Pubblicato il 12/05/2026

N. 00641/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00142/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di SC (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 142 del 2024, proposto da
IMMOBILIARE RE.VI. S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati AU Fiorona, Paolo Loda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI BERGAMO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Silvia Mangili, Giorgia Giavazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MAXI DI S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emanuele Ghiotto, Giuseppe Giacon, Nicola Maragna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del permesso di costruire n. 1/2022 emesso dal Comune di ER (conosciuto dalla ricorrente, Immobiliare RE.VI. s.r.l, in data 7.12.2023, all'esito di un accesso agli atti), con cui è stata assentita a Maxi Di s.r.l. la realizzazione di “opere di ristrutturazione edificio commerciale all'ingrosso, mediante demolizione edifici esistenti e realizzazione di parcheggio privato di uso pubblico…” , sull'area adiacente alla proprietà della medesima ricorrente;

- di ogni altro atto conseguente, pregresso e comunque connesso, tra cui le successive varianti al permesso di costruire.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di ER e di Maxi Di S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 la dott.ssa TA EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

1. Con ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente Immobiliare Re.Vi. S.r.l. agisce per l’annullamento del permesso di costruire n.1/2022 rilasciato dal Comune di ER il 14 dicembre 2022 con cui è stata assentita alla controinteressata Maxi Di S.r.l. la realizzazione di “ opere di ristrutturazione edificio commerciale all’ingrosso, mediante demolizione edifici esistenti e realizzazione di parcheggio privato di uso pubblico ”, sull’area adiacente alla proprietà della società ricorrente.

2. La vicenda amministrativa sottesa può essere così sinteticamente riassunta.

Immobiliare RE.VI. s.r.l. (di seguito, RE.VI.) è proprietaria di un complesso immobiliare sito in ER, via San Bernardino n. 102, comprensivo di due edifici - uno dei quali ospita un centro sportivo, denominato “ Centro Sportpiù City Club ”- e della pertinenziale area adibita a parcheggio.

In data 21 luglio 2022 Maxi Di S.r.l., odierna controinteressata, sottoscriveva un contratto di compravendita per l’acquisto del complesso immobiliare sito nel Comune di ER (BG), Via San Bernardino n. 100, censito al C.F. al fg. 94, m.n. 902 subb. 702-704-707-712-713-715-718-719-720-721-722-723-724-726, confinante con la proprietà di Immobiliare Re.Vi. S.r.l., al fine di realizzare una nuova struttura di vendita a marchio “ C+C cash and carry ”.

Sul lato sud del predetto complesso è presente una strada privata – alla quale si accede dalla Via San Bernardino n. 102 -, di proprietà in parte di Immobiliare Re.Vi S.r.l. e in parte di Maxi Di S.r.l., utilizzata anche per accedere alla proprietà della ricorrente, che termina con un cancello a ridosso dell’accesso all’immobile di Immobiliare Re.Vi. S.r.l.

La controinteressata otteneva poi il permesso costruire n. PDC1-2022 emesso il 12 dicembre 2022 cui seguiva il deposito della Comunicazione Inizio Lavori del 08 febbraio 2023.

In data 05 febbraio 2024 Immobiliare Re.Vi. S.r.l. notificava il ricorso oggetto del presente giudizio, proposto per l’annullamento del permesso di costruire n. 1/2022.

3. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di censura con i quali si deduce:

i) Violazione e falsa applicazione degli artt. 9-bis, comma 1-bis, 12 e 34-bis, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 – Difetto di istruttoria - Eccesso di potere per illogicità manifesta - Erronea valutazione dei presupposti di fatto per aver ritenuto conforme l’immobile preesistente, benché non fosse stato comprovato lo stato legittimo ante 1967 ;

ii) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001- Violazione dell’art. 44 del Regolamento Edilizio comunale - Difetto di istruttoria – Eccesso di potere per violazione della circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero per la Pubblica Amministrazione del 2.12.2020 - Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto per aver qualificato l’intervento edilizio della controinteressata come “ristrutturazione”, pur configurando una “nuova costruzione” ;

