TRIBUNALE DI ROMA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
SEZIONE DIRITTI DELLA PERSONA E IMMIGRAZIONE CIVILE
In composizione monocratica, nella persona del Giudice dott.ssa Lilla
De Nuccio ha pronunciato la seguente
SENTENZA nel procedimento n. R.G. 30599/2025 degli affari civili contenziosi, vertente
TRA
, nata a [...] il [...], Parte_1
con il patrocinio dell'avv. Margherita Salerno, che la rappresenta e difende giusta procura in atti;

Ricorrente
E
– Questura di Roma, in persona del Ministro Controparte_1
pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato;
Resistente
Oggetto: accesso alla procedura di protezione speciale
Con ricorso ex art. 281 decies e ss. c p c. depositato il 18.06.2025 con contestuale istanza cautelare, la ricorrente, cittadina capoverdiana,
pagina 1 ha lamentato l'illegittimità del rifiuto della Questura di Roma di formalizzare la propria domanda di protezione speciale ex art. 19, comma 1.1 del d.1gs. 286/1998. Ha chiesto, in via cautelare, anche con provvedimento inaudita altera parte, l'ordine di formalizzazione della suddetta domanda e il conseguente rilascio del titolo di soggiorno provvisorio;
nel merito e in via principale ha domandato l'accertamento del proprio diritto al riconoscimento della protezione speciale e l'ordine di rilascio del titolo di soggiorno;
in subordine,
l'accertamento del proprio diritto a formalizzare la domanda di protezione speciale davanti al UE ex art. 19, comma 1.1 del d.1gs. 286/1998, con conseguente ordine di formalizzazione e successiva decisione in merito all'istanza, previo parere della
Commissione Territoriale di Roma;
in ulteriore subordine, sempre
Co previo accertamento dell'illegittimità del rifiuto della Questura oma a formalizzare la domanda di protezione Controparte_3
speciale, per l'effetto condannare la medesima Questura di Roma a formalizzare la stessa secondo le modalità organizzative ritenute più opportune.
Esponeva la ricorrente di aver lasciato nel 2011 per Per_1
raggiungere il padre nei Paesi Bassi;
che nel 2012 faceva ingresso in
Italia, dove risiedono altri familiari, asseritamente regolari sul territorio;
di aver svolto attività lavorativa come domestica e di aver presentato nel 2020 istanza di emersione ai sensi dell'art. 103 DL 34/2020; che durante la procedura, protrattasi per cinque anni e conclusasi con rigetto, cambiava datore di lavoro;
che quest'ultimo tentava senza pagina 2 successo di sanare la procedura di emersione e assumeva la ricorrente con contratto di lavoro a tempo indeterminato, tutt'ora in corso;
che vive unitamente al compagno, , titolare di Parte_2
permesso di soggiorno per lavoro subordinato;
che tentava di presentare domanda di protezione speciale, senza esito;
che, in data
14.04.2025 inviava alla Questura di Roma – Controparte_3
apposita richiesta a mezzo PEC e il giorno seguente tentava l'accesso al suddetto ufficio accompagnata da un operatore legale, il quale redigeva apposita relazione attestante il rifiuto all'ingresso; che in data
21.05.2024 la ricorrente provvedeva ad inviare tramite il proprio legale una diffida volta alla fissazione urgente di appuntamento per la formalizzazione della domanda ex art. 19, comma 1.1 del d.1gs.
286/1998; che il 26.05.2025 la Questura di Roma rispondeva che
“Gentile Avvocato, come previsto dalla normativa, questo ufficio acquisisce istanze di protezione internazionale. L'istituto della protezione speciale ex art. 19, co1.2 è stato oggetto di abrogazione pertanto se la sua assistita non ha presentato istanza nel periodo in cui era vigente , ora non può più farlo”.
Rivoltasi dunque al presente Tribunale, la ricorrente ha lamentato l'illegittimità della condotta dell'amministrazione resistente rappresentando che le modifiche normative intervenute con il d.1.
20/2023 (conv. con modif. 1. 50/2023) non hanno in alcun modo modificato il primo e il secondo periodo dell'art. 19 co.

1.1. d.1gs.
286/1998, i quali continuano a contemplare cause di inespellibilità da cui discende il diritto al riconoscimento della protezione speciale e il pagina 3 conseguente rilascio del relativo permesso. Pertanto, ha sostenuto la permanenza in capo al UE del dovere di ricevere e formalizzare la domanda del cittadino straniero che voglia far accertare la sussistenza delle ipotesi contemplate dalla suddetta disposizione, risultando infondata la tesi della Questura secondo cui la parziale abrogazione del co.

