Pubblicato il 30/03/2026

N. 05886/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13239/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13239 del 2024, proposto da LE MA LA SA, rappresentata e difesa dagli avvocati Biancamaria Celletti, Francesco Vannicelli, Sara Berengan, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone n. 9;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, Ministero dell'Universita' e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, protocollo m.pi.AOODGOSV.REGISTRO UFFICIALE U.0043932.04-11-2024 con il quale è stata rigettata l’istanza presentata dalla ricorrente ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del decreto legislativo n. 206/2007, finalizzata al riconoscimento del titolo di specializzazione su posto di sostegno acquisito in Spagna:

- del parere negativo prot. AOODGINTCO n. 8644 del 5 giugno 2024 reso dal Ministero dell’Università e della Ricerca sul riconoscimento del corso denominato: “Curso en atención a las necesidades específicas de apoyo educativo”, asseritamente frequentato presso l’Universidad San Jorge - Gruppo San Valero, Spagna, in collaborazione con la società privata SERCA e con il centro Piatel;

- di ogni altro atto precedente e successivo, comunque connesso con il provvedimento impugnato ivi compreso il preavviso di rigetto formulato ai sensi dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito e di Ministero dell'Universita' e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa IN OF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1.Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 5 dicembre 2024 e depositato il successivo 6 dicembre 2024, parte ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il competente Direttore Generale del Ministero dell’Istruzione ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo di formazione conseguito in Spagna, ai fini dell’esercizio della professione di docente nella scuola d’istruzione secondaria di primo e secondo grado nella specializzazione di sostegno conseguito il 26 marzo 2021 a seguito del “Curso en atención a las necesidades específicas de apoyo educativo”, frequentato presso l’Universidad San Jorge - Gruppo San Valero, Spagna.

L’Amministrazione, nel provvedimento impugnato, anche in base al parere negativo reso dall’omologo Ministero spagnolo sulla natura non ufficiale del titolo, ma di titolo proprio non abilitante, ha ritenuto che la domanda “deve essere rigettata, in quanto l’attestato di studi presentato a supporto della stessa, ai sensi della normativa di riferimento dello Stato spagnolo in cui lo stesso attestato di studi è stato rilasciato non dà accesso all’insegnamento in Spagna ed è, pertanto, privo di requisiti giuridici anche minimi per poter essere valutato come attestato che dà accesso, in Italia, all’insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno”.(pag. 4 del decreto).

Rilevato tale ostacolo al riconoscimento, il Ministero ha valutato “di procedere comunque, con il massimo favor per l’istante” (pag. 5 del decreto), al confronto tra la formazione conseguita dalla stessa in Spagna e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

All’esito del raffronto tra il precorso formativo previsto in Italia dal DM del 30.09.2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Spagna, l’Amministrazione – richiamato nuovamente il valore non abilitante del titolo - ha evidenziato che “emergono incolmabili differenze tra i due percorsi, nonché manifeste disparità di trattamento, ove i due percorsi venissero considerati equivalenti” e ha quindi concluso che l’attestato formativo presentato dall’istante “non può essere riconosciuto come titolo valido, in Italia, per l’insegnamento di sostegno in qualità di insegnante specializzato”.

Avverso tale provvedimento l’interessata ha proposto quattro articolate censure di violazione dei principi della legislazione comunitaria e italiana in materia di riconoscimento dei titoli stranieri, la violazione dei principi sanciti dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le pronunce nn. 18 – 22 del 2022, la violazione e falsa applicazione degli articoli 2 e 7 della legge 4 agosto 1977, n. 517, l’eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà e manifesta illogicità oltre che per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, concludendo con istanza cautelare e per l’accoglimento del ricorso.

2. L’Amministrazione risulta costituita in giudizio.

3. Alla camera di consiglio del 5 febbraio 2025 l’istanza cautelare è stata rinviata alla successiva udienza camerale del 19 febbraio 2025 alla quale la richiesta di sospensione del provvedimento è stata accolta ed allo stato non risulta appellata.

4. Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 9 gennaio 2026.

DIRITTO

1.Il ricorso va accolto come nel prosieguo rilevato.

2. In via preliminare va precisato che le censure possono essere congiuntamente esaminate.

2.1 In primo luogo il provvedimento impugnato contrasta con la disciplina europea come ricostruita dalle recenti pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022), che proprio con riferimento ai titoli di formazione su sostegno conseguiti all’estero ha affermato che il Ministero deve esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo “tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno». Il Ministero valuterà dunque l’equipollenza dell’attestato di formazione, disponendo opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE.”;

- peraltro “anche laddove non si voglia riconoscere la piena o la diretta applicabilità della Direttiva 2005/36/CE, come assume la Commissione nel già citato parere del 31 luglio 2019, persiste l’obbligo per le autorità italiane, come sostiene la stessa Commissione, di valutare le domande pertinenti ai sensi delle disposizioni più generali del TFUE in vista di un eventuale riconoscimento della formazione seguita, per quanto in assenza delle garanzie e dei requisiti di cui alla direttiva 2005/36/CE, e non è precluso alle stesse autorità di adottare queste garanzie, in modo estensivo, anche alla vicenda qui controversa”.

