N. R.G. 1628/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di SALERNO
Seconda Sezione Civile
Seconda U.O.
Il Tribunale di Salerno, in composizione monocratica ed in persona del giudice dott. sa
RI EF CE, ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nella causa iscritta al n. 1628/2022 del Ruolo Generale Affari Contenziosi, avente ad oggetto: obbligazioni.
TRA
DO. , nato a [...] il [...] (c.f.: Parte_1
), n.q. di amministratore unico e legale rapp.te della società C.F._1
(P.IVA: ), con sede in Angri (Sa), alla Controparte_1 P.IVA_1
piazza Annunziata n. 40, iscritta nel registro delle imprese di Salerno al n. 317947, rapp.to e difeso, in virtù di procura in calce al ricorso in riassunzione, dal prof. avv.
CO NE, c.f.: con cui elett.te domicilia in Salerno, al C.F._2
Largo Dogana Regia n. 15 (presso lo studio dell'avv. Antonio Brancaccio), il quale pagina 1 di 12 chiede di ricevere le comunicazioni e notificazioni di rito degli atti del procedimento ai seguenti recapiti: telefax n. 081/5785148 – indirizzo di posta elettronica certificata:
Email_1
ATTORE
E
C.F. e P.I. , in persona Controparte_2 P.IVA_2
del direttore generale e legale rapp.te p.t. con sede legale in Salerno alla via Nizza n. l46, rappresentata e difesa - in virtù di procura generale alle liti - dall' avv. Lucia Fiorillo
(CF. N. ), Pec nonché dall'avv. C.F._3 Email_2
Guido Verderosa, Pec Email_3
Controparte_3
con sede in Eboli (SA), al V.le Della Marina 8/12 (P
[...]
IVA ), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso P.IVA_3
dall'avv. Daniela Picozzi (CF ) del Foro di Nocera Inferiore, C.F._4
giusta procura alle liti posta su foglio separato ex art. 83 c.p.c., III comma, pec
.salerno.it. Email_4 CP_4
, con sede in Napoli, alla via S. Lucia n. 81 (c.f.: Controparte_5
), in persona del legale rapp.te p.t. (p.e.c.: egione.campania.it). P.IVA_4 Email_5
P.IVA: , in Controparte_6 P.IVA_5
persona del legale rapp.te p.t., con sede in Battipaglia, alla via Plava s.n.c. - Pal. CP_7
(p.e.c.: . Email_6
pagina 2 di 12 c.f.: , in persona Controparte_8 P.IVA_6
del Presidente p.t., dom.to ope legis presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato, in
Salerno, al Corso Vittorio Emanuele n. 58 (p.e.c.: . Email_7
CONVENUTE
CONCLUSIONI
All'udienza telematica scritta del 26.05.2025 le parti concludevano come da note telematiche in atti, da intendersi qui integralmente richiamate e trascritte.
MOTIVAZIONE IN FATTO ED IN DIRITTO
Con atto di citazione in riassunzione, regolarmente notificato ed iscritto a ruolo la parte attrice, all'esito della pronuncia del TAR Salerno dichiarante il proprio difetto di giurisdizione, ha chiesto l'accoglimento delle seguenti conclusioni: “ 1) preliminarmente, ai sensi e per gli effetti degli artt. 4 e 5 della L. 2248/1865, dichiararsi illegittimi e quindi disapplicarsi, per tutti i profili di illegittimità denunciati in premessa,
i seguenti atti, se ed in quanto diretti alla illegittima introduzione della c.d. “clausola di salvaguardia” nei contratti “ex art.

8- quinquies, comma 2, del D.lgs. n. 502/1992 smi” stipulati dall'attrice per gli anni 2015 e 2016 (ove esistente), nonché alla illegittima determinazione, in virtù della clausola n. 4 degli stessi per gli anni 2015 e 2016 (ove esistente), nei confronti dell'attrice, del budget nella misura di € 100.000,00 per ciascun anno, nella branca di terapia fisica e di fisiokinesiterapia: a) della deliberazione del
Commissario Straordinario della , n. 825 del 29.6.2016, ad oggetto: CP_9
"Decreto del Commissario ad acta n. 90/2014 - Decreto del Commissario ad acta n.
8/2016 - Medicina fisica e riabilitativa ex art. 44 legge 833/78 - Tetti di spesa 2015 -
Provvedimenti"; b) della successiva deliberazione del Direttore Generale della CP_9
pagina 3 di 12 Salerno, n. 76 del 23.9.2016, ad oggetto "Decreto del Commissario ad acta n. 89 dell'8.8.2016 - Tetti di spesa 2016 - Branca medicina fisica e riabilitativa - FKT (ex art. 44 L. n. 833/78) - Macroarea assistenza specialistica. Provvedimenti"; c) dei richiamati decreti del Commissario ad acta, entro i limiti dell'interesse dell'istante, n. 90/2014, n.
8/2016 e n. 89/2016; 2) dichiararsi nulla, invalida ed inefficace, e comunque annullarsi, la c.d. “clausola di salvaguardia”, inserita all'art. 10 del contratto stipulato inter partes in data 29.6.16 “ai sensi dell'art.

8-quinquies, comma 2, del D.lgs. n. 502/92 e smi” per l'anno 2015, nonché, ove esistente nel contratto, per l'anno 2016; 3) dichiararsi nulla, invalida ed inefficace, e comunque annullarsi, in quanto volta a determinare nella illegittima misura di € 100.000,00 per anno il tetto di spesa attribuito all'attrice, la clausola di cui all'art. 4 del contratto stipulato inter partes in data 29.6.16
“ai sensi dell'art.

