Pubblicato il 27/01/2026

N. 00086/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00187/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 187 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Discepolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Ancona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;

per l’annullamento

previa sospensione

del provvedimento fasc. -OMISSIS-, con cui il Prefetto della Provincia di Ancona ha respinto l’istanza della ricorrente intesa ad ottenere il rilascio del decreto di approvazione alla nomina di guardia particolare non armata nonché di ogni altro atto presupposto, inerente, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’U.T.G. - Prefettura di Ancona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. AS AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente impugna il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale il Prefetto della Provincia di Ancona ha respinto la sua istanza di rilascio del decreto di approvazione alla nomina di guardia particolare non armata, nonché ogni altro atto presupposto, inerente, connesso e consequenziale.

In punto di fatto nel ricorso si espone quanto segue.

1.1. La sig.ra -OMISSIS- dal 2017 svolge attività lavorativa come agente di sicurezza e di vigilanza privata non armata, nonché di esattore, avendo svolto un corso di addetto alla sicurezza ed all’investigazione. Tali attività sono state sempre svolte con puntualità e professionalità, senza che l’interessata sia mai incorsa in contestazioni o sanzioni di sorta; allo stesso modo, il suo stile di vita è stato sempre improntato alla cura della famiglia ed al volontariato.

1.2. In data 14 novembre 2024 la ricorrente ha presentato istanza di rilascio del decreto prefettizio di approvazione alla nomina di guardia particolare, confidando nel pieno possesso dei requisiti nonché nell’esperienza maturata nell’espletamento dei servizi di vigilanza e sicurezza.

Tuttavia, la Prefettura di Ancona, con comunicazione ex art. 10- bis della L. n. 241/1990, ha preannunciato il rigetto della domanda per l’asserita pendenza di procedimenti penali a carico della richiedente.

1.3. La sig.ra -OMISSIS- ha riscontrato il preavviso di rigetto, contestando l’esistenza di procedimenti a suo carico, essendo stata interessata nel passato da procedimenti penali tutti archiviati e comunque riferiti a soggetti con cui avrebbe avuto frequentazioni del tutto occasionali e dunque senza poterne conoscere gli eventuali precedenti.

Nonostante ciò, la Prefettura ha ritenuto di rigettare l’istanza sostenendo il presunto mancato possesso da parte della ricorrente dei requisiti di cui all’art. 138 del R.D. n. 773/1931, ovvero per non aver asseritamente “provato” la sua buona condotta.

2. Ritenendo illegittimo il diniego, la sig.ra -OMISSIS- lo censura in questa sede con un unico articolato motivo, rubricato “violazione e falsa applicazione dei principi di cui all’art. 138 T.U. Pubblica Sicurezza. Difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà manifesta tra le valutazioni. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica ed irrazionalità manifesta”, e così declinato:

- il provvedimento impugnato è illegittimo poiché adottato sulla base di presupposti in fatto ed in diritto completamente destituiti di fondamento. Si è pertanto in presenza di un atto viziato per assenza di adeguata istruttoria e dunque di motivazione;

- la Prefettura sostiene infatti che l’interessata non risulterebbe di buona condotta morale ovvero che non potrebbe provare la sua moralità in ragione delle condotte attinenti alla vita di relazione “ …con riguardo pure alle segnalazioni di frequentazione di pregiudicati o persone pericolose per la pubblica sicurezza… ”. E questo perché la sig.ra -OMISSIS- è stata, suo malgrado, coinvolta in procedimenti penali che hanno interessato terze persone e dai quali ella è stata completamente dichiarata estranea con archiviazione di ogni procedimento. In particolare, ci si riferisce ad un presunto inadempimento contrattuale senza rilevanza penale, archiviato con provvedimento del 13 dicembre 2024 (R.G.N.R. -OMISSIS-), così come ai procedimenti n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-, ambedue archiviati, tanto che il casellario giudiziale ed i carichi pendenti risultano negativi in capo alla ricorrente che mai si è resa protagonista di atti di rilevanza penale o altro;

- l’art. 138 del R.D. n. 773/1931 prevede che le guardie particolari non debbono aver riportato condanne per delitti ed essere persone di buona condotta morale. La ricorrente è in possesso di ambedue i requisiti citati poiché, a differenza di quanto sostenuto dall’amministrazione, ella non ha precedenti penali ovvero di qualsivoglia sorta ed è persona di condotta irreprensibile dedita unicamente al lavoro ed alla famiglia;

- tanto ciò è vero che, mentre nel preavviso di rigetto l’amministrazione parlava unicamente dei precedenti penali, nel provvedimento finale ha modificato il presupposto del diniego, riferendosi solo all’asserita dubbia moralità della ricorrente;