Pertanto, in base ai principi ora richiamati, deve, in primo luogo, ritenersi illegittimo il provvedimento nella parte in cui il Ministero rigetta l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Spagna, ritenendo ostativo al riconoscimento della eventuale equipollenza la richiamata differenza tra “ titoli ufficiali ” e “ titoli propri ” perché il Ministero deve valutare in concreto, all’esito di appropriata istruttoria e motivazione, previo parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, se il percorso di specializzazione seguito in Spagna dall’interessato abbia il medesimo contenuto di quello richiesto per essere ammessi in Italia all’insegnamento di sostegno, salva l’eventuale adozione di specifiche e opportune misure compensative, ove necessaria.

2.2 In ordine alle obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo va poi rilevato che esse non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le ulteriori e seguenti ragioni.

il Collegio rileva che la mancanza dell’attestazione dell’autorità spagnola, comprovante la possibilità per l’interessata di esercitare la professione di insegnante di sostegno in Spagna, non è di per sé ostativa al richiesto riconoscimento.

Va al riguardo evidenziato che con l’istanza presentata all’amministrazione, l’interessata ha chiesto il riconoscimento della qualifica professionale conseguita all’estero, ai sensi della direttiva 2006/35/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE.

Tale direttiva “fissa le regole con cui uno Stato membro (in seguito denominato «Stato membro ospitante»), che sul proprio territorio subordina l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri (in seguito denominati «Stati membri d’origine») e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione” (v. art. 1 della direttiva; analogamente anche art. 1 D.lgs. 206/2007); inoltre, ai sensi dell’art. 4 della direttiva, l’effetto del riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante è quello di permettere “al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d’origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante” (v. analogamente anche art. 3 D.lgs. 206/2007).

Da queste disposizioni è quindi possibile desumere che il riconoscimento previsto dalla richiamata direttiva richiede che il soggetto interessato, grazie alla qualifica professionale conseguita nel paese di origine (nel caso in esame Spagna), possa ivi esercitare la professione.

Nel caso in esame, parte ricorrente non ha prodotto l’attestazione dell’autorità spagnola, emessa ai sensi della citata direttiva e attestante la qualifica, ma un mero attestato di conclusione di un corso di formazione/aggiornamento, come specificato nel provvedimento esaminato.

Tuttavia, secondo la costante giurisprudenza europea, in diretta attuazione degli artt. 45 e 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento), nei casi in cui l’interessato non possiede il titolo attestante la qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36, ma ha acquisito le relative competenze professionali tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione. Infatti, le direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi mirano a facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli stabilendo regole e criteri comuni che comportino, nei limiti del possibile, il riconoscimento automatico di detti diplomi, certificati ed altri titoli; per contro, esse non hanno come obiettivo e non possono avere come effetto quello di rendere più difficile il riconoscimento di tali diplomi, certificati ed altri titoli nelle situazioni da esse non contemplate (v. da ultimo la sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, in particolare punti 34, 35, 36, 37 e 38, che richiama la precedente giurisprudenza europea).

Sempre l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 18 del 2022) ha avuto modo, inoltre, di chiarire che “il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli” (punto 9 della motivazione) e “la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata” (punto 10 della motivazione).

Pertanto, la valutazione del percorso formativo seguito all’estero non costituisce una facoltà per l’Amministrazione che certamente, anche ove non risulti che il titolo di formazione conseguito dall’interessata le consenta di svolgere l’attività di insegnante di sostegno in Spagna, ha comunque l’obbligo di procedere a verificare in concreto e in modo analitico l’idoneità della formazione estera all’insegnamento di sostegno in Italia.

2.3 Tanto considerato e tornando al caso di specie, le ragioni del diniego sono basate, oltre che sulla natura non abilitante del titolo, sulla non identità delle formazioni, date le differenze riscontrate – sotto il profilo quantitativo e qualitativo – tra il percorso formativo previsto dalla normativa italiana per il conseguimento della specializzazione sul sostegno e il precorso formativo, complessivamente seguito (in Italia e in Spagna), che ha portato l’istante a conseguire l’attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento in Italia.