8-quinquies, comma 2, del D.lgs. n. 502/92 e smi” per l'anno 2015, nonché, ove esistente nel contratto, per l'anno 2016; 4) dichiararsi ed accertarsi il diritto dell'istante ed il corrispondente obbligo delle amministrazioni convenute, in solido tra loro, all'attribuzione in favore dell'attrice per gli anni 2015 e 2016 di un tetto di spesa nella branca della terapia fisica e della fisiokinesiterapia, nella misura di €
489.900,00 per l'anno 2015 e di € 492.200,00 per l'anno 2016, ovvero in quella diversa che sarà ritenuta di giustizia, con rivalutazione ed interessi, in luogo di quello di €
100.000,00 per ciascun anno, così illegittimamente determinato in virtù degli atti suindicati;
5) consequenzialmente accertarsi e dichiararsi il diritto dell'istante ed il corrispondente obbligo delle amministrazioni convenute in solido tra loro al risarcimento dei danni derivanti dalla illegittima attribuzione in favore dell'attrice per gli anni 2015 e 2016 di un tetto di spesa di € 100.000,00 nella branca della terapia fisica e della fisiokinesiterapia, in luogo di quelli di € 489.900,00 per l'anno 2015 e di € pagina 4 di 12 492.200,00 per l'anno 2016, legittimamente spettanti all'istante, secondo quanto in premessa dedotto ovvero nella misura ritenuta di giustizia;
6) per l'effetto, condannarsi le amministrazioni convenute in solido tra loro, al risarcimento dei danni subiti dalla società attrice, che vengono quantificati nella complessiva somma di € 298.837,54,
(duecentonovantottomilaottocentotrentasette/54), ovvero in quella ritenuta di giustizia, anche secondo equità, oltre rivalutazione monetaria ed interessi spettanti sulle singole somme dalla maturazione al soddisfo;
7) condannarsi altresì le amministrazioni convenute al pagamento delle spese di giudizio, con contributo unificato, rimborso spese forfettarie, IVA e CPA come per legge.”
Su tali domande e richieste il Tar sezione staccata di Salerno, con sentenza del
24.02.2022, aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo che il contenuto della pretesa avanzata in giudizio fosse di carattere “eminentemente patrimoniale”, con ciò rientrando nella sfera di giurisdizione del giudice ordinario.
Con comparsa depositata il 13.09.2022 si è costituita la , eccependo, in via CP_9
preliminare, l'improcedibilità della domanda come avanzata dall'attrice visto il contenuto dell'art. 11) del contratto riferimento all'anno 2015 -rubricato “clausola di salvaguardia”- così formulato “Con la sottoscrizione del presente contratto la struttura
Cont operante nel territorio della sottoscritta accetta espressamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto e/o provvedimento agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto costituenti parte integrante necessaria del sottoscrivendo contratto”; la predetta clausola, inoltre, era stata oggetto di specifica ed espressa accettazione del centro ai sensi e per gli
Contr effetti dell'art. 1341 C.C. Assumeva, ancora, la convenuta che la determinazione pagina 5 di 12 del tetto di spesa per la singola branca di fisiokinesiterapia era avvenuto facendo riferimento alla popolazione residente ma solo al fine di richiamare ed utilizzare il budget assegnato alla struttura insistente sul limitrofo Distretto 60, avente un egual numero di popolazione, non avendo la parte attrice una pregressa “spesa storica” da potersi prendere a base per la determinazione del tetto di spesa;
in ogni caso, le prestazioni extra budget non avrebbero potuto essere remunerate.
Con comparsa depositata il 22.06.2022 si è costituito il
[...]
eccependo, preliminarmente, il Controparte_3
proprio difetto di legittimazione passiva, nel merito evidenziava la validità della cd. clausola di salvaguardia, nonché l'infondatezza nel merito della domanda di rideterminazione dei tetti di spesa.
Rimanevano contumaci le altre convenute.
Il giudizio veniva rimesso al sottoscritto giudicante dopo la celebrazione della prima udienza;
venivano assegnati i termini ex art. 183 comma VI CPC;
ritenuta l'istruttoria solo di carattere documentale veniva fissata l'udienza di precisazione delle conclusioni all'esito della quale il giudizio è stato trattenuto in decisione con la concessione dei termini di rito ex art. 190 CPC.
Le domande proposte dalla parte attrice risultano infondate e non possono essere accolte.
Preliminarmente, con riguardo alla domanda relativa al risarcimento dei danni asseritamente subiti dall'attrice per l'erronea, illecita e/o illegittima assegnazione del tetto di spesa per l'anno 2016 si deve considerare che non vi è prova (necessariamente) di natura documentale dell'effettiva sottoscrizione del contratto per tale annualità: tale pagina 6 di 12 circostanza impedisce ab origine qualsiasi valutazione nel “merito” su tale punto di domanda.
Con riguardo alla domanda relativa all'annualità 2015 si osserva quanto segue.
Innanzitutto, non emergono elementi idonei e sufficienti a far ritenere l'adita giustizia in grado di poter dichiarare illegittimi e/o disapplicare gli atti di deliberazione del
Commissario Straordinario della , n. 825 del 29.6.2016, ad oggetto: CP_9
"Decreto del Commissario ad acta n. 90/2014 - Decreto del Commissario ad acta n.
8/2016 - Medicina fisica e riabilitativa ex art. 44 legge 833/78 - Tetti di spesa 2015", atteso che il giudice ordinario deve accertare che l'atto non sia stato emanato da un organo incompetente, che l'atto non violi una disposizione di legge, ed infine, secondo l'orientamento oggi prevalente in giurisprudenza, che non sussista il vizio dell'eccesso di potere, fatto salvo il divieto, in quest'ultimo caso, per il giudice ordinario di sindacare le scelte, il merito e l'opportunità della P.A.: nel caso di specie, nessuno di tali elementi vizianti è emerso dalle allegazioni e dalla documentazione acquisita al giudizio.
In relazione alla pure dedotta illegittimità della cd. clausola di salvaguardia – introdotta
Contr nel contratto stipulato fra la e la struttura attrice – si osserva che la medesima non risulta viziata in alcun modo, in quanto ai requisiti formali, né può essere dichiarata illegittima sotto altri profili.
Soccorre in tal senso la giurisprudenza amministrativa, in particolare la recente pronuncia del Consiglio di Stato, sez. III, n. 4715/2023, così in motivazione: “Il Collegio non ravvisa ragionevoli motivi per discostarsi dal proprio consolidato orientamento che attribuisce piena legittimità alle clausole di salvaguardia contenute nelle convenzioni di accreditamento in materia sanitaria (cfr. da ultimo, Cons. Stato, Sez. III, sentt. nn. 3917 pagina 7 di 12 del 2023; n. 5559 del 2020).