1.2. del1'art. 19 d.lgs. 286/1998 avrebbe avuto come conseguenza che la protezione speciale possa allo stato essere riconosciuta esclusivamente dalla Commissione territoriale ad esito dell'esame della domanda di protezione internazionale. In conclusione, rappresentando altresì il pericolo di subire un pregiudizio grave e irreparabile in conseguenza al protrarsi della propria condizione di irregolarità sul territorio nazionale, ha chiesto di accertare e dichiarare l'illegittimità del rifiuto della Questura di Roma di formalizzare la domanda di protezione speciale ai sensi dell'art. 19 del D.lgs. n. 286/98 e di accogliere il ricorso, di cui alle conclusioni sopra richiamate.
Con decreto del 09.07.2025, non ritenuti sussistenti i presupposti per l'emissione di provvedimento inaudita altera parte, è stata fissata udienza al 12.09.2025 per la trattazione congiunta del merito e dell'istanza cautelare, ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c.
Con note del 09.09.2025 parte ricorrente ha rappresentato e documentato la tardività della notificazione, chiedendo disporsi il rinvio della trattazione dell'udienza.
pagina 4 Il , costituitosi in giudizio l'11.09.2025, riportandosi alle CP_1
allegate note della Questura di Roma, ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato.
All'esito dell'udienza la causa è stata presa in decisione.
***
Preliminarmente deve rilevarsi che la protezione speciale richiesta dalla ricorrente rientra, unitamente allo status di rifugiato e alla protezione sussidiaria, nel diritto di asilo di cui all'art 10 comma 3 della
Costituzione; tale forma di protezione può essere concessa anche nell'ambito della procedura per il riconoscimento della protezione internazionale (art 32 comma 3 d.lgs. n. 25/2008), la cui domanda dà diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per richiesta di asilo ex art 11 comma 1 lettera a) DPR 394/1999, pertanto la presentazione della domanda di protezione speciale al UE deve essere tutelata dalle medesime garanzie, altrimenti si avrebbero trattamenti differenziati in situazioni sostanzialmente uguali a seconda della procedura prescelta per azionare il proprio diritto, in violazione dell'art. 3 della Costituzione, trattandosi di una disparità di trattamento del tutto irragionevole.
Tanto precisato occorre rilevare che non può trovare accoglimento la domanda principale presentata dalla ricorrente in quanto, pacificamente non formalizzata la domanda di protezione di cui si discute, ne emerge la totale mancanza della procedura di valutazione dei presupposti di cui alla normativa richiamata e che, anche per le pagina 5 ragioni di seguito espresse, si ritiene essere di previa competenza dell'autorità amministrativa.
Dunque, oggetto del presente giudizio non è la domanda di rilascio di un permesso per protezione speciale e l'eventuale sussistenza dei presupposti per il suo riconoscimento, ma unicamente il diritto della ricorrente di proporre tale domanda e di accedere alla relativa procedura.
Ciò detto, a fronte della manifestazione di volontà di presentare domanda di protezione speciale, espressa e documentata tramite
PEC del 14.04.2025 (v. doc. 2 allegato al ricorso) e presentata fisicamente presso l'Ufficio di via Patini il giorno seguente (v. doc. 7 allegato al ricorso), la Questura di Roma aveva allontanato la ricorrente e, dopo diffida del 21.05.2025 (v. doc. 2 allegato al ricorso), aveva risposto informalmente con comunicazione PEC con la quale rappresentava l'impossibilità di procedere con la richiesta formalizzazione stante l'abrogazione dell'art. 19 comma 1.2
D.lgs.286/98 (v. doc. 1 allegato al ricorso).
Ebbene, la posizione assunta dall'amministrazione resistente non può ritenersi legittima alla luce di una corretta lettura del sistema normativo tuttora vigente.
Come evidenziato da precedenti pronunce di Codesto Tribunale, deve considerarsi come le modifiche apportate dal d.l. 20/2023, in particolare all'art. 7, e dalla relativa legge di conversione 50/2023, pur abrogando il terzo e quarto periodo de1 comma 1.1 dell'art. 19 del d.lgs. 286/1998 - i quali nella versione novellata dal d.l. 130/2020,
pagina 6 convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 173 espressamente contemplavano tra le ipotesi di inespellibilità utili ai fini del riconoscimento della protezione speciale il caso in cui l'allontanamento del cittadino straniero dal territorio nazionale potesse dare luogo ad una violazione del suo diritto al rispetto della vita privata e familiare - non abbiano tuttavia modificato il primo ed il secondo periodo del comma 1.1. del suddetto art. 19 (sempre nella versione novellata dal d.1. 130/2020). Anche all'esito delle ultime modifiche, dunque, tale norma continua a prevedere tra le ipotesi di inespellibilità utili ai fini del riconoscimento della protezione speciale e del rilascio del relativo permesso di soggiorno, sia il caso in cui l'allontanamento del cittadino straniero dal territorio nazionale possa esporlo a persecuzioni per motivi di razza, sesso, orientamento sessuale, identità di genere, lingua, cittadinanza, religione, opinioni politiche o condizioni personali o sociali ovvero a subire tortura o trattamenti inumani e degradanti — in attuazione del principio di diritto internazionale cogente di non refoulement, espresso tra gli altri strumenti internazionali dall'art. 33 della Convenzione di Ginevra del
