N. 00673/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 04/03/2026
N. 00330 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00673/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 673 del 2025, proposto da
NR NA, in proprio e quale legale rappresentante della Società Agricola NA
s.s., entrambi rappresentati e difesi dagli avvocati Laura NA e Mario Gorlani, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Brescia, via Romanino, 16;
contro
Comune di Cologne, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mirco Favagrossa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Bergamo e
Brescia e Ministero della Cultura, in persona rispettivamente del Soprintendente e del
Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Brescia, via S. Caterina, 6; N. 00673/2025 REG.RIC.
per l'annullamento
- del verbale della Commissione Paesaggistica del Comune di Cologne del 18 dicembre 2024, contenente parere negativo sulla richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica di un ponte carraio esistente formulata dal sig. NA in data 10 luglio 2024;
- della comunicazione, costituente avviso di avvio del procedimento, avente ad oggetto
«sistemazione ed ampliamento di un ponte carraio esistente privo di concessione demaniale ed autorizzazione paesaggistica - Richiesta di Compatibilità
Paesaggistica ai sensi del D.Lgs 22 gennaio 2004 n. 42 e della L.R. 11 marzo 2005 n.
12», con la quale il segretario dell'istruttoria tecnica delle richieste di autorizzazione paesaggistica del Comune di Cologne ha trasmesso copia del predetto verbale della
Commissione Paesaggistica alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Bergamo e Brescia, dichiarando che «la Commissione Paesaggistica ha espresso parere negativo, nella seduta del 18/12/2024, pertanto, l'eventuale silenzio assenso da parte di codesta spettabile Soprintendenza, sarà, quindi, interpretato quale conferma del parere negativo già espresso»;
- del provvedimento implicito di rigetto della richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica di un ponte carraio esistente formulata dal sig. NA in data 10 luglio 2024, o comunque del silenzio diniego formatosi in merito a tale richiesta in conseguenza del silenzio serbato dalla Soprintendenza Archeologia, Belle
Arti e Paesaggio per le province di Bergamo e Brescia;
- di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente, anche non conosciuto, compreso, ove occorrer possa, il silenzio assenso della Soprintendenza Archeologia,
Belle Arti e Paesaggio per le province di Bergamo e Brescia formatosi sulla richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica formulata dal sig. NA. N. 00673/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cologne nonché della
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Bergamo e
Brescia e del Ministero della Cultura;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. RO FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Il sig. NR NA è proprietario di un'area nel Comune di Cologne, nella quale
è edificata una cascina denominata “Brodo di Cappone”, sita nell'omonima via e destinata ad azienda agricola vitivinicola gestita dalla Società Agricola NA s.s., della quale il sig. NA è socio e amministratore.
La cascina ha un accesso principale sul lato ovest, da via Brodo di Cappone, e un accesso secondario sul lato sud, da via Montorfano, caratterizzato da un ponte che attraversa una roggia denominata Fusia.
L'area è soggetta a vincolo paesaggistico di cui all'art. 136, lett. d, d.lgs. 42/2004 (“le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze”), istituito con d.m.
20.11.1963, concernente la zona del Monte Orfano nei comuni di Cologne, VA,
IO ed RB.
2.- Non risulta se e quando sia stata rilasciata originariamente l'autorizzazione paesaggistica per la costruzione del ponte: parte ricorrente afferma che essa non si trova, mentre il Comune non ha preso posizione sul punto.
3.- A partire dal 2015 la cascina è stata oggetto di ristrutturazione e, nel 2020, la
Società Agricola NA ha chiesto l'autorizzazione paesaggistica per la modifica N. 00673/2025 REG.RIC.
delle recinzioni e degli ingressi; in particolare, per l'accesso sul lato sud dal ponte sulla roggia Fusia, si prevedeva di “mantenere l'accesso esistente, semplicemente allargandolo a seguito dell'ampliamento di 1 mt del ponte (50 cm per lato). Le sponde del ponte verranno delimitate, come già nello stato originario, con muretto in c.a. avente altezza di cm 50 con sovrastante corrimano in ferro battuto avente altezza di cm 55 per un'altezza complessiva di cm 105. Il cancello di ingresso, sorretto da pilastri in mattoni con base in pietra, verrà traslato verso Nord” sul filo della recinzione preesistente (pag. 16 della relazione paesaggistica; la medesima dicitura è riportata a pag. 5 della relazione illustrativa).
Il Comune di Cologne, in accoglimento dell'istanza, ha rilasciato l'autorizzazione paesaggistica n. 2020/002-PAE in data 18.12.2020.
4.- La Società Agricola NA ha quindi presentato, lo stesso giorno, la SCIA
075/2020 per l'esecuzione dell'intervento, nella quale le opere sono state così descritte: «Trattasi della realizzazione di nuova scala di collegamento esterna tra piano terra e ballatoio al piano primo e di opere di recinzione presso la Cascina
“Brodo di Cappone”» (v. la dicitura in carattere piccolissimo e parzialmente coperta da una riga nera a pag. 2 della SCIA, alla fine del punto 1). Nella relazione illustrativa della SCIA è stata riportata la medesima dicitura contenuta nella relazione paesaggistica e nella relazione illustrativa dell'istanza di autorizzazione paesaggistica, sopra citata, che parla di un “ampliamento di 1 mt del ponte (50 cm per lato)”.
