Pubblicato il 10/03/2026

N. 00743/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02492/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2492 del 2025, proposto da
QU S.p.A. e EA US S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Giuseppe Berretta, Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli e Giovanni Mania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Sogesid S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Bernardo Giorgio Mattarella, Marco Petitto e Maria Laura Tripodi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri e Commissario Straordinario Unico per la realizzazione degli interventi di collettamento, fognatura e depurazione delle acque reflue urbane, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, Via Vecchia Ognina, n. 149;
Assemblea Territoriale Idrica di US, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Agatino Cariola e Cinzia Blanco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di UG, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Carrabino, Angelo Frediani, Riccardo Schininà e Francesco Androne, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

del bando del 23 ottobre 2025, con cui Sogesid S.p.A., in qualità di committente per conto del Commissario Straordinario Unico per la realizzazione degli interventi di collettamento, fognatura e depurazione delle acque reflue urbane, ha indetto la gara aperta per “l’affidamento dell’appalto dei lavori finalizzati agli interventi funzionali al superamento delle criticità del sistema fognario e depurativo del Comune di UG”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Sogesid S.p.A., della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Commissario Straordinario Unico per la realizzazione degli interventi di collettamento, fognatura e depurazione delle acque reflue urbane, dell’Assemblea Territoriale Idrica di US e del Comune di UG;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 la dott.ssa UE CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con deliberazione n. 13 del 27 dicembre 2022, l’Assemblea Territoriale Idrica di US (di seguito, per brevità, A.T.I.) individuava, quale modalità di gestione del servizio idrico integrato per l’intero ambito, quello dell’affidamento a società mista, secondo le modalità previste dall’art. 16 del d.lgs. n. 201/2022.

Con determinazione n. 28 del 26 giugno 2023, l’A.T.I. di US approvava gli atti inerenti alla procedura aperta a doppio oggetto, per la scelta del socio privato della costituenda società mista QU S.p.A. e per l’affidamento del servizio idrico integrato.

Con D.D. n. 120 del 28 giugno 2023, l’Assessorato Regionale dell’Economia indiceva apposita procedura aperta per la “ Selezione del socio privato operativo della costituenda società alla quale sarà affidata la concessione del Servizio Idrico Integrato per l’Ambito Territoriale di US ” per il valore complessivo di € 1.264.314.474,00, per 30 anni, in lotto unico, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all’art. 95, comma 3, del d.lgs. n. 50/2016.

Secondo il capitolato d’oneri, oggetto della concessione era il servizio idrico integrato, di cui all’art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006 e di cui all’art. 1 della delibera 664/2015/R/Idr, le altre attività idriche di cui all’art. 1 della delibera 664/2015/R/Idr nonché “ i lavori strumentali alla gestione del servizio, indicati nel Piano d’ambito e s.m.i. e appartenenti alla categoria OG6, Classifica VII ed OS22 Classifica VI per progettazione e lavori dal 2024 al 2053 ” (art. 1.5).

Preso atto degli esiti della gara, con deliberazione n. 1 del 27 gennaio 2025, il Commissario presso l’A.T.I. di US, nominato giusta decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 503 del 4 gennaio 2023, aggiudicava la procedura al costituendo R.T.I. ACEA Molise S.r.l. e Cogen S.p.A.

In data 29 aprile 2025, tra le società ACEA Molise S.r.l. e Cogen S.p.A. veniva costituita la società “EA US S.r.l.”.

In data 28 luglio 2025, i Comuni di US, UG, Avola, Buccheri, Canicattini Bagni, Carlentini, Ferla, Floridia, Francofonte, Lentini, Melilli, Noto, Pachino, Palazzolo Acreide, Portopalo di Capo Passero, Priolo Gargallo, Rosolini, Solarino e Sortino e la società “EA US S.r.l.” costituivano la società “QU S.p.A.”.