iii) Violazione dell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001- Difetto di istruttoria - Eccesso di potere per manifesta illogicità- Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto per aver quali ficato l’intervento edilizio della controinteressata, comportante altresì incrementi di volume e di slp, come “ristrutturazione” anziché come “nuova costruzione” ;

iv) Violazione degli artt. 27.3 e 28 del Piano delle Regole del PGT comunale - Difetto di istruttoria - Eccesso di potere per ingiustizia manifesta, avendo consentito la realizzazione di un “edificio commerciale all’ingrosso” in parte ricadente in una zona urbanistica ove è preclusa proprio la destinazione C5, corrispondente a “commercio all’ingrosso” ;

v) Violazione dell’art. 9 del Piano delle Regole del PGT comunale - Difetto di istruttoria - Disparità di trattamento - Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto per aver ritenuto con forme la scelta dell’intervento edilizio diretto, in luogo del necessario piano attuativo.

4. Si sono costituiti in giudizio la controinteressata Maxi Di S.r.l. ed il Comune di ER.

La prima ha eccepito in via preliminare l’irricevibilità per tardività del ricorso, facendo rilevare come la ricorrente fosse a conoscenza del permesso di costruire (e ancor prima del progetto), tenuto conto che i lavori erano iniziati il 09 febbraio 2023, alla data indicata all’esterno del cantiere, ove era esposto il relativo cartello con tutte le informazioni inerenti l’opera, momento a partire dal quale la ricorrente ha preso piena conoscenza del titolo edilizio. Ha inoltre eccepito l’inammissibilità del gravame per carenza di interesse in ragione della mancata allegazione di uno specifico pregiudizio concreto, attuale e diretto derivante dall'atto impugnato.

Nel merito sia la controinteressata sia l’Amministrazione hanno insistito per il rigetto del ricorso.

5. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2026 la causa è stata spedita in decisione.

6. Il ricorso non può trovare accoglimento per le ragioni di seguito esposte

7. In via preliminare, va respinta l’eccezione di tardività formulata dalla controinteressata.

7.1. Sul punto va precisato che è onere di chi eccepisce l’irricevibilità del ricorso fornire la concreta prova che il ricorso sia tardivo.

7.2. Nel caso di impugnazione del titolo edilizio ordinario, il termine di decadenza decorre dall'inizio dei lavori, allorché si contesti l' an dell'edificazione; là dove se ne contesti il quomodo , da quando - con il completamento o con il grado di sviluppo dei lavori - sia materialmente apprezzabile la reale portata dell'intervento in precedenza assentito e sia dunque giuridicamente configurabile l'inerzia rispetto alla possibilità di ricorrere; a temperamento di queste regole di massima, è ammesso che chi vi abbia interesse fornisca la prova certa di un momento diverso (anticipato o successivo) della conoscenza del provvedimento abilitativo.

La prova dell'avvenuta collocazione ed esposizione al pubblico, presso il cantiere di lavoro, del cartello contenente gli estremi descrittivi del permesso di costruire, ai sensi del disposto dell'ultimo periodo del comma 6 dell'art. 20 d.P.R. n. 380 del 2001, costituisce un fatto presuntivo da cui è possibile desumere la piena conoscenza del titolo edilizio, e ciò in quanto il cartello consente ai terzi interessati ad impugnarlo di essere informati degli estremi del titolo edilizio, del relativo oggetto e degli eventuali effetti pregiudizievoli derivanti dalla realizzazione del progetto.

7.3. Nella specie, le emergenze processuali, ed in particolare la documentazione depositata dalla società controinteressata, non sono idonee a costituire validi argomenti di prova.

Innanzitutto, la sommaria conoscenza dei dati progettuali (resa nota nelle interlocuzioni private delle parti) non può identificarsi con la piena conoscenza del titolo edilizio.

Non risulta poi provata, mediante idonea documentazione probante, l’esposizione del relativo cartello, in concomitanza con l'avvio dei lavori, con tutte le informazioni inerenti l’opera e, soprattutto, con la rappresentazione grafica dell'erigendo fabbricato nella sua definitiva consistenza planivolumetrica.