- in ogni caso, la giurisprudenza amministrativa è ferma nel ritenere che il requisito della buona condotta non può essere escluso per la presenza di una mera denuncia sporta nei confronti del richiedente e che, per tale motivo, è illegittimo il diniego di approvazione della nomina a guardia particolare giurata fondato sulla sola presenza di una denuncia penale a cui non sia seguita una condanna. Pertanto, in presenza di una mera denuncia l’amministrazione, se ritiene di non accogliere la domanda, deve dare conto della sussistenza di ulteriori elementi ostativi, legati alla valutazione dei fatti che sono alla base della denuncia e motivatamente ritenuti incidenti sul requisito della buona condotta. Ma nella specie nulla di tutto ciò è evincibile dal provvedimento impugnato;

- in generale, la valutazione dei requisiti necessari per l’esercizio delle funzioni di guardia giurata particolare deve essere esercitata da parte dell’autorità di P.S. nel rispetto dei canoni tipici della discrezionalità amministrativa, sia sotto il profilo motivazionale che quello della coerenza logica e della ragionevolezza, dandosi conto in motivazione dell’adeguata istruttoria espletata al fine di evidenziare circostanze di fatto in ragione delle quali il soggetto richiedente eventualmente sia ritenuto pericoloso o comunque capace di abusi nell’uso delle armi o nell’esercizio delle funzioni. Nel caso odierno, invece, si è ritenuto insussistente il requisito della buona condotta solo in ragione di presunte occasionali frequentazioni con soggetti equivoci, come se fosse onere della ricorrente sincerarsi dei precedenti penali dei soggetti con cui magari ha avuto occasione di trovarsi in auto ovvero ad una cena collettiva o ad un evento;

- inoltre, seppure è vero che in subiecta materia l’autorità di P.S., al fine di assicurare piena garanzia in ordine al corretto uso delle armi da fuoco, dispone di un potere ampiamente discrezionale, si deve però considerare che nella specie l’autorizzazione richiesta dalla ricorrente si riferisce all’attività di guardia particolare non armata, circostanza che non è stata in alcun modo valutata in sede di rigetto. Questo costituisce un ulteriore vizio del provvedimento impugnato, quantomeno sotto il profilo dell’erroneità dei presupposti;

- da ultimo, l’amministrazione non ha nemmeno considerato il fatto che l’eventuale mancata concessione del titolo abilitativo può incidere sulla capacità lavorativa dell’interessata e quindi sulla sua possibilità di produrre reddito e di reperire risorse per il sostentamento proprio e della propria famiglia. In questi casi, occorre dunque che il provvedimento di diniego sia suffragato da una motivazione più rigorosa rispetto a quella che potrebbe adeguatamente suffragare analoghi provvedimenti in materia di armi emanati nei confronti di soggetti che non svolgono una specifica attività professionale che richieda l’uso, anche solo potenziale, delle armi.

3. Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio la Prefettura di Ancona.

Con ordinanza n. -OMISSIS-il Tribunale ha respinto la domanda cautelare, sul presupposto che la ricorrente, anche in assenza dell’abilitazione per cui è causa, è in condizione di svolgere attività lavorativa nel settore della vigilanza privata non armata.

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 14 gennaio 2026.

4. Il ricorso è fondato e va dunque accolto, alla luce delle considerazioni che seguono.

4.1. È necessario premettere che:

- dal provvedimento impugnato, ed in particolare dal primo “CONSIDERATO” a pag. 2 dell’atto, sembra emergere che la Prefettura di Ancona continui a far riferimento alla versione originaria dell’art. 11, comma 2, del T.U.L.P.S., laddove la norma addossava al richiedente l’onere di provare la propria buona condotta. Al riguardo va evidenziato che con sentenza n. 440 del 1993 la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui essa poneva a carico dell’interessato l’onere di provare la sua buona condotta;

- non risponde al vero che nel provvedimento finale è richiamato un presupposto diverso rispetto a quello menzionato nel preavviso di rigetto. Infatti, seppure nella comunicazione ex art. 10- bis della L. n. 241/1990 sono enfatizzati soprattutto i precedenti di polizia, tali segnalazioni sono richiamate per affermare l’assenza del requisito della buona condotta.

4.2. Il provvedimento impugnato, tuttavia, è illegittimo, e ciò per le seguenti ragioni.

Non vi sono ragioni per contestare i principi di carattere generale richiamati nel diniego impugnato, ma questo è irrilevante perché in subiecta materia non esiste un caso uguale all’altro, per cui, e salvo che non esistano condanne ostative, ogni istanza va valutata in concreto.