Con l’odierno ricorso, ritualmente notificato e depositato, QU S.p.A. e EA US S.r.l. impugnano il bando del 23 ottobre 2025, con cui Sogesid S.p.A., in qualità di committente per conto del Commissario Straordinario Unico per la realizzazione degli interventi di collettamento, fognatura e depurazione delle acque reflue urbane, ha indetto la gara aperta per “ l’affidamento dell’appalto dei lavori finalizzati agli interventi funzionali al superamento delle criticità del sistema fognario e depurativo del Comune di UG ” per un valore stimato al netto dell’iva pari ad € 50.699.462,39, censurandolo per il seguente motivo:

I. “ Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 147, 149 e 149 bis del decreto legislativo 152/06, nonché delle norme e dei decreti sul ruolo e i poteri del Commissario Straordinario Unico con particolare riferimento all’articolo 4 septies comma 4 del decreto legge 32 del 2019 e al D.P.C.M. del 30 settembre 2022 – Violazione dei principi di non aggravamento e di economicità – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti, irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta, travisamento e sviamento ”.

Le ricorrenti sostengono che i lavori oggetto del bando impugnato sarebbero, in realtà, già stati affidati dall’A.T.I. di US ad QU S.p.A. e EA US S.r.l., costituendo oggetto della concessione alla costituenda società mista anche “ i lavori strumentali alla gestione del servizio, indicati nel Piano d’ambito e s.m.i. ”, tra cui anche gli “ interventi funzionali al superamento delle criticità del sistema fognario e depurativo del Comune di UG ”, pianificati dal Commissario Straordinario Unico e stimati in complessivi € 55.146.646,00.

Il bando sarebbe stato, inoltre, adottato in violazione dell’art. 4 septies , comma 4, del d.l. n. 32/2019 (disposizione poi ripresa all’art. 2 del D.P.C.M. 30 settembre 2022), che ha riconosciuto al Commissario Straordinario Unico il ruolo di soggetto attuatore degli interventi nel settore depurativo oggetto di procedure di infrazione comunitaria in luogo dell’A.T.I. solo per quelli per cui non risulti già intervenuta l’aggiudicazione provvisoria dei lavori (mentre, nel caso di specie, si sarebbe in presenza di un’aggiudicazione addirittura definitiva).

L’estraneità dell’intervento rispetto a quelli di competenza del Commissario in qualità di attuatore sarebbe confermata dal D.P.C.M. 30 settembre 2022, recante “ ricognizione degli interventi per i quali il commissario unico assume il compito di soggetto attuatore ”, il quale, da un lato, individua gli interventi per i quali il Commissario assume il compito di soggetto attuatore o coordinatore, se non risulta già intervenuta l’aggiudicazione provvisoria dei lavori (tabelle A e B, elenchi 1 e 2); dall’altro lato, assegna ulteriori risorse finanziarie necessarie al completamento degli interventi volti a garantire l’adeguamento alle sentenze di condanna della Corte di giustizia dell’Unione Europea del 19 luglio 2012 e del 10 aprile 2014 (tabella C).

Ebbene, l’intervento oggetto di causa non sarebbe stato inserito tra quelli per i quali è assegnato al Commissario il ruolo di soggetto attuatore, ma tra quelli della Tabella C, disciplinati solo in relazione agli aspetti finanziari.

Le ricorrenti chiariscono che, con l’odierno gravame, non intendono contestare il conferimento al Commissario Straordinario Unico di poteri sostitutivi per il coordinamento e la realizzazione degli interventi qui d’interesse, lamentando soltanto l’indizione di una gara per l’affidamento ad un soggetto terzo dei lavori già loro aggiudicati dall’A.T.I. di US.

In altre parole, il Commissario Straordinario Unico, nell’esercizio di poteri sostitutivi e straordinari, sussistendone i presupposti, avrebbe dovuto affidare quei lavori al gestore unico del servizio idrico integrato e al socio privato operativo che avrebbe diritto ad eseguirli, per conto del primo, per aver già vinto una gara, il cui esito vincolerebbe non solo l’A.T.I. ma anche l’organo che agisce in luogo di quest’ultima.