8. Sempre in via preliminare, va respinta l’eccezione di inammissibilità del gravame per difetto di interesse, dovendosi quest’ultimo rinvenire nell’incidenza potenzialmente pregiudizievole del progetto assentito sulla proprietà della ricorrente in termini di interferenza della capacità ricettiva del complesso immobiliare sulle attività espletate dalla ricorrente.

9. Nel merito il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni di seguito esposte.

9.1. Con il primo dei motivi di censura la ricorrente contesta l’assenza dello stato legittimo dell’immobile, in quanto non sarebbe emerso alcun elemento idoneo a individuare il titolo che ha autorizzato l’edificazione originaria, o la collocazione della stessa in epoca antecedente al 1967, essendosi il professionista limitato ad elencare i titoli edilizi ottenuti a partire dal 1969, con conseguente violazione dell’art. 9- bis comma 1- bis d.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia). In ogni caso, lo stato legittimo non sussisterebbe neppure retrodatando l’edificazione, in quanto qui non si tratterebbe di un’area esterna al centro abitato, e dunque l’obbligo di ottenere la licenza edilizia sussisteva anche prima della legge n. 765/1967.

Le censure prospettate non sono condivisibili.

9.2. Come è noto, lo stato legittimo degli immobili è quello che risulta dalla catena dei titoli abilitativi che hanno autorizzato la costruzione dell’edificio, secondo le modalità di cui all’art. 9-bis del D.P.R. 380/2001.

La suddetta norma dispone che, ai fini della verifica dello stato legittimo degli immobili, l’amministrazione competente al rilascio del titolo edilizio acquisisca d’ufficio i documenti, le informazioni e i dati, compresi quelli catastali, che siano in possesso della stessa o di altre amministrazioni, e vieta la richiesta di attestazioni, comunque denominate, o perizie sulla veridicità e sull’autenticità di tali documenti, informazioni e dati.

Una volta verificata la continuità dei titoli, lo stato legittimo dell’immobile è quello stabilito dal titolo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio riguardante l’intero immobile o l’unità immobiliare, come integrato dai titoli successivi che hanno assentito interventi parziali.

Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo edilizio, l’anello iniziale della catena non è una concessione o un’autorizzazione ma lo stato desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza. Lo stato così individuato valida il titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio riguardante l’intero immobile o l’unità immobiliare, integrato dagli eventuali titoli successivi che hanno assentito interventi parziali. Queste disposizioni si applicano anche quando sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia.

9.3. La disciplina probatoria sostanziale deve essere confrontata con i principi della prova in sede processuale. Ai sensi dell'art. 63 comma 1 e dell'art. 64 comma 1 c.p.a., l'onere della prova incombe alle parti, e specificamente alla parte che allega il fatto. Ne consegue che in ordine alla data di realizzazione dell'opera edilizia - sia al fine di fruire del beneficio del condono edilizio, sia al fine di escludere la necessità del titolo abilitativo introdotto dalla legge n. 765/1967 – l’onere della prova grava sul privato.

Il peso coincide con l’interesse all’allegazione del fatto e con la reperibilità della prova, in quanto normalmente solo il privato è in possesso di atti, documenti o altri elementi probatori, eventualmente indiziari, idonei a individuare con ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto. L'Amministrazione dispone di alcuni strumenti di controllo, come le foto aeree, e quindi è in grado di verificare in qualche misura le dichiarazioni dei privati, ma non può, di solito, ricostruire i dettagli materiali dell’attività edificatoria sull’intero territorio.

9.4. L’art. 9- bis del D.P.R. 380/2001 non altera la suddetta impostazione, ma semplifica l’onere della prova per il privato, in quanto circoscrive l’ambito della dimostrazione da fornire all’Amministrazione.

