Pubblicato il 30/03/2026

N. 00477/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00957/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 957 del 2025, proposto da
Acquedotto Pugliese S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Mola e Annapaola Arbore, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

contro

Comune di Francavilla Fontana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Emanuela Memmola, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

nei confronti

Cogeir Costruzioni e Gestioni S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’accertamento

- del silenzio inadempimento del Comune di Francavilla rispetto alle istanze di rilascio delle autorizzazioni alla manomissione del suolo pubblico richieste dalla propria impresa appaltatrice, con istanze prot. n. 33 del 19 marzo 2024 e prot. n. 56 del 22 aprile 2024;

- dell’obbligo di provvedere e conseguente condanna a provvedere, nonché, in subordine, per la nomina di un Commissario ad acta ;

nonché per la condanna

- al risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Francavilla Fontana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2026 il dott. OL SA e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ex art. 31 c.p.a., notificato in data 2.9.2025 e depositato il 10.9.2025, Acquedotto Pugliese S.p.A., premettendo di essere il soggetto gestore del servizio idrico integrato nella Regione Puglia e di aver affidato in appalto alla Cogeir Costruzioni e Gestioni S.r.l. (d’ora in avanti, per brevità, anche solo “Cogeir”) un importante progetto di manutenzione della rete idrica, ha chiesto al Tribunale di accertare il silenzio-inadempimento serbato dal Comune di Francavilla Fontana rispetto alle istanze prot. n. 33 del 19.3.2024 e n. 56 del 24.4.2024 dalla seconda presentate al fine di ottenere l’autorizzazione alla manomissione di suolo pubblico per l’esecuzione di lavori di rifacimento della rete del territorio comunale.

La Società ricorrente ha chiesto, altresì, la condanna del Comune intimato a provvedere in merito alle predette istanze, con eventuale nomina di un Commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia da parte dell’Amministrazione, nonché la condanna di quest’ultima al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi per il ritardo.

2. Si è costituito nel presente giudizio con memoria di rito il Comune di Francavilla Fontana in data 25.9.2026.

3. Con memorie depositate il 27.2.2026 e il 5.3.2026, Acquedotto Pugliese S.p.A. ha chiesto al Tribunale, in via cautelare, di “ ordinare al Comune di Francavilla di concludere il procedimento amministrativo finalizzato all’autorizzazione della manomissione stradale per come attivato con le istanze prot n 33 del 19 marzo 2024 e n 56 del 24 4 2024 ”.

4. Con atto depositato in data 10.3.2026, il Comune di Francavilla Fontana ha eccepito l’inammissibilità del ricorso di controparte, rappresentando di aver già provveduto sulle istanze oggetto di contenzioso.

La resistente ha, in ogni caso, contestato la fondatezza delle censure formulate con l’atto introduttivo di giudizio.

5. All’esito dell’udienza camerale del 23.3.2026, previamente dato avviso alle parti di possibili profili di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva in capo alla Società attrice e di una possibile definizione del contenzioso ai sensi dell’art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è inammissibile alla luce delle argomentazioni che seguono.

6.1. Va, anzitutto, rammentato in termini generali che nel processo amministrativo la legittimazione a ricorrere consiste nella titolarità, in capo al privato, di una situazione giuridica soggettiva differenziata e tutelata dall’ordinamento, di norma qualificabile come interesse legittimo, sì da distinguere il privato da un mero quisque de populo rispetto all’esercizio del potere amministrativo (si vedano, ex multis , Cons. Stato, Ad. Plen., nn. 9/2014, 10/2011 e 4/2011).

6.2. Con specifico riguardo all’azione avverso il silenzio-inadempimento ex art. 31 c.p.a. - disposizione secondo cui, in particolare, “ Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere ” (cfr. comma 1) - la consolidata giurisprudenza ha altresì precisato che, essendo tale azione necessariamente da correlare al mancato esercizio di un potere pubblico, la stessa postula sempre l’esistenza di una posizione soggettiva identificabile con un interesse legittimo (cfr., tra le molte, Cons. Stato, IV, n. 1087/2014; Id., V, n. 1116/2009; T.A.R. Lazio, Roma, III- Quater , n. 3821/2022), non potendo per converso afferire, neppure mediatamente, alla tutela di posizioni di diritto soggettivo, pena l’eventuale aggiramento dei limiti cognitori in punto di giurisdizione del giudice amministrativo (Cons. Stato, III, n. 3858/2018; Id ., V, n. 2751/2018).

Ne discende che, in ipotesi di proposizione dell’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., come nella vicenda per cui è causa, il positivo riscontro della legittimazione attiva in capo al soggetto che instaura tale tipologia di giudizio può essere ravvisata solo in presenza di un interesse legittimo a carattere pretensivo riferibile al soggetto che ha proposto l’istanza, dando vita così all’attivazione di un procedimento amministrativo, che l’Amministrazione interpellata era tenuta a concludere con un provvedimento espresso e che, tuttavia, non è stato dalla stessa concluso in tal modo nel termine di legge previsto (in termini similari, cfr. Cons. Stato, IV, n. 5115/2018).