Resistono al ricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Commissario Straordinario Unico per la realizzazione degli interventi di collettamento, fognatura e depurazione delle acque reflue urbane, deducendone l’infondatezza per i seguenti motivi:

1) innanzitutto, non corrisponderebbe al vero che il Commissario Straordinario Unico abbia assunto la titolarità dell’intervento e la qualità di soggetto attuatore successivamente all’aggiudicazione provvisoria (o definitiva) dell’intervento, essendo la competenza commissariale per la realizzazione dell’intervento risalente al D.P.C.M. del 5 giugno 2015. Non sarebbe stato, dunque, il Commissario a travalicare i propri limiti di competenza, ma piuttosto il Commissario dell’A.T.I. di US ad inserire erroneamente nella gara a doppio oggetto un intervento che non avrebbe potuto più essere messo a bando;

2) per quanto riguarda l’attività ricognitiva effettuata con il D.P.C.M. del 30 settembre 2022, gli allegati A e B (interventi completamente finanziati) e 1 e 2 (interventi non completamente finanziati) si riferirebbero esclusivamente agli interventi relativi alle procedure di infrazione nn. 2014/2059 e 2017/2181, ovvero procedure di infrazione diverse da quella da cui è scaturito l’intervento da eseguirsi nel Comune di UG (procedura di infrazione comunitaria n. 2004/2034 di cui alla sentenza di condanna C.G.U.E. C565/10 del 19 luglio 2012, a cui è seguita la sentenza di applicazione della sanzione economica C251/17 del 31 maggio 2018); quanto alla Tabella C, non ci sarebbe alcun riferimento all’intervento nel Comune di UG;

3) errato sarebbe, in ultimo, il riferimento all’art. 4 septies del d.l. 18 aprile 2019, n. 32, in quanto relativo alle procedure di infrazione in corso nn. 2014/2059 e 2017/2181, riguardanti agglomerati con popolazione superiore ai 2.000 abitanti.

Si costituisce in giudizio Sogesid S.p.A., che insiste per il rigetto del ricorso, eccependone preliminarmente l’irricevibilità in quanto avrebbe dovuto proporsi nel termine di cui all’art. 41 c.p.a. decorrente dell’adozione della delibera del Commissario Straordinario Unico n. 116 del 24 luglio 2025, avente ad oggetto “ Approvazione del progetto relativo agli interventi funzionali al superamento delle criticità del sistema fognario e depurativo del Comune di UG e decisione di contrarre ex art. 17, comma 1, del d.lgs. n 36/2023 ”.

Anche il Comune di UG sostiene l’infondatezza del gravame.

In ultimo, resiste al ricorso l’A.T.I. di US, deducendo che:

1) il Piano d’Ambito approvato dall’A.T.I. con deliberazione n. 3 del 14 aprile 2023 inserisce nel quadro d’ambito gli “ Interventi funzionali al superamento delle criticità del sistema fognario e depurativo del Comune di UG ” ma ne individua espressamente il soggetto attuatore nel Commissario Straordinario Unico e ne prevede la copertura mediante contributi a fondo perduto, estranei alla logica degli investimenti tariffari di gestione;

2) l’art. 1.5 del capitolato, laddove stabilisce che “ Oggetto della concessione è il servizio idrico integrato, di cui all’art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006 e di cui all’art. 1 della delibera 664/2015/R/Idr, le altre attività idriche di cui all’art. 1 della delibera 664/2015/R/Idr nonché i lavori strumentali alla gestione del servizio, indicati nel Piano d’ambito e s.m.i. e appartenenti alla categoria OG6, Classifica VII ed OS22 Classifica VI per progettazione e lavori dal 2024 al 9 2053 ” deve essere inteso nel senso che: a) non ogni intervento inserito nel Piano d’Ambito è automaticamente oggetto della concessione, ma soltanto i “ lavori strumentali alla gestione del servizio ”, cioè gli interventi che il Piano imputa al gestore, non quelli che lo stesso Piano qualifica come di competenza di altri soggetti (come il Commissario); b) i lavori strumentali oggetto di affidamento sono, comunque, delimitati tecnicamente alle categorie SOA OG6, classifica VII (che abilita all’esecuzione di lavori fino a € 15.494.000,00) e OS22, classifica VI (che abilita all’esecuzione di lavori fino a € 10.329.000,00).

In conseguenza, essendo i lavori inerenti al sistema fognario e depurativo del Comune di UG esclusi dall’aggiudicazione al costituendo R.T.I. ACEA Molise S.r.l. e Cogen S.p.A., le società ricorrenti non avrebbero interesse ad impugnare il bando indetto dal Commissario Straordinario Unico.

All’udienza pubblica del 26 febbraio 2026, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, destituita di fondamento è l’eccezione di tardività formulata da Sogesid S.p.A., posto che “ la determina a contrarre costituisce - secondo pacifico orientamento pretorio - atto endoprocedimentale, privo, pertanto, dell’efficacia lesiva che sola radica l’interesse a ricorrere, quale condizione dell’azione necessaria ai fini della corretta instaurazione del giudizio amministrativo ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 39 c.p.a. e 100 c.p.c. ” (T.A.R. Roma Lazio sez. V, 28 ottobre 2024, n. 18803).

Tanto premesso, ritiene il Collegio che, ai fini del decidere, sia necessario definire l’oggetto della procedura aperta aggiudicata al costituendo R.T.I. ACEA Molise S.r.l. e Cogen S.p.A.

Come evidenziato dall’A.T.I. di US, ai sensi dell’art. 1.5 del capitolato d’oneri, oggetto della gara sono:

- “ il servizio idrico integrato, di cui all’art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006 e di cui all’art. 1 della delibera 664/2015/R/Idr ”;

- “ le altre attività idriche di cui all’art. 1 della delibera 664/2015/R/Idr ”;

- “ i lavori strumentali alla gestione del servizio, indicati nel Piano d’ambito e s.m.i. e appartenenti alla categoria OG6, Classifica VII ed OS22 Classifica VI per progettazione e lavori dal 2024 al 2053 ”.

Gli unici lavori strumentali alla gestione del servizio, indicati nel Piano d’Ambito, oggetto dell’affidamento sono quindi quelli:

- per la categoria OG6 (riguardanti la costruzione di grandi infrastrutture a rete per il trasporto di fluidi) di valore fino a € 15.494.000,00, aumentato di un quinto (€ 3.098.800,00), ossia fino a € 18.592.800,00;

- per la categoria OS22 (concernenti la costruzione, il montaggio e la manutenzione di impianti di potabilizzazione e depurazione acque) di valore fino a € 10.329.000,00, aumentato di un quinto (€ 2.065.800,00), ossia fino a € 12.394.800,00.

Il capitolato d’oneri individua, quindi, in base al valore, in maniera chiara, precisa e univoca, i lavori inclusi nel Piano d’ambito oggetto della procedura di affidamento, di guisa che le società partecipanti sono state poste nella condizione di comprenderne l’esatta portata (cfr. Corte giustizia UE sez. IV, 17 giugno 2021, n. 23).

Tra questi lavori, non potevano ritenersi compresi quelli nel Comune di UG, il cui valore complessivo nel Piano d’Ambito è indicato in € 55.146.646,00 (di cui € 29.059.107,00 per i lavori del sistema fognario ed € 26.087.539,00 per quelli del sistema depurativo).

Le odierne ricorrenti non hanno, quindi, interesse ad impugnare il bando oggetto di causa, avendo il Commissario Straordinario Unico deliberato di affidare “ l’appalto dei lavori finalizzati agli interventi funzionali al superamento delle criticità del sistema fognario e depurativo del Comune di UG ”, per un valore stimato al netto dell’iva pari ad € 50.699.462,39, senza incidere su alcun precedente affidamento in favore delle ricorrenti.

Ne consegue l’inammissibilità del ricorso, come correttamente eccepito dall’A.T.I. di US (e dalla difesa erariale all’udienza di discussione), non essendo la loro posizione giuridica lesa dal provvedimento impugnato.

In ogni caso, ritiene il Collegio che il bando di gara, oggetto di gravame, sia stato legittimamente adottato da Sogesid S.p.A., per conto del Commissario Straordinario Unico.

Infatti:

- con l’Accordo di Programma Quadro “ Depurazione delle acque reflue ” del 30 gennaio 2013, concluso tra il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero dell’Ambiente, il Ministero delle Infrastrutture e la Regione Siciliana, il gestore del servizio idrico integrato (la società “SAI 8 S.p.A.”) è stato individuato quale soggetto attuatore degli interventi del Comune di UG e, successivamente al fallimento della società, con ordinanza prefettizia, la gestione provvisoria è stata affidata all’A.T.O. di US n. 8;

- con nota del 21 aprile 2015, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha riconosciuto, quale soggetto attuatore degli interventi, il Comune di UG, in quanto lo stesso Comune, a seguito del fallimento della società SAI 8 S.p.A., ha richiesto la restituzione delle reti e degli impianti del servizio idrico integrato ed ha organizzato la gestione del servizio idrico integrato (ciò nonostante il Comune avesse comunicato che tali funzioni fossero state attribuite all’A.T.O. di US);

- con decreto del 5 giugno 2015, non essendo ancora stati assunti atti giuridicamente vincolanti, nonostante il superamento dei termini previsti nell’Accordo di Programma, attese le esigenze di accelerazione, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha attivato la procedura di esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo di cui all’art. 8 della l. n. 131/2003, con la nomina di un Commissario Straordinario ai sensi dell’art. 7, comma 7, del d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164, per “ la progettazione, l’affidamento e la realizzazione dei lavori…da eseguirsi nel comune di UG ”, autorizzandolo ad esercitare i poteri di cui all’art. 10, commi 4, 5 e 6, del d.l. n. 91/2014 (cfr. D.P.C.M. del 5 giugno 2015, in cui è specificato, altresì, che il Commissario è nominato “ quale soggetto attuatore ”).

Il Commissario Straordinario Unico ha, quindi, approvato il bando di gara oggetto dell’odierno ricorso, quale soggetto attuatore dell’intervento ivi contemplato, per espresso conferimento di tale potere dal Presidente del Consiglio dei Ministri, giusta decreto del 5 giugno 2015 (non oggetto di impugnazione da parte delle società ricorrenti).

In conseguenza, non viene in rilievo nemmeno l’applicazione dell’invocato art. 4 septies , comma 4, del d.l. n. 32/2019, secondo cui “ Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono individuati gli interventi, tra quelli per cui non risulti già intervenuta l’aggiudicazione provvisoria dei lavori, per i quali il Commissario unico assume il compito di soggetto attuatore ”.

La norma riguarda, invero, gli interventi per i quali, alla data della sua entrata in vigore, non sia ancora stato affidato il ruolo di attuatore al Commissario Unico, rinviando a un futuro D.P.C.M. che disponga in tal senso, nel rispetto di eventuali aggiudicazioni provvisorie nelle more intervenute.

Si comprende bene che il caso oggetto di causa esuli dal campo di applicazione dell’art. 4 septies , comma 4, del d.l. n. 32/2019, essendo già nel 2015 affidata al Commissario Straordinario l’esecuzione dell’intervento nel Comune di UG.

E, in effetti, dalla sua nomina, il Commissario Straordinario ha operato in tale direzione, fino alla pubblicazione del bando impugnato dalle ricorrenti.

Né pertinente è il richiamo alla sentenza di questo Tribunale n. 1602/2024, confermata dal C.G.A.R.S. n. 791/2025, che riguarda l’ipotesi diversa in cui il Commissario Straordinario è stato nominato nella vigenza di una convenzione tra l’Ente d’ambito e il Gestore unico del servizio pienamente valida ed efficace che, in quanto tale, il Commissario non aveva il potere di “ travolgere o cancellare ”.

Nel caso oggetto di causa, la nomina del Commissario è avvenuta solo in quanto, alla data del 30 settembre 2014, per gli interventi nel Comune di UG non erano stati assunti “ atti giuridicamente vincolanti ”, né “ predisposti i progetti da porre a base di gara ”, nonostante il superamento dei termini previsti nell’Accordo di Programma Quadro.

Quanto all’inserimento nella Tabella C dell’intervento oggetto di causa, ossia nell’elenco degli interventi destinatari delle risorse riservate al completamento degli interventi funzionali a garantire l’adeguamento alle sentenze di condanna della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, piuttosto che nella Tabella A e B ovvero nell’elenco 1 e 2, ossia tra gli interventi per i quali, in virtù del D.P.C.M. del 30 settembre 2022, il Commissario assume la funzione di soggetto attuatore o coordinatore, ritiene il Collegio che tale classificazione confermi il fatto che per gli interventi di UG il Commissario Straordinario avesse già il ruolo di attuatore, ponendosi, quindi, soltanto un problema di risorse disponibili per l’esecuzione dei lavori.

In definitiva, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese di lite possono essere compensate in ragione della complessità delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

EP EG, Presidente

UE CA, Primo Referendario, Estensore

Andrea Maisano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UE CA	EP EG

IL SEGRETARIO