7.2. L'accordo sottoscritto dall'appellante reca una specifica clausola, che prevede in capo al singolo operatore l'accettazione completa ed incondizionata del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto e stabiliscono tra l'altro che: “con la sottoscrizione del contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili”.

7.3. Sul punto specifico, questa Sezione ha avuto modo di chiarire che, in ipotesi analoghe a quella in esame, viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza, in quanto il soggetto privato aderente (nel caso all'esame, la Casa di Cura Villa del Sole) in maniera inequivocabile, attraverso manifestazioni espresse, manifesta la sua intenzione di rinunciare, sul piano sostanziale, alla posizione giuridica (asseritamente) lesa dal provvedimento, rinunciando altresì, sul piano processuale, al proprio diritto a ricorrere.

7.4. Sempre secondo il richiamato indirizzo (cfr. sentenza n. 7479 del 2 novembre 2019; n. 2075 del
28 marzo 2019; n. 787 del 1° febbraio 2019; n. 5039 del 23 agosto 2018; n. 4936 del 13 agosto 2018; sentenze dell'11 gennaio 2018, nn. 137 e 138, nonché del 18 gennaio
2018, n. 321; 5511 del 25 settembre 2018; sentenza 1° febbraio 2017, n. 430), la sottoscrizione di tali clausole priva il soggetto aderente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che lo riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili eventuali impugnative, ciò nonostante, comunque proposte.

7.5. Si è, invero, evidenziato che gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi pagina 8 di 12 estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al
C cui rispetto è obbligata. Ha aggiunto la Sezione che “chi intende operare CP_5
nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. In alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879).

7.6. La cd. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività.

7.7. Non vi è dubbio, infatti, che l'assenso alla stipulazione di un accordo - che ponga un provvedimento ipoteticamente lesivo a suo presupposto, oltre che a fonte determinativa del suo contenuto economico - si atteggia quale comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'Amministrazione
(nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria).

7.8. Non vale a superare questa conclusione il rilievo formulato dalla parte qui appellante là dove, nel richiamare la nota commissariale, conclude nel senso che le esigenze di programmazione, da un lato, e le potenzialità operative del punto nascita in chiave retrospettiva, dall'altro, non trovano alcun limite in tali clausole: in senso contrario a tali deduzioni rileva – sulla base del richiamato indirizzo giurisprudenziale - il carattere pagina 9 di 12 perentorio e incondizionato della clausola di salvaguardia e della rinuncia espressa, ivi riportata, ad ogni contenzioso pregresso o futuro (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 7479 del
2 novembre 2019) Del resto, diversamente argomentando, si arriverebbe ad aggirare l'operatività di dette clausole sulla base dell'interpretazione della invocata nota commissariale.

7.9. La stessa Corte costituzionale (sentenza n. 238 del 2014), ha sancito il principio che il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale può essere limitato purché vi sia un interesse pubblico riconoscibile come potenzialmente preminente sul principio consacrato dall'art. 24 della Costituzione. E non può essere negata l'esistenza di tale interesse pubblico preminente in una in Piano di rientro, in quanto la CP_5
clausola di salvaguardia è stata prevista per assicurare, in un periodo di stringenti restrizioni finanziarie, il controllo della spesa sanitaria.

7.10. Del resto, la parte pubblica sottoscrittrice del contratto, in difetto di una valida e incondizionata accettazione della clausola di salvaguardia de qua da parte del contraente privato, non avrebbe interesse alla conclusione dell'accordo, non potendo essa programmare efficacemente la spesa sanitaria, stante la permanenza di contestazioni giudiziali sui tetti di spesa e, certamente, non potrebbe nemmeno essere obbligata in altro modo alla stipula.

7.11. Corrobora, ancora, tale conclusione l'orientamento già seguito da questa
Sezione, con riferimento alla prassi dell'apposizione di clausole con le quali le strutture private precisano di sottoscrivere i contratti al solo scopo di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela, là dove ha già reiteratamente chiarito che - nelle ipotesi in cui detta facoltà di sottoscrizione con riserva non risulti contemplata nel modello contrattuale di riferimento - i caveat in tal senso formalizzati debbano “intendersi come non apposti e, dunque, come tali, non … idonei a impedire la formazione dell'accordo” (cfr. da ultimo pagina 10 di 12 Cons. Stato, sez. III, nn. 6991 e 6983/2021; 6959/2020; 321/2018), anche perché altrimenti l'intero accordo (nell'ipotesi di fondatezza del ricorso) si dovrebbe considerare integralmente privo di effetti in base al principio generale desumibile dall'art. 1419 del codice civile, dal momento che una tale previsione ha una portata determinante nel complessivo assetto di interessi, rilevando dunque la regola simul stabunt, simul cadent.

7.12. Di contro, la legittimità delle clausole di salvaguardia, il cui inserimento negli accordi è stato successivamente recepito a livello di scelta generale per arginare gli effetti del proliferare dei contenziosi già insorti e in funzione transattiva degli stessi, è stata più volte affermata per essere dette pattuizioni essenzialmente funzionali alla tutela del diritto alla salute, quale bene superiore costituzionalmente garantito, e per essere le stesse clausole niente affatto foriere di una indebita compressione del diritto di agire in giudizio dell'operatore privato, il quale ben può valutare il proprio interesse a coltivare il contenzioso in atto e, quindi, a non sottoscrivere la clausola e l'intero accordo, fermo restando che anche sottoscrivendo la clausola manterrebbe intatto il proprio diritto d'azione in giudizio, costituzionalmente garantito, in relazione alle sopravvenienze (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 8676 del 2021 e sez. III, n. 6662 del 2019)”.
Stante la validità e l'efficacia della più volte menzionata “clausola di salvaguardia”, contenuta nel contratto intercorso inter partes, deve ritenersi la parte attrice non legittimata a proporre alcuna questione di rivisitazione degli accordi come stipulati, nonché delle determinazioni assunte dagli organi competenti in materia di distribuzione dei tetti di spesa, determinazioni espressamente richiamate in contratto.
pagina 11 di 12 Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono regolate come in dispositivo, avuto riguardo ai parametri normativi.

P.Q.M.

Il Tribunale di Salerno, Seconda Sezione Civile, in persona del giudice dott. sa RI
EF CE, definitivamente pronunziando sulle domande proposte nell'ambito del giudizio n. 1628/22 R.G., così provvede:

1. Rigetta le domande come proposte dalla parte attrice.

2. Condanna la in persona del legale rapp. te p.t., al Controparte_1
pagamento, in favore della Controparte_11
con sede in Eboli (SA), al V.le Della Marina
[...]
8/12 (P IVA ), delle spese di lite che vengono liquidate, per ciascuna parte, P.IVA_3
in € 5.700,00 per compenso professionale, oltre rimborso spese generali, iva e cpa come per legge, se dovute.
Così deciso in Salerno, lì 19 dicembre 2025
Il giudice dott. sa RI EF CE
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