Passando dunque all’esame della specifica vicenda, si può osservare che:

- dal punto di vista astratto, le segnalazioni a carico della ricorrente potrebbero giustificare il diniego, visto che la sig.ra -OMISSIS- è stata indagata per reati che incidono sulla moralità professionale di un addetto ai servizi di vigilanza (si pensi, per tutte, al reato di ricettazione) ed è stata controllata in due occasioni in compagnia di soggetti segnalati per reati contro il patrimonio;

- va tuttavia rilevato, in primo luogo, che tre dei precedenti richiamati nel provvedimento risalgono a circa dieci anni fa, uno a circa sette anni fa e solo uno è recente (2023). Questo aspetto è importante perché, avendo la ricorrente svolto attività lavorativa specifica proprio dal 2015, l’amministrazione aveva la possibilità di verificare se, al di là degli episodi menzionati, la sig.ra -OMISSIS- abbia dimostrato di possedere il requisito della buona condotta e di avere svolto la propria attività lavorativa in maniera regolare e senza mende;

- passando poi ad esaminare i cinque precedenti richiamati dalla Prefettura, si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Come correttamente evidenzia la ricorrente, non è sufficiente l’esistenza di mere denunce a carico del soggetto che richiede un’autorizzazione di polizia necessaria per lo svolgimento di attività lavorativa, perché questo potrebbe esporre l’interessato a condotte emulative da parte di terzi che nutrano risentimento nei suoi confronti. Il discorso vale in particolare nei casi di denunce risalenti non sfociate in procedimenti penali oppure di denunce alle quali sia seguito un provvedimento del giudice penale. Nel caso odierno, tutte le denunce a carico della ricorrente hanno avuto un seguito penale, ed in particolare: i) in un caso (ricettazione del 2015) è stata disposta l’archiviazione per mancanza delle condizioni (in assenza di ulteriori specificazioni si potrebbe pensare ad una remissione di querela); ii) nel secondo caso (appropriazione indebita del 2016) si sconoscono i motivi dell’archiviazione; iii) nel terzo caso (truffa e altri reati del 2023) l’archiviazione è stata disposta per irrilevanza penale del fatto, quindi con valutazione sul merito. Quindi, seppure è vero che l’autorità di P.S. non è vincolata dall’archiviazione o dall’assoluzione intervenute in sede penale (ben potendo trarre conclusioni autonome quanto all’affidabilità del soggetto), è altrettanto vero che in caso di esito favorevole all’interessato del processo penale la motivazione del rigetto deve essere rafforzata, facendo riferimento ai fatti per i quali il richiedente era stato sottoposto a indagini penali. Nella specie, peraltro, proprio con riguardo all’episodio più recente, e in astratto più grave, il giudice penale ha espressamente escluso l’esistenza del reato di truffa, riqualificando l’episodio come inadempimento di obbligazioni rilevante solo in sede civile. Per quanto concerne il secondo episodio l’amministrazione non è riuscita nemmeno ad accertare le ragioni per le quali era stata disposta l’archiviazione. Come si vede, dunque, per nessuna delle tre denunce proposte a suo tempo contro la ricorrente è stata dimostrata l’incidenza sulla buona condotta.

Quanto ai due controlli di polizia a cui la ricorrente fu sottoposta nel 2015 e nel 2018, va invece osservato che la sig.ra -OMISSIS- era stata trovata in compagnia di due soggetti solo denunciati e non condannati per reati astrattamente rilevanti. Pertanto, oltre alla risalenza e alla episodicità dei due fatti, manca il presupposto essenziale che legittima un giudizio di inaffidabilità. Infatti, quanto detto con riguardo alle mere denunce esistenti a carico del richiedente un titolo di polizia vale a fortiori per le denunce esistenti a carico di soggetti con i quali l’interessato abbia avuto frequentazioni episodiche. A voler diversamente opinare, infatti, si aprirebbe la strada ad una aberrante “teoria del contagio indiretto” e si addosserebbe ad un comune cittadino l’onere di verificare i precedenti penali o i pregiudizi di polizia di tutti i soggetti con cui egli venga a contatto in maniera episodica.

Nella specie, dunque, sarebbe stato necessario che l’amministrazione avesse dato quantomeno conto dell’esito delle denunce presentate a carico dei due soggetti controllati in compagnia della ricorrente (nonché dell’identità di questi soggetti), perché solo se a tali denunce fossero seguite condanne e solo se si fossero accertati rapporti più consistenti fra tali soggetti e la sig.ra -OMISSIS- allora si sarebbe potuto giustificare il giudizio di inaffidabilità espresso dalla Prefettura;

- tutto questo, ovviamente, va poi contestualizzato tenendo presente quale è l’interesse sostanziale che la ricorrente ha inteso tutelare, ossia il diritto al lavoro. Ora, è vero che in sede cautelare il T.A.R. ha ritenuto che il diniego impugnato non impediva in assoluto alla sig.ra -OMISSIS- di svolgere attività lavorativa, ma in sede di merito questo profilo non è rilevante, essendo diritto di ciascun lavoratore cercare di incrementare le proprie capacità professionali anche al fine di migliorare il proprio livello retributivo.

5. Il ricorso va dunque accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e ordine alla Prefettura di rideterminarsi sulla domanda entro 30 giorni dalla notifica o dalla comunicazione della presente sentenza, tenendo conto dei principi di diritto esposti nei precedenti paragrafi.

Le spese del giudizio si possono compensare, considerato che in subiecta materia l’amministrazione agisce a tutela di interessi generali meritevoli di considerazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

ET Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

AS AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS AN	ET Anastasi

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.