1951 sullo status dei rifugiati e dall'art. 3 della Convenzione europea per i diritti dell'uomo ne11'interpretazione ormai da tempo affermata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (a partire da ECtHR, Soering
v. the United Kingdom, n. 14038/88 del 7 luglio 1989) — , sia il caso in cui l'allontanamento del cittadino straniero costituisca una violazione degli obblighi di cui all'art. 5, comma 6 del d.lgs. 286/1998, ossia degli obblighi costituzionali o internazionali vincolanti per pagina 7 l'ordinamento italiano, compreso l'obbligo di rispetto della vita privata e familiare della persona ai sensi dell'art. 8 CEDU, come ribadito anche dalla Suprema Corte: “in ogni caso, il diritto al rispetto della vita privata e familiare non solo è rimasto in vita nell'art. 5, comma 6, TUI, ma continua ad essere tutelato dall'art. 8 CEDU e rientra in quel
“catalogo aperto” dei diritti fondamentali (cfr. Cass. Sez. Unite
24413/2021) connessi alla dignità della persona e al diritto di svolgere la propria personalità nelle formazioni sociali, tutelati dagli artt. 2, 3,
29, 30 e 31 Cost., trovando dunque il suo fondamento in fonti sovraordinate rispetto alla legislazione ordinaria” (Cass. n. 28162/23).
La permanenza nel Testo Unico Immigrazione della previsione di inespellibilità per i casi in cui il rimpatrio comporti una lesione di diritti fondamentali della persona tutelati dall'ordinamento costituzionale e internazionale necessariamente comporta il corrispettivo obbligo per l'Amministrazione di rilascio di un titolo di soggiorno al realizzarsi di questi casi, che garantisca la regolarità della presenza dell'individuo inespellibile sul territorio nazionale e il godimento di tutti i diritti connessi, da individuare nel permesso di soggiorno per protezione speciale secondo quanto espressamente previsto, nell'ambito della procedura di riconoscimento della protezione internazionale, ai sensi dell'art. 19, comma 1.2 del d.lgs. 286/1998, che dispone che “ove ricorrano i requisiti di cui ai commi 1 e 1.1., la Commissione territoriale trasmette ai sensi dell'articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 gli atti a1 UE per il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale”. Dunque, se l'ordinamento pagina 8 tuttora contempla il diritto al riconoscimento della protezione speciale e il conseguente rilascio del relativo titolo di soggiorno, com'è ai sensi di quanto argomentato sopra (né potrebbe essere diversamente, trovando tale forma di protezione il proprio fondamento nell'obiettivo di tutela di diritti di rango costituzionale e sovranazionale) la persona che intenda far accertare di trovarsi in una delle situazioni di inespellibilità che danno diritto alla protezione speciale deve necessariamente disporre della possibilità di domandare all'autorità amministrativa lo svolgimento di tale accertamento.
Inoltre, può considerarsi un principio generale che l'autorità investita della domanda di rilascio di un titolo di soggiorno debba valutare la sussistenza anche dei requisiti di titoli di soggiorno diversi dai requisiti del permesso specificamente richiesto, ove questi ultimi non fossero rinvenuti, come stabilito dall'art. 5, comma 9 del d.lgs. 286/1998, secondo il quale: “Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro sessanta giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda, se sussistono i requisiti e le condizioni previsti dal presente testo unico e dal regolamento di attuazione per il permesso di soggiorno richiesto ovvero, in mancanza di questo, per altro tipo di permesso da rilasciare in applicazione del presente testo unico”.
L'estensibilità dell'esame a requisiti diversi da quelli presupposti al titolo richiesto e la necessità di verificare in ogni caso l'inesistenza di un rischio di refoulement impongono all'autorità di raccogliere in ogni caso la richiesta di un titolo di soggiorno: il richiedente deve essere ricevuto dall'autorità competente a raccogliere la sua volontà, da pagina 9 individuarsi nella Questura (cui tale compito è demandato sia dal soppresso secondo periodo de11'art. 19, comma 1.2 del d.lgs.
286/1998 sia dall'art. 6 del d.lgs. 25/2008 relativamente alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale), e tale autorità deve provvedere alla formalizzazione della domanda;
