti.

P.Q.M.


Il Tribunale di Cremona, in funzione di giudice del lavoro, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto, così provvede, ogni contraria istanza, difesa ed eccezione disattesa e rigettata:
1) dichiara inammissibile il ricorso;

2) compensa le spese giudiziali tra le parti.
Cremona, 18.12.2025.
Il Giudice dott.ssa Annalisa Petrosino