6.3. Orbene, alla luce delle suesposte coordinate ermeneutiche, nella vicenda per cui è causa non si riscontra in capo alla ricorrente Acquedotto Pugliese S.p.A. un interesse legittimo sotteso all’azione avverso il silenzio intrapresa.

Come, infatti, dalla stessa espressamente prospettato - e come, peraltro, confermato anche dalla documentazione depositata in atti (cfr. docc. 8 e 9, fascicolo di parte ricorrente) - le istanze autorizzatorie in relazione alle quali è lamentata in questa sede l’inerzia del Comune di Francavilla Fontana non sono state avanzate dalla ricorrente, essendo invece sottoscritte da un diverso soggetto giuridico, ossia la Cogeir Costruzioni e Gestioni S.r.l.

Ne discende che, rispetto alle istanze di cui si discute, solo quest’ultima società può essere considerata effettiva titolare di un vero e proprio interesse legittimo alla conclusione del procedimento attivato, dovendosi invero mantenere distinti, sul piano ontologico, tale qualificata posizione giuridica soggettiva, facente capo esclusivamente alla Cogeir, dal diverso “ interesse ” - pur connesso, ancorché in via indiretta e, comunque, non concretizzantesi in una legittima situazione giuridica - alla definizione del medesimo procedimento del quale è portatrice Acquedotto Pugliese S.p.A., essendo tale soggetto da reputarsi estraneo rispetto al rapporto amministrativo originato dalle richieste autorizzatorie del 19.3.2024 e del 24.4.2024.

6.4. Né a diverse conclusioni può giungersi, in accordo con quanto sostenuto dal difensore di parte ricorrente in sede di discussione, alla luce dei principi espressi dal Consiglio di Stato con la pronuncia n. 4493/2024, tale pronuncia riguardando una fattispecie normativa del tutto peculiare (ossia l’art. 94 della l.p. Bolzano n. 9/2018), confermando anzi, in linea di principio, i generali approdi interpretativi sopra richiamati, nonché, conseguentemente, le conclusioni accolte in questa sede (in particolare, viene definita “ ineccepibile ” l’argomentazione del giudice di primo grado secondo cui “ l’interesse protetto alla conclusione del procedimento ad istanza di parte sussiste esclusivamente in capo al soggetto che ha proposto detta istanza, essendo soltanto detto soggetto titolare di una posizione giuridica differenziata (oltre che di un interesse attuale) al corretto svolgimento e alla tempestiva conclusione del procedimento, sicché soltanto il soggetto che ha presentato l’istanza è titolare della legittimazione processuale per agire avverso l’inadempimento agli obblighi procedimentali delle competenti Amministrazioni, mentre, essendo la ID RL soggetto terzo rispetto al procedimento in discorso, alla stessa non può essere riconosciuto né la legittimazione attiva, né l’interesse a proporre il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. ”; cfr. punti 8 e 8.1 della pronuncia de qua ).

6.5. Al pari la tesi prospettata dalla ricorrente non può fondarsi sulla formulazione testuale dell’art. 31 c.p.a., nello specifico nella parte in cui consente a “ chi vi ha interesse ” - quindi, secondo ricostruzione di parte attrice, anche a un soggetto diverso da quello che ha avanzato l’istanza autorizzatoria non esitata - di esperire lo speciale mezzo di tutela codicistico testo a superare la mancata definizione del procedimento attivato: ciò in quanto l’interesse cui fa riferimento l’art. 31, comma 1, c.p.a. attiene a un piano meramente processuale, non già a quello sostanziale della posizione giuridica differenziata di cui dovrebbe essere titolare il privato, afferendo quindi a una diversa condizione dell’azione, vale a dire quella relativa all’interesse a ricorrere, la quale, tuttavia, non può certo di per sé assorbire il diverso presupposto della legittimazione ad agire (in tal senso, cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 4/2011).

7. Alla luce di tutto quanto precede, deve dunque essere dichiarata inammissibile l’azione avverso il silenzio-inadempimento promossa con il ricorso in esame da Acquedotto Pugliese S.p.A., posto il riscontrato difetto di legittimazione a ricorrere in capo a quest’ultima (cfr., sul tema, anche T.A.R. Campania, Napoli, II, n. 955/2020), assorbita in tale carenza ogni ulteriore questione sollevata dall’Amministrazione.

8. L’inammissibilità della suddetta azione comporta ex se l’impossibilità di accogliere anche la correlata domanda risarcitoria formulata dalla parte, subendo tale seconda pretesa le medesime sorti processuali della prima.

9. Quanto infine alle spese del presente giudizio, il Tribunale reputa congruo disporne l’integrale compensazione tra le parti, tenuto conto del fatto che la questione di rito, posta a base della definizione del contezioso, è stata rilevata d’ufficio dal Collegio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa integralmente le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

IN LO RE, Presidente FF

OL SA, Referendario, Estensore

Tommaso Sbolgi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL SA	IN LO RE

IL SEGRETARIO