5.- La documentazione agli atti del giudizio fa riferimento a una successiva autorizzazione paesaggistica in variante n. 2021/006-PAE del 14.6.2022 e a una seguente SCIA, che però non sono state prodotte in giudizio, né il loro contenuto è stato riferito da alcuna delle parti.
6.- Sennonché solo in data 23.1.2023, a lavori in corso o già ultimati, la società ha chiesto l'autorizzazione al Consorzio irriguo Roggia Fusia Terzo di VA, il quale, in data 24.1.2023, l'ha negata per lo spostamento a nord del cancello, perché avrebbe N. 00673/2025 REG.RIC.
comportato che i mezzi d'opera avrebbero sostato sul ponte in attesa dell'apertura del cancello per entrare nella cantina e che chiunque avrebbe potuto accedere liberamente al ponte; ha pertanto autorizzato la posa del cancello sul lato sud del ponte.
7.- A seguito di tale determinazione del Consorzio, la società – a quanto sembra di capire – ha spostato il cancello dal lato nord al lato sud del ponte, come voluto dal
Consorzio, e ha chiesto solo a posteriori l'accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria, in data 13.2.2023 (necessaria perché l'autorizzazione paesaggistica rilasciata il 18.12.2020 si riferiva alla realizzazione del cancello sul lato nord del ponte).
Tuttavia il Comune, in data 10.5.2023, ha comunicato il preavviso di rigetto, con la seguente motivazione: “la documentazione presentata non dimostra l'eventuale conformità edilizia e urbanistica del manufatto oggetto di intervento. L'eventuale e non dimostrata compatibilità paesaggistica dell'intervento non può in nessun caso superare la mancanza di conformità edilizia e urbanistica dello stesso”.
Non risulta che sia mai stato emesso il provvedimento finale.
8.- Parte ricorrente sostiene che, dopo tale preavviso di dinego, ha chiesto un incontro in Comune, tenutosi a dicembre 2023 col nuovo responsabile dell'ufficio tecnico, che aveva sostituito l'autore del preavviso, e di avere concordato in quell'occasione, al fine di superare il mancato reperimento dei titoli originari, di depositare nuove istanze da un lato per la concessione demaniale relativa al ponte sulla roggia Fusia, e dall'altro per la compatibilità paesaggistica del ponte stesso.
9.- In questo contesto si inserirebbe, secondo parte ricorrente, l'istanza di cui si discute nella presente causa, presentata dal sig. NR NA, in proprio, allo Sportello unico per l'edilizia del Comune di Cologne, in data 10.7.2024, per l'accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi degli artt. 167, comma 4 e 181 d.lgs. 42/2004
(nell'istanza il richiedente ricorrente ha erroneamente fatto riferimento alla lett. a N. 00673/2025 REG.RIC.
dell'art. 136 d.lgs. 42/2004, mentre il vincolo sussistente rientra nella fattispecie di cui alla lett. d, come detto).
L'istanza è stata presentata per “Opere di sistemazione ed ampliamento di un ponte carraio già esistente ma privo di concessione demaniale e autorizzazione paesaggistica, necessario per l'accesso alla proprietà mediante attraversamento del canale denominato Roggia Fusia 3^ di VA”. Nella descrizione dell'intervento, a pag. 3, si afferma che “da fonti storiche la costruzione del ponte risale ai primi anni
'70” (dunque in ogni caso dopo la costituzione del vincolo paesaggistico con d.m.
20.11.1963), mentre nel campo relativo alla data di realizzazione delle opere oggetto della richiesta di sanatoria, a pag. 2, si indica “22/12/2000”.
All'istanza è allegata un'unica tavola, nella quale è indicato in rosso l'intero ponte, e il progetto è descritto come “RICHIESTA COMPATIBILITA' PAESAGGISTICA per realizzazione ponte su canale”.
Nella relazione paesaggistica, a pag. 26, si afferma che «Trattasi di un ponte di attraversamento realizzato parecchi decenni orsono dai precedenti proprietari per permettere il collegamento tra i terreni agricoli posti a sud del canale e i fabbricati rurali posti a nord del canale Roggia Fusia 3^ di VA (come testimonia la vecchia documentazione fotografica). L'attuale proprietario, in fase di recupero e valorizzazione del cascinale denominato “brodo di Cappone” ha realizzato opere per la messa in sicurezza del ponte, allargandone il sedime di circa 1,50 per consentire il passaggio dei mezzi agricoli oramai di dimensioni maggiori rispetto al passato e pavimentando la superficie con un getto in calcestruzzo con rete a rinforzo della struttura. Attualmente la cascina, è destinata a cantina vitivinicola e i terreni posti a sud sono coltivati a vite, pertanto il collegamento del ponte permette il facile conferimento del raccolto nei siti di deposito, lavorazione e produzione del vino
Franciacorta denominato “NA”». N. 00673/2025 REG.RIC.
10.- Contestualmente il sig. NA ha presentato anche richