Pubblicato il 29/12/2025

N. 01658/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00079/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 79 del 2019, proposto da
ED LL, rappresentato e difeso dagli avvocati Cristina Amadori, Claudio Moscati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Claudio Moscati in Bologna, via Savenella 2;

contro

Comune di Ravenna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Ponseggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della comunicazione prot. n. 20362/18 del 15.11.2018, notificata in data 16.11.2018, con cui il Dirigente Capo Servizio dello Sportello Unico per l'Edilizia del Comune di Ravenna ha comunicato “l''assoluta improcedibilità della S.C.I.A. in sanatoria”, nonché di ogni ulteriore atto ad esso presupposti e/o connessi e/o conseguente, ivi compresi:

- la Determinazione di conclusione negativa della Conferenza dei Servizi e comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis L. n. 241/1990 dei motivi ostativi alla conclusione del procedimento, prot. n. 185795/2018 del 18.10.2018, emessa dal Dirigente Capo Servizio dello Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Ravenna;

- il parere negativo dell’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile emesso in data 16/10/2018 con prot. n. 183798/2018, in essa richiamato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ravenna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 la dott.ssa JE NE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

ED LL ha agito in giudizio per l’annullamento della comunicazione prot n. 203862/18 del 15.11.2018, notificata in data 16.11.2018, con cui lo Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Ravenna ha dichiarato “l’assoluta improcedibilità della S.C.I.A. in sanatoria”, stante la determinazione di conclusione negativa della Conferenza dei Servizi (comunicata con prot n. 185795/2018 del 18.10.2018 anche ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990) e il richiamato parere negativo dell’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile emesso in data 16.10.2018 (prot. n. 183798/2018).

In fatto il ricorrente ha allegato di essere comproprietario del capanno da pesca sito in via Marabina loc. Lido di NT (RA), contraddistinto dal n. 27 e censito al N.C.E.U. del Comune di Ravenna al foglio 71, mappale 1056, subalterno 1, dotato di un impianto di pesca e costituito da rete con relativi pali di sostegno e passerella, insistenti su area demaniale marittima, in virtù di licenza di concessione suppletiva del demanio marittimo n. 13825 del 17.08.2018.

Volendo intraprendere un percorso di riqualificazione del capanno, NO ND, precedente avente titolo, aveva presentato in data 12.07.2017 (PG 116713/2017) istanza di “Verifica delle Condizioni Legittimanti il Mantenimento di Capanni da Pesca o da Caccia, ai sensi dell’Art. 1 Co. 3 del “Regolamento Capanni da Pesca e da Caccia” del Comune di Ravenna, per Capanno da Pesca n° 27 - Fiumi Uniti - Argine Destro”, ottenendo esito favorevole con rilascio di Legittimazione PG 198475/2017 del 28.11.2017.

Proseguendo nel percorso di riqualificazione del capanno, il nuovo avente titolo NO LL ha presentato al Comune di Ravenna in data 28/05/2018 (prot. n. 92970/2018) istanza di “SCIA in Sanatoria – Sanatoria con Opere. Difformità interne e di sagoma e mancata realizzazione di volume esterno in capanno da pesca n. 27, Fiumi Uniti, opere di parziale demolizione” e il responsabile del procedimento ha convocato la conferenza dei servizi ex art. 4 comma 2 della Legge n. 241/90 per l’acquisizione degli assensi dei diversi Enti coinvolti.

Nell’ambito della conferenza dei servizi è stata fatta richiesta di “Integrazione” da parte della CQAP (Commissione per la Qualità Architettonica e Paesaggistica) e da parte dell’ufficio Istruttoria del SUE (Sportello Unico Edilizia) del Comune di Ravenna, come da comunicazione del 28/06/2018, prot n. 115914/2018.

In data 2 agosto 2018 il tecnico incaricato dal ricorrente ha fornito le integrazioni, poi trasmesse dal Comune di Ravenna, con nota del 27/08/2018 prot n. 151036/2018, agli Enti convocati in conferenza di servizi.

Con la comunicazione prot n. 203862/18 del 15.11.2018 notificata in data 16.11.2018 il Comune di Ravenna ha concluso il procedimento dichiarando “l’assoluta improcedibilità della S.C.I.A. in sanatoria”, stante la determinazione di conclusione negativa della Conferenza dei Servizi, comunicata con prot n. 185795/2018 del 18.10.2018 anche ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990.

ED LL ha agito in giudizio per l’annullamento della decisione assunta dal Comune, contestando l’eccesso di potere in relazione a diversi profili (motivi 1, 2 e 4 del ricorso), nonché la violazione e falsa applicazione di legge per violazione dell’art. 2 ter parte normativa del PAI/PGRA 2016 e dei criteri ed indirizzi per i programmi ittici provinciali e per la disciplina dei capanni da pesca sportiva e ricreativa nel Parco Regionale del Delta del Po (motivo 2 del ricorso).

In particolare, sotto il profilo dell’eccesso di potere, ad avviso del ricorrente, il parere negativo reso dall’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile, posto alla base della conclusione negativa della conferenza di servizi, secondo cui il capanno in esame non avrebbe le caratteristiche previste dagli strumenti pianificatori adottati negli anni 2003 e 2016, sarebbe illegittimo in quanto emesso senza tener conto che il capanno è stato costruito in data antecedente all’entrata in vigore della legge “ponte” n. 765/1967 su “area nella quale esistono vincoli ambientali, nessuno dei quali era esistente alla data di realizzazione” e prima dell’entrata in vigore della normativa richiamata nel parere.

Peraltro la sanatoria sarebbe stata richiesta a suo dire limitatamente ad alcune opere minimali che non modificano il sedime dell’immobile e che non incidono sulla sicurezza idraulica, trattandosi di una piccola modifica della copertura, della chiusura di una veranda già esistente e di un tramezzo interno.

Infine, l’assenza di concreti rischi di natura idraulica sarebbe stata verificata mediante numerosi studi comunali (vedi delibera del Consiglio Comunale Ravenna: “Modifica all’Art. 9.02 del Regolamento dei Capanni da Pesca e da Caccia”, del 10 luglio 2018).

In ogni caso, sotto il profilo dell’illegittima applicazione di legge, sarebbe erroneo il riferimento operato dall’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile all’art. 2 ter, parte Normativa, del PAI/PGRA 2016 e ai “Criteri ed indirizzi per i programmi ittici provinciali e per la disciplina dei capanni per la pesca sportiva e ricreativa nel Parco Regionale del Delta del Po” del 1999, trattandosi di disposizioni ad avviso del ricorrente non applicabili nel caso in esame in quanto il capanno da pesca per cui è causa risulta costruito su area privata quando non esistevano i vincoli richiamati, circostanza che risulterebbe accertata con effetto di titolo abilitativo col provvedimento del Comune di Ravenna prot n. 198475/2017 del 28.11.2017 avente ad oggetto la “verifica dell’esistenza delle condizioni legittimanti il mantenimento di capanni da pesca o da caccia, ai sensi dell’art. 1 comma 3 del regolamento capanni da pesca e da caccia”.

Sulla base di tali doglianze il ricorrente ha concluso chiedendo l’accoglimento dell’impugnazione.

Il Comune di Ravenna si è costituito in giudizio contestando le avverse doglianze e chiedendo il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 121 del 2025 è stata disposta istruttoria a carico del Comune di Ravenna, che in data 28 marzo 2025 ha depositato una memoria di chiarimenti.

All’udienza del 2 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va respinto.

Invero, a fondamento della conclusione negativa della conferenza di servizio richiamata nella comunicazione prot n. 203862/18 del 15.11.2018 del Comune di Ravenna di “assoluta improcedibilità della S.C.I.A. in sanatoria”, l’Amministrazione ha invocato: da un lato, il parere idraulico negativo del 16/10/2018 prot. n. 183798/2018 dell’Agenzia Regionale per la sicurezza territoriale e la protezione civile nel quale, richiamati i criteri in base ai quali la normativa vigente consentiva l’insediamento o il mantenimento dei capanni da pesca nell’ambito degli alvei dei fiumi, ha ravvisato la carenza degli stessi in relazione al capanno del ricorrente, risultando la struttura “posizionata direttamente sul piano golenale, senza ausilio di palafitta o galleggianti”, e quindi in contrasto con l’art 2ter parte normativa del PAI/PGRA 2016; dall’altro, la decisione della CQAP di non proseguire con l’iter di compatibilità paesaggistica, stante la mancata produzione da parte dell’istante della documentazione integrativa richiesta per l’ottemperanza delle condizioni stabilite nel proprio parere favorevole condizionato.

Con riferimento a tale ultimo profilo il ricorrente nei propri scritti difensivi (vedi memoria del 19 dicembre 2024), ha affermato: “ Al tecnico incaricato Geom. Roberto Cavallari è stata inviata una sola richiesta di integrazione da parte della Commissione per la Qualità Architettonica e Paesaggistica in data 28/06/2018 (allegato G alla relazione dell’Arch. Guerrieri). Il tecnico rispondeva inviando le integrazioni richieste in data 02/08/18 (allegato H alla relazione dell’arch. Guerrieri). La Commissione per la Qualità Architettonica e Paesaggistica mai ha informato il tecnico di “esprimere parere favorevole condizionato alla realizzazione del rivestimento delle pareti verticali con doghe in legno”. Detta comunicazione è giunta solo contestualmente all’esito negativo della Conferenza dei Servizi […] ”.

Tale difesa non può tuttavia essere condivisa, atteso che dell’interruzione da parte della CQAP dell’iter di accertamento paesaggistico per mancata integrazione delle condizioni stabilite nel parere favorevole condizionato, la parte era stata resa edotta dopo la risposta del proprio tecnico del 2 agosto 2018, avendone infatti il Comune fatto espressa menzione nell’atto di comunicazione dell’esito della conferenza di servizio da valere anche ex art. 10bis della legge n. 241 del 1990, ben potendo quindi il ricorrente sollevare in quella sede contestazioni al riguardo, chiedendo se del caso la riapertura del procedimento ai fini del deposito della documentazione asseritamente richiestagli in precedenza, ma non depositata.

Quindi, sotto il profilo del contraddittorio, il ricorrente nel procedimento amministrativo è stato messo nelle condizioni di ottemperare alle richieste di integrazione menzionate nel parere della Commissione per la Qualità Architettonica e Paesaggistica, sicché il Comune ha correttamente rilevato nel provvedimento finale il profilo ostativo inerente il mancato completamento dell’iter di compatibilità paesaggistica per causa imputabile all’istante.

Pertanto, atteso che l’atto impugnato risulta plurimotivato, potrebbero ritenersi assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso attinenti la diversa ragione ostativa richiamata nel provvedimento comunale di inefficacia della SCIA, rappresentata dal parere negativo dell’Agenzia Regionale per la sicurezza territoriale e la protezione civile.

In ogni caso, anche con riferimento a tale parere, le doglianze articolate dal ricorrente risultano prive di pregio.

Invero, per quanto concernente la datazione dell’opera ai fini dell’accertamento della legittimità di tale parere, profilo sul quale il ricorrente basa in buona parte la propria impugnazione, discutendosi di SCIA in sanatoria con accertamento di compatibilità paesaggistica per modifica delle falde di un capanno da pesca sito nella golena destra Fiumi Uniti, comportante un aumento di volume, modifica dei prospetti e delle finiture delle coperture e altre opere minori tese alla riqualificazione del capanno, è stata fatta corretta applicazione della normativa vigente al momento dell’esame dell’istanza.

In particolare, nel parere idraulico negativo è stato richiamato il Regio Decreto n. 523 del 1904, norma primaria di riferimento che attribuisce all’Agenzia competenza in materia idraulica, e l’art. 2ter parte normativa del PAI/PGRA 2016 che disciplina i capanni posti all’interno degli alvei, stabilendone i requisiti di ammissibilità, insussistenti nel caso in esame in quanto il capanno in questione risultava posizionato direttamente sul piano golenale, senza ausilio di palafitta o galleggianti.

Né rileva in senso contrario il tipo di opere, singolarmente prese, oggetto della domanda di SCIA in sanatoria, dovendosi condivisibilmente effettuare una valutazione complessiva dell’intervento per verificarne l’impatto sotto il profilo idraulico.

Per quanto concerne, invece, l’asserita assenza di rischi di natura idraulica, che ad avviso del ricorrente sarebbe stata verificata mediante numerosi studi comunali, va innanzitutto evidenziato che l’Ente preposto alla verifica della sicurezza idraulica è l’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile, la quale ha correttamente effettuato le proprie valutazioni alla luce dell’art. 96 comma 1 lett. f del Regio Decreto n. 523 del 1904 e dell’art. 2ter (Alveo) del Piano Stralcio di Bacino per il Rischio Idrogeologico, che pone un divieto posto a tutela di interessi di rango pubblico primario, quali la tutela delle acque e la sicurezza dei luoghi (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 4052 del 2020 e n. 8184 del 2019).

In ordine invece al lamentato contrasto tra l’atto impugnato ed il precedente atto del Comune di Ravenna del 27.11.2017 che aveva considerato il capanno compatibile con il mantenimento nel sito, va evidenziato che il riconoscimento della sussistenza delle condizioni legittimanti, a seguito dell’istanza PG. 116713/2017 definita con atto PG 198475/2017, non costituisce titolo abilitativo sufficiente, riguardando la sola legittima esistenza del manufatto sotto il profilo edilizio-urbanistico, ai sensi di quanto previsto dal Regolamento sui capanni, e non la sussistenza di tutti i requisiti necessari per la permanenza in loco della struttura con le modifiche apportate, leggendosi infatti in calce a tale atto: “...le recenti modifiche ed aggiunte all’impianto originario ...sono da regolarizzarsi, qualora possibile, mediante specifica istanza oppure da rimuovere in quanto realizzate in assenza di titolo e/o relative autorizzazioni e nulla osta necessari...”, nell’ambito di un processo di riqualificazione del capanno che prevede la rimozione di quanto non legittimo, la sanatoria di quanto ammissibile e la riqualificazione dell'esistente, in base al Regolamento capanni da pesca e da caccia del Comune di Ravenna adottato con delibera n. 10173/1 del 17/01/2013, approvato con delibera n. 95065/97 del 01/08/2014, con le successive modifiche per “regolamentare le norme attinenti alle attività di costruzione, di trasformazione fisica e funzionale e di conservazione delle opere edilizie, ivi comprese le norme igieniche di interesse edilizio, nonché la disciplina degli elementi architettonici e urbanistici, degli spazi verdi e degli altri elementi che caratterizzano l’ambiente in cui sono collocati i capanni da caccia e da pesca, sulla base di quanto ad esso specificatamente demandato da PSC e RUE”.

E sul punto di nessun rilievo risulta il richiamo operato dal ricorrente alla modifica della definizione di capanni da pesca apportata con l’eliminazione delle parole “in precario” e l’inserimento delle parole “o a terra” dalla delibera n. 50 del 19.06.2023 del Parco del Delta del Po, Ente di gestione per i Parchi e la Biodiversità, trattandosi di atto emesso da un’altra Amministrazione ed avente finalità diverse, riguardando infatti il rinnovo delle concessioni di aree demaniali.

Peraltro, tale modifica normativa, come la richiamata proposta di legge Atto Senato n. 877 XIX Legislatura in corso di esame in commissione Senato il 12.06.2024, sono successive al provvedimento impugnato in questa sede, la cui legittimità va valutata sulla base della normativa vigente al momento della decisione adottata in forza del principio del tempus regit actum .

Pertanto, tenuto conto di tutte le ragioni esposte, il ricorso va respinto.

Le spese di lite possono essere compensate per la peculiarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge il ricorso;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UG Di ET, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

JE NE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
JE NE	UG Di ET

IL SEGRETARIO