Pubblicato il 08/04/2026

N. 01049/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00376/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 376 del 2026, proposto da
ACS Costruzioni S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Nicolò D'Alessandro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Tremestieri Etneo, rappresentato e difeso dagli avvocati Matteo Freni e Patrizia Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) il provvedimento del Comune di Tremestieri Etneo n. 33589/2025 in data 23 dicembre 2025, con cui l’Amministrazione ha dichiarato la decadenza dal permesso di costruire n. 1/2023 in data 27 gennaio 2023 (rilasciato per la realizzazione di un complesso residenziale composto da cinque palazzine); b) la nota n. 3728/2026 del 9 febbraio 2026, con cui il Comune intimata ha respinto le deduzioni presentate dalla società nell’ambito del procedimento, nonché la richiesta di annullamento in autotutela in data 14 gennaio 2026; c) l’ordine di sospensione dei lavori in data 18 dicembre 2025 (ormai inefficace).

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 il dott. AN UR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

La ricorrente ha impugnato: a) il provvedimento del Comune di Tremestieri Etneo n. 33589/2025 in data 23 dicembre 2025, con cui l’Amministrazione ha dichiarato la decadenza dal permesso di costruire n. 1/2023 in data 27 gennaio 2023 (rilasciato per la realizzazione di un complesso residenziale composto da cinque palazzine); b) la nota n. 3728/2026 del 9 febbraio 2026, con cui il Comune intimata ha respinto le deduzioni presentate dalla società nell’ambito del procedimento, nonché la richiesta di annullamento in autotutela in data 14 gennaio 2026; c) l’ordine di sospensione dei lavori in data 18 dicembre 2025 (ormai inefficace).

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in punto di fatto quanto segue: a) con permesso di costruire n. 1/2023 in data 27 gennaio 2023 il Comune ha assentito la realizzazione - nella Via Convento del Carmine, angolo Via San Marco, su lotto censito in catasto al foglio 8, particella 571, ricadente in zona B - di un complesso edilizio costituito da cinque palazzine tra loro strutturalmente indipendenti e architettonicamente differenti; b) il titolo edilizio è stato rilasciato senza previa acquisizione del nulla-osta del Genio Civile per l’edificazione in zona sismica, ma con la specifica “condizione” della previa presentazione della denuncia al Genio Civile prima di dare inizio alle opere in cemento armato; c) la società ha richiesto il nulla-osta al Genio Civile in relazione alla palazzina A e ha comunicato l’inizio dei lavori in data 11 settembre 2023 (entro l’anno dalla data di rilascio del titolo); d) con ulteriore comunicazione in data 18 gennaio 2024 è stata indicata l’impresa esecutrice delle opere in cemento armato; e) sono state già effettuate una serie di attività materiali (recinzione, opere di accesso, manufatti e scavi funzionali alle fondazioni); f) con nota n. 3566 in data 2 febbraio 2024 l’Amministrazione ha rilevato che il deposito al Genio Civile riguardava una sola palazzina e ha richiesto la trasmissione dell’attestazione di deposito per i progetti relativi agli altri corpi di fabbrica prima dell’inizio dei lavori riferiti a tali unità; g) la ricorrente ha avviato l’attività progettuale necessaria per le restanti palazzine, affidando i relativi incarichi ed effettuando i necessari approfondimenti (geologici, geotecnici e strutturali), i quali hanno condotto, in data 31 gennaio 2025, al deposito presso il Genio Civile degli elaborati relativi ai corpi B, C, C1 e D e alle altre strutture assentite; h) avveratasi la condizione prevista nel permesso di costruire (ribadita nella nota dell'anno 2024), sono stati riavviati i lavori per l’intero complesso; i) in data 18 dicembre 2025 la Polizia Municipale ha disposto l’immediata sospensione dei lavori per l'assenza in cantiere della necessaria documentazione e del prescritto cartello; l) con nota n. 33589/2025 del 23 dicembre 2025 l’Ufficio Tecnico del Comune, ritenendo che le opere di scavo fossero in corso e ritenendo che l’avvio delle attività fosse avvenuto in epoca prossima all’intervenuto accertamento, ha dichiarato la decadenza dal permesso di costruire per il tardivo inizio dei lavori; m) la ricorrente aveva richiesto entro l'anno la proroga dei termini contemplati nel permesso di costruire, ma con nota n. 3728/2026 del 9 febbraio 2026 il Comune ha confermato la pronuncia di decadenza, qualificando l’atto in data 23 dicembre 2025 quale provvedimento espresso con effetti ricognitivi discendenti direttamente dalla legge.

Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue: a) il permesso di costruire era espressamente subordinato alla condizione del previo deposito presso il Genio Civile per le opere in cemento armato in zona sismica; b) tale adempimento costituiva una condizione sospensiva in relazione all’efficacia del titolo, con la conseguenza che il termine annuale per l’inizio dei lavori non è decorso dalla data di rilascio o di notifica del permesso di costruire, bensì dal momento in cui la condizione si è avverata (cioè in data 31 gennaio 2025); c) l’avvio delle opere nel mese di dicembre 2025 risulta quindi tempestivo; d) il Comune non ha indicato quale sarebbe il dies a quo ai fini del computo del termine in questione e si è limitato a formulare affermazioni apodittiche circa la scadenza del titolo, in violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della legge n. 241/1990; e) si richiama sul punto l’art. 21-quater della legge n. 241/1990 e si evidenzia che i provvedimenti efficaci sono eseguiti immediatamente salvo che la legge o il provvedimento stesso stabiliscano diversamente; f) la norma indicata contempla la sospensione dell’efficacia o dell’esecuzione dell'atto per gravi ragioni; g) nella specie il Comune ha legittimamente assoggettato il titolo ad una modalità differita di efficacia, che non può essere ora disconosciuta, anche tenendo conto dell'affidamento ingenerato nella parte, in particolare tramite la menzionata nota n. 3566 in data 2 febbraio 2024; h) sono legittimi, invero, i permessi di costruire condizionati all’acquisizione di atti di altre Amministrazioni, ciò rispondendo ad esigenze di speditezza, proporzionalità e non aggravamento del procedimento; i) precedenti pronunce giurisprudenziali hanno qualificato, in ambito sismico, la prescritta autorizzazione o il nulla-osta quale condizione di efficacia del titolo edilizio, con effetto sospensivo in ordine ai tempi necessari per la definizione del procedimento; l) la decadenza, inoltre, non può essere comminata facendo decorrere il termine dalla mera presentazione del progetto al Genio Civile, dovendo piuttosto farsi riferimento al momento in cui risulta giuridicamente possibile l’avvio dei lavori; m) appare non congruente nel caso di specie il richiamo dell'Amministrazione all'art. 15, comma 2-bis, del D.P.R. n. 380/2001, in quanto tale norma si riferisce a fattispecie di diversa natura.