Introducendo il concetto di catena dei titoli edilizi, la norma esclude infatti la necessità di risalire al titolo originario quale condizione per ottenere un nuovo titolo edilizio. Si parte invece dal titolo più recente e si procede a ritroso, finché sia possibile reperire concessioni o autorizzazioni edilizie. Quando è chiaro che non vi sono ulteriori atti di questa natura, per chiudere la catena è possibile formulare presunzioni semplici utilizzando la situazione catastale e tutti gli elementi di fatto disponibili. Una catena dei titoli che conduca vicino alla barriera della legge n. 765/1967 consente di accettare l’affermazione del privato circa l’anteriorità della costruzione rispetto all’introduzione dell’obbligo di titolo edilizio, salva la possibilità per l’Amministrazione di fornire prova contraria mediante foto aeree o altri mezzi univoci aventi data certa. Nel dubbio, prevale l’affermazione del privato, in quanto l’interesse pubblico è sufficientemente tutelato dagli anelli più recenti della catena, e in particolare dall’ultimo, quando sia stato effettuato in tali occasioni un controllo sullo stato di fatto e di progetto. Un simile controllo normalmente si può presumere, trattandosi di attività ordinaria degli uffici.

9.5. Nel caso di specie, sono stati forniti tutti i titoli edilizi che a partire dal 1969 hanno interessato il complesso immobiliare.

Per quanto sopra esposto, a tali atti, rilasciati dall’amministrazione in epoche successive ma vicine al 1967, può essere riconosciuta valenza probatoria circa la preesistenza dell'immobile, consolidando una situazione di legittimità su cui i nuovi proprietari hanno fatto legittimo affidamento.

9.6. Non assumono rilevanza le censure riferite alla mancata dimostrazione che l’edificio sia stato realizzato originariamente al di fuori del centro abitato, mancando l’evidenza di una perimetrazione del centro abitato nello strumento urbanistico all’epoca vigente. L’esistenza di edifici risalenti è un dato materiale, mentre la perimetrazione del centro abitato è una qualificazione giuridica comportante un regime edificatorio più gravoso, che come tale può essere imposto solo quando sia stata assicurata la certezza giuridica dell’obbligo.

In ogni caso, la catena dei titoli non consente solo di presumere che l’edificio sia stato realizzato anteriormente al 1967, ma anche di superare il mancato reperimento del titolo edilizio all’epoca necessario. Se procedendo a ritroso non è più possibile individuare negli archivi dell’amministrazione il titolo originario, è consentito, sulla base di presunzioni semplici, arrivare alla conclusione che il titolo fosse esistente e sia andato perduto. Lo stato legittimo è comunque garantito dal titolo più recente, che può trovare la sua validazione, oltre che nel titolo originario inteso come documento cartaceo, anche in elementi probatori idonei a far presumere l’esistenza di un assenso da parte dell’amministrazione,

9.7. Non può condividersi neppure l’assunto della ricorrente, prospettato con il secondo motivo di ricorso, secondo cui la rimodulazione dei volumi e il riassetto delle superfici esistenti, a mezzo di parziale traslazione, avrebbero comportato la formazione di un organismo edilizio che non presenta i caratteri di continuità con la pregressa costruzione, determinando la violazione della disciplina dettata in materia di distanza dal confine.

Va ricordato al riguardo che la profonda evoluzione della nozione di ristrutturazione edilizia, culminata con le modifiche introdotte dall'art. 10 del D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. “Decreto Semplificazioni”), consente di qualificare come intervento di ristrutturazione demo-ricostruttiva anche la realizzazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, senza il vincolo della sagoma e del sedime preesistenti, purché non vengano introdotti radicali elementi di discontinuità.

Anche dopo le suddette modifiche normative, invece, un intervento di demolizione e ricostruzione si qualifica come nuova costruzione, e non come ristrutturazione, quando non conservi alcuna traccia dell'immobile preesistente e determini un carico urbanistico del tutto nuovo e diverso da quello originario.

Nel caso di specie, l’intervento, pur comportando una significativa modificazione del complesso preesistente attraverso la “ parziale traslazione (mediante demolizione e ricostruzione) di una slp/vol. (…) per ricostruirla in testa ad un’altra porzione dell’organismo edilizio in essere ”, si qualifica correttamente come ristrutturazione edilizia, perché la sua finalità rimane la trasformazione dell'organismo edilizio, senza sconfinare nella creazione ex novo di un manufatto su un'area libera.

Oltretutto, la traslazione lineare dell’edificio ricostruito appare modesta, e conserva una connessione topografica tra l’edificio demolito e quelli in costruzione.