A tal proposito, il Collegio rileva che la citata giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea, nella parte in cui rammenta che le autorità di uno Stato membro “sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalle legislazione nazionale” (punto 34 della citata sentenza del 2021), non consente di motivare un provvedimento di diniego attraverso la valutazione meramente formale del titolo ovvero in ragione della non perfetta corrispondenza dei corsi di specializzazione tra i due Paesi membri, essendo possibile procedere al riconoscimento anche a fronte di differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante.

La valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, risulta affidata a rilievi di carattere generale e formale, come ad esempio: il richiamo ai requisiti per l’attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico previsti dall’art. 3 del D.M. 30.09.2011; il riferimento del corso seguito in Spagna al “sostegno educativo” e non al “sostegno didattico” (pag. 6 del decreto) di cui ai corsi di specializzazione previsti dalla normativa italiana; il rilievo in ordine alle modalità di conduzione di insegnamenti, laboratori e tirocinio nel corso spagnolo che - a differenza di quanto previsto dall’Allegato C del D.M. 30.09.2011 - sarebbero stati svolti in modalità blended.(punto 6 dei motivi negativi a pag. 8 del decreto).

Ebbene, alla luce dei principi di diritto europeo che regolano la materia in esame, il giudizio espresso in ordine all’impossibilità di riconoscere il titolo formativo conseguito all’estero non appare adeguatamente motivato, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, che non tengono pienamente conto delle conoscenze, abilità e competenze acquisite dalla ricorrente e attestate nella documentazione allegata all’istanza.

In primo luogo, va rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso delle necessarie competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione.

Dalla documentazione in atti (allegato 3 documento 2 depositato unitamente al ricorso) e sulla base di un sintetico confronto, emerge una diffusa sovrapposizione delle materie approfondite nel percorso spagnolo con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (esemplificativamente Neuropsicologia giovanile, Linguaggio e tecnica di comunicazione non verbale, Didattica dell’educazione, Pedagogia e didattica speciale di disabilità intellettiva e dei disturbi; Pedagogia speciale di gestione integrata del gruppo classe nella scuola secondaria per citarne alcune).

Come specificato in ricorso, e documentato dall’allegato certificato del titolo, il corso prevedeva 1500 ore di docenza e tirocinio, per complessivi 60 CFU.

Oltre a ciò va pure considerato che l’osservazione sulle “incolmabili differenze” che emergerebbero tra i due percorsi – quello italiano previsto dal DM. 30 settembre 2011 – e quello spagnolo riverbera le sue conseguenze sulla assegnazione di misure compensative.

Infatti il Ministero dell’istruzione, nell’aderire completamente al parere negativo reso dal MUR (pag. 5 del decreto), non ha neanche preso in considerazione la possibilità di individuare misure ulteriori idonee a compensare le differenze di formazione riscontrate, ritenendo tra l’altro che, laddove venisse riconosciuta la specializzazione sul sostegno sulla base di attestati e percorsi di formazione del tipo di quello posseduto dall’istante, si realizzerebbe una grave disparità di trattamento con i cittadini italiani che per accedere all’insegnamento sul sostegno in Italia seguono il percorso formativo universitario come disciplinato dal citato D.M. 30.09.2011.

2.4 Nel provvedimento di diniego (pag. 10) si afferma, infatti, che tale disparità deriverebbe da:

1) non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante, quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Spagna e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia;

2) incolmabile differenza sussistente tra la formazione inerente alla specializzazione su sostengo conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Questa considerazione dell’Amministrazione impedisce l’assegnazione di opportune misure compensative.

Come già rilevato, l’assenza di un titolo abilitativo non può essere una barriera preconcetta al riconoscimento del titolo, che invece può appunto avvenire con misure compensative, eventualmente aggravate, così da scongiurare la realizzazione delle disparità di trattamento paventate.

La giurisprudenza europea, invero, riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (v. da ultimo la citata sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, secondo cui in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze”).

Per quanto precede, anche sotto questo profilo, la valutazione ministeriale appare scarsamente argomentata, posto che gli uffici non chiariscono perché l’adozione di proporzionate e adeguate misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio – non sia in grado di colmare le differenze della formazione estera.

In conclusione, l’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, finisce per porsi in contrasto con i principi europei che mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; difatti la motivazione meno che rigorosa sulle pretese “incolmabili differenze” rischia di ripristinare barriere tra Stati europei, in punto di titoli e formazione professionale, che il diritto euro-unitario mira invece a superare.

3. In ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato, con obbligo per l’Amministrazione di procedere al riesame dell’istanza di parte ricorrente anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

4. Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la natura degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego con obbligo per l’Amministrazione di procedere al riesame dell’istanza di parte ricorrente anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN OF, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IN OF

IL SEGRETARIO