la domanda deve quindi ricevere un esame adeguato e la procedura concludersi con un provvedimento espresso e motivato, con rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale da parte della medesima Questura nel caso di accertamento della sussistenza dei sopra indicati presupposti di legge” (Trib. Roma, XVIII sez. civ., sent. del 03.6.2025,
R.G. 5521/2025; Trib. Roma, XVIII sez. civ., sent. del 10.7.2024, R.G.
40613/2023).
Posto dunque che risulta tuttora presente un obbligo in capo all'amministrazione resistente di ricevere la domanda di permesso per protezione speciale ai sensi dell'art.19 comma 1.1. D.lgs. 286/98, fissando un appuntamento a chi ne manifesti la volontà, deve essere richiamato l'art 2 del D.lgs. n. 142/2015 secondo il quale la manifestazione di volontà di richiedere asilo non è subordinata a forme particolari e il successivo art. 4 che stabilisce l'onere dell'amministrazione di fornire un permesso di soggiorno a tutti i richiedenti asilo;
tutta la procedura è poi scandita da tempi celeri e certi volti a garantire l'effettività di diritti connessi allo status di richiedente asilo: l'art.3 del Dlgs. n.25/2008, in attuazione della direttiva 2005/85/CE, stabilisce che “... L'ufficio di polizia di frontiera e la questura sono competenti a ricevere la domanda, secondo quanto
pagina 10 previsto dall'art. 26”, quest'u1tima norma stabilisce che “la questura, ricevuta la domanda di protezione internazionale, redige il verbale delle dichiarazioni del richiedente su appositi modelli predisposti dalla
Commissione nazionale” “redatto entro tre giorni lavorativi dalla manifestazione della volontà di chiedere la protezione ovvero entro sei giorni lavorativi nel caso in cui la volontà è manifestata all'Ufficio di polizia di frontiera. I termini sono prorogati di dieci giorni lavorativi in presenza di un elevato numero di domande in conseguenza di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti” (sul diritto a presentare domanda di protezione internazionale e l'obbligo delle questure di riceverla si vedano Tribunali Palermo 18 giugno 2018, Trieste 21 giugno 2018, Roma 18 settembre 2018, Trieste 3 ottobre 2018).
La Corte di Giustizia UE (Sentenza Evelyn Danqua, C-429/15) afferma che, in mancanza di norme stabilite dal diritto dell'Unione riguardanti le modalità procedurali relative alla presentazione e all'esame di una domanda di protezione internazionale, spetta all'ordinamento giuridico interno di tale Stato membro disciplinare tali modalità, garantendo nel contempo che dette modalità non rendano impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell'Unione. Merita anche di essere valorizzato il disposto del1'art. 6, par. 6 della direttiva 2013/33/UE (recepita dal D.lgs. n. 142 del 2015) secondo cui gli Stati membri non esigono documenti inutili o sproporzionati né impongono altri requisiti amministrativi ai richiedenti prima di riconoscere loro i diritti conferiti dalla presente direttiva, per il solo fatto che chiedono protezione internazionale,
pagina 11 disposizione indicativa dell'impegno degli stati membri a non disseminare di inutili ostacoli burocratici il difficile cammino verso la richiesta di asilo.
La manifestazione di volontà, non soggetta ad alcun formalismo, è quindi sufficiente a configurare l'obbligo dell'amministrazione alla sua verbalizzazione e al rilascio del permesso di soggiorno nei termini stringenti previsti dalla normativa interna e internazionale.
Nel caso di specie deve dunque ritenersi che, come documentato il giudizio, la ricorrente abbia manifestato una volontà chiara ed univoca di chiedere protezione speciale presso la Questura di Roma, la quale avrebbe dunque dovuto provvedere alla fissazione di un appuntamento nelle celeri tempistiche sopra esposte, avviare la procedura prevista, con trasmissione degli atti alla competente
Commissione, con conseguente emissione di un provvedimento espresso e conclusivo al ricevimento del richiesto parere, nei termini normativamente previsti.
Posto quanto sopra il ricorso deve pertanto essere parzialmente accolto.
Spese compensate in ragione del parziale accoglimento del ricorso.


P.Q.M.


Il Tribunale così dispone:
- accoglie il ricorso e dichiara il diritto di Parte_1
alla formalizzazione della domanda di rilascio di un
[...]
permesso di soggiorno per motivi di protezione speciale ex art 19 co.

1.1. d.llgs. 286/98; per l'effetto, ordina alla Questura di Roma di pagina 12 formalizzare la ricezione della stessa e di compiere ogni atto consequenziale, in particolare il rilascio del permesso di soggiorno provvisorio per richiesta di asilo;

- spese compensate.
Così deciso in Roma, il 12.09.2025
IL GIUDICE
dott.ssa Lilla De Nuccio
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