Il Comune di Tremestieri Etneo si è costituito in giudizio e ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) il permesso di costruire n. 1/2023, rilasciato in data 27 gennaio 2023 e notificato in data 1 febbraio 2023, menzionava l’obbligo di presentare la prescritta denuncia al Genio Civile prima dell’inizio delle opere in conglomerato cementizio armato; b) la società ha comunicato una prima data di inizio lavori con nota n. 26857 in data 11 settembre 2023, cui ha fatto seguito la richiesta dell'Amministrazione di integrazione documentale tramite nota n. 27597 in data 15 settembre 2023; c) la società, con nota n. 1676 in data 17 gennaio 2024, ha chiesto l’archiviazione dell'originaria comunicazione di inizio lavori e ha trasmesso una nuova comunicazione con nota n. 1825 in data 18 gennaio 2024; d) con nota n. 3566 in data 2 febbraio 2024 il Comune ha evidenziato che l’attestazione di deposito rilasciata dal Genio Civile in data 13 luglio 2023 riguardava il solo corpo A (per le altre unità l'attestazione è stata rilasciata, infatti, in data 31 gennaio 2025); e) l'Amministrazione ha anche dedotto che nel corso del sopralluogo in data 18 dicembre 2025 erano state riscontrate le sole opere di scavo, nonché l’assenza in cantiere della necessaria documentazione e la mancata apposizione del prescritto cartello, sicché è stata disposta la sospensione dell’attività; f) con nota n. 33589 in data 23 dicembre 2025 il Comune, ritenendo che il concreto inizio dei lavori fosse intervenuto pochi giorni prima del sopralluogo - e quindi dopo la scadenza del termine annuale - ha dichiarato la decadenza dal permesso di costruire; g) il legale della società ha sollecitato l'adozione di un provvedimento in autotutela con nota n. 1290 in data 15 gennaio 2026 e con successiva nota m. 2025 in data 22 gennaio 2026 la società ha invocato la proroga straordinaria di trentasei mesi prevista dall’art. 7, comma 2, del decreto-legge n. 202/2024, con cui è stato modificato l’art. 10-septies del decreto-legge n. 21/2022, convertito in legge n. 51/2022; h) in data 29 gennaio 2026 la ricorrente ha trasmesso l’attestazione di deposito presso il Genio Civile relativa ai corpi B, C, C1 e D, ma il Comune ha respinto l’istanza di autotutela con nota n. 3728 in data 9 febbraio 2026; i) il termine di cui all’art. 15, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001 presenta natura perentoria, salvo che sia richiesta e concessa apposita proroga prima della scadenza del titolo nei particolari casi previsti dalla legge; l) il termine decorre dalla data di rilascio o quantomeno dalla notificazione del permesso di costruire e la decadenza si produce automaticamente ex lege , sicché l’atto che è stato impugnato presenta natura meramente dichiarativa o ricognitiva di un effetto già verificatosi; m) non essendo stata presentata entro l’anno alcuna istanza di proroga, il permesso ha perduto efficacia e ogni attività successiva è stata posta in essere in assenza di un valido titolo edilizio; n) la clausola del permesso di costruire relativa alla presentazione della denuncia al Genio Civile prima dell’inizio delle opere in cemento armato non sospendeva l’efficacia del titolo, limitandosi a richiamare un obbligo ordinario già imposto dalla normativa statale (oggi contemplato dagli artt. 64 e seguenti del D.P.R. n. 380/2001); o) tale adempimento è un presupposto legale per l’esecuzione delle opere strutturali posto a tutela della pubblica incolumità e non incide sulla decorrenza del termine annuale di cui all’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, tanto più che la società avrebbe potuto iniziare le lavorazioni non strutturali anche prima del deposito del progetto relativo a tutti i corpi di fabbrica; p) le comunicazioni di inizio dei lavori trasmesse dalla società non assumono rilievo ai fini dell'effettivo avvio dell’intervento; q) la prima comunicazione in data 11 settembre 2023 era, infatti, incompleta sotto il profilo documentale, come segnalato dal Comune con nota n. 27597 in data 15 settembre 2023, e la successiva richiesta di archiviazione di tale comunicazione presentata dalla stessa società per sopravvenuti problemi logistici e finanziari costituisce ammissione in ordine alla mancata attivazione dell’intervento; r) quanto alla seconda comunicazione in data 18 gennaio 2024, deve osservarsi che la legge non attribuisce rilievo ad un inizio dei lavori meramente formale, ma richiede un loro avvio sostanziale, consistente in opere idonee a dimostrare in modo univoco la volontà di realizzare l’intervento assentito; s) le attività indicate dalla ricorrente (recinzione, muretti, ingresso carrabile, trave di sostegno del cancello, cancello scorrevole, fondo naturale, scavo) non costituiscono inizio dei lavori ai sensi dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, trattandosi di opere preliminari prive di autonoma rilevanza edilizia e inidonee a determinare una trasformazione irreversibile del territorio; t) il ritardo nel rilascio del nulla-osta da parte del Genio Civile non sospende automaticamente il termine di efficacia del permesso di costruire; u) la dedotta attività progettuale per la redazione dei calcoli strutturali, culminata nel deposito in data 31 gennaio 2025, conferma l’assenza di un tempestivo avvio dei lavori; v) il deposito è avvenuto circa settecentotrentacinque giorni dopo il rilascio del permesso di costruire, ma la predisposizione della documentazione di natura strutturale costituisce attività tecnica ordinaria per qualsiasi intervento edilizio con opere in cemento armato; z) tali adempimenti potevano e dovevano essere espletati entro l’anno, non sussistendo impedimenti oggettivi, sopravvenuti e non imputabili al titolare, tali da integrare i presupposti di cui all’art. 15, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001.

Nell’odierna camera di consiglio, dato avviso a verbale in merito alla possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso appare manifestamente infondato, di talché la causa può essere definita con sentenza ai sensi dell’art. 60 c.p.a., essendo trascorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione del gravame, non essendovi necessità di integrare il contraddittorio (anche tenuto conto di quanto previsto dall’art. 49, secondo comma, c.p.a.), risultando completa l’istruttoria e non avendo alcuna delle parti dichiarato di voler proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza o di giurisdizione.

Al riguardo il Collegio osserva quanto segue.

Come è noto, la determinazione della durata dei titoli abilitativi costituisce un aspetto cruciale della disciplina urbanistica-edilizia, assolvendo la funzione di garantire l’equilibrio tra lo jus aedificandi e l'interesse pubblico all'ordinato sviluppo del territorio (Corte Costituzionale, n. 24/2022 e n. 245/20219). Tale funzione è rafforzata dalla natura perentoria dei relativi termini e dall'effetto automatico della decadenza dal titolo nel caso di loro inosservanza (T.A.R. Campania, Napoli, n. 2999/2018; T.A.R. Puglia, Bari, n. 884/2025).

Nel caso in esame il permesso di costruire è stato rilasciato con esplicita indicazione che i lavori avrebbero dovuto avere “ INIZIO ENTRO UN ANNO dal rilascio del permesso di costruire ed essere ULTIMATI ENTRO TRE ANNI dal loro inizio ” (il carattere maiuscolo è riportato nel provvedimento).

Nell’atto si precisa altresì che “ ai sensi e per gli effetti della legge n. 1086 del 5 novembre 1971, relativa alle norme per la costruzione delle opere in cemento armato ” [era] “ fatto obbligo: a) al costruttore di presentare denuncia al Genio Civile prima di iniziare le opere in c.a. ”.

Facendo applicazione delle note regole ermeneutiche di cui agli artt. 1362-1371 c.c., il Collegio ritiene di non condividere la tesi di parte ricorrente secondo cui il titolo edilizio contemplasse una condizione sospensiva, in quanto: a) dall’analisi del testo emerge la chiara intenzione dell’Amministrazione di: - far decorrere i termini dal rilascio del permesso di costruire; - ribadire gli obblighi (normativi) relativi agli adempimenti presso il Genio Civile senza contemplare tali adempimenti quale condizione sospensiva dell’efficacia del titolo; b) la ricerca della presunta intenzione dell’autore dell’atto (art. 1362 c.c.), invero, non può spingersi sino al punto di sovvertire il significato di quanto risulta inequivocabilmente dall’atto stesso; c) d’altronde, opinare diversamente significherebbe ritenere che l’Amministrazione abbia rilasciato un permesso di costruire sine die , lasciando all’interessato la facoltà di assolvere i prescritti adempimenti presso il Genio Civile a proprio piacimento; d) tale conclusione sembra però irragionevole, in quanto i termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori non assolvono la sola funzione (comunque) garantita dall’art. 15, quarto comma, del D.P.R. n. 380/2001, ma servono anche a prevenire situazioni di degrado legate alla presenza di costruzioni non ultimate o appena iniziate (T.A.R. Campania, Napoli, n. 2453/ 2017), di cantieri abbandonati o di opere incompiute, con conseguente pregiudizio per il decoro urbano, la sicurezza e la fruibilità del territorio.

Appare, quindi, non conducente, secondo la Sezione, il richiamo effettuato dalla parte ricorrente all’art. 21-quater della legge n. 241/1990.

Sulla base di tali considerazioni il Tribunale ritiene che l’avvio dei lavori nel mese di dicembre 2025 (per quanto attiene il corpo A) non sia stato tempestivo e che, ovviamente, neppure risulti tempestivo l’avvio dei lavori (sia esso effettivamente intervenuto o meno) in relazione agli altri corpi di fabbrica.

La circostanza che il Comune non abbia esplicitamente indicato nel provvedimento il dies a quo ai fini del computo del termine appare al Collegio irrilevante in quanto tale dato può evincersi da un esame complessivo dell’atto (e, comunque, nella specie viene in rilievo un atto vincolato, il quale non avrebbe potuto presentare un contenuto diverso, con conseguente attenuazione dell’onere motivazionale).

Per le stesse ragioni risulta ininfluente il riferimento - congruente o meno - effettuato dall’Amministrazione all’art. 15, comma 2-bis, del D.P.R. n. 380/2001, trattandosi di profilo che non inficia l’aspetto sostanziale della questione.

E’ vero, peraltro, che con nota n. 3566 in data 2 febbraio 2024 l’Amministrazione, in luogo di rilevare il tardivo avvio dei lavori con riferimento al corpo A e il mancato avvio dei lavori con riferimento agli altri corpi di fabbrica, ha chiesto alla parte ricorrente di trasmettere l’attestazione di deposito dei progetti relativi agli altri corpi di fabbrica prima dell’inizio dei lavori.

La circostanza, però, non poteva influire sul contenuto doveroso e vincolato del provvedimento che il Comune ha comunque dovuto successivamente assumere in ragione del tardivo o mancato avvio dei lavori (mentre essa può e deve essere valutata ad altri fini e, per ciò che rileva in questa sede, ai fini del regolamento delle spese di lite).

Ogni altra questione può restare assorbita.

Per le considerazioni che precedono il ricorso va respinto quanto all’impugnazione del provvedimento del Comune di Tremestieri Etneo n. 33589/2025 e della nota n. 3728/2026 del 9 febbraio 2026, mentre va dichiarato inammissibile quanto all’impugnazione dell’ordine di sospensione dei lavori in data 18 dicembre 2025, posto che tale provvedimento era già inefficace quando il gravame è stato proposto.

Tenuto conto di quanto già indicato, le spese di giudizio devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) in parte lo rigetta e in parte lo dichiara inammissibile, secondo quanto indicato in motivazione; 2) compensa fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN UR, Presidente, Estensore

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

Cristina Consoli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

AN UR

IL SEGRETARIO