9.8. In questo quadro, anche la censura relativa all’incremento di volume e superficie, sollevata con il terzo motivo, è infondata, in quanto basata sulla medesima, non condivisibile, interpretazione restrittiva della nozione di ristrutturazione edilizia.

Sul calcolo dei parametri edilizi non sembra esservi alcun deficit istruttorio. Gli uffici comunali hanno accertato l’esistenza dell’edificio secondo i disposti normativi, e hanno verificato la consistenza volumetrica dichiarata nell’istanza dal tecnico incaricato. Hanno quindi proceduto alla verifica delle misure in planimetria dello stato autorizzato (licenza edilizia n. 9897/1975) e dello stato esistente (aerofotogrammetrico anno 2023), per poi confrontarle con le misure dichiarate nell’istanza, evidenziando come le stesse siano tra loro coerenti. Poiché il volume di progetto è inferiore al volume fisico esistente (non essendo possibile per quest’ultimo applicare retroattivamente i parametri edilizi attuali), l’intervento oggetto della richiesta di titolo edilizio appare correttamente qualificato come ristrutturazione.

9.9. Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente censura il titolo edilizio per aver surrettiziamente autorizzato una destinazione urbanistica incompatibile con le altre funzioni insediate nella zona di riferimento, in quanto la costruzione dell’edificio commerciale all’ingrosso avrebbe comportato “ un inammissibile sconfinamento nella zona MDb, in cui non è ammessa la destinazione commerciale C%, vale a dire di commercio all’ingrosso ”.

Il motivo è da ritenersi infondato sulla scorta del principio di liberalizzazione delle destinazioni d’uso codificato dall’art. 51 della L.R. 12/2005, a mente del quale “ sono sempre considerate tra loro urbanisticamente compatibili, anche in deroga a eventuali prescrizioni o limitazioni poste dal PGT, le destinazioni residenziale, commerciale di vicinato e artigianale di servizio, nonché le destinazioni direzionale e per strutture ricettive fino a 500 mq di superficie lorda ”.

Nella specie, trattasi di soli 62 mq ricadenti nella predetta zona, separati dal resto dell’edificio al fine di rendere l’intervento compatibile con le altre destinazioni d’uso. Sulla predetta superficie non viene esercitata vendita all’ingrosso ma vendita al dettaglio con magazzino, attività certamente non in grado di incidere negativamente sull’adiacente tessuto a prevalente destinazione residenziale.

9.10. Con il quinto motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che il Comune avrebbe errato nel non assoggettare l’intervento di Maxi Di S.r.l. a una procedura di pianificazione attuativa in ragione di una SLP di progetto superiore a 4.000 mq.

Tuttavia, l’esame della documentazione in atti evidenzia che la superficie rilevante oggetto di titolo edilizio è pari a 3.351,55 mq e, quindi, inferiore a 4.000 mq. Di qui l’infondatezza anche di tale doglianza.

9.11. Le doglianze prospettate infine con il sesto motivo di ricorso, secondo cui i mezzi pesanti che devono accedere al punto vendita di Maxi Di S.r.l. “ invaderebbero ” un’area di proprietà di Immobiliare Re.Vi. S.r.l., del pari, non possono trovare positivo apprezzamento.

Preme evidenziare al riguardo che non risulta che il progetto autorizzato abbia previsto un nuovo accesso carrabile prima inesistente. Ne deriva che qualsiasi contestazione inerente all’accesso all’area di carico e scarico merci è da ricondurre a rapporti privatistici tra le parti, a cui il Comune rimane del tutto estraneo, non potendosi pronunciare su conflitti civilistici di dettaglio che non siano facilmente risolvibili in base alle risultanze catastali o alla documentazione acquisita come allegato allo strumento urbanistico. Secondo la prassi consolidata, i titoli edilizi vengono rilasciati “ fatti salvi i diritti dei terzi ”.

10. Per le ragioni suesposte, il ricorso siccome infondato va respinto.

11. Le spese di lite, in ragione della peculiarità della controversia, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di SC (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in SC nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AU RO, Presidente

TA EL, Referendario, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'SO	IL PRESIDENTE
TA EL	AU RO

IL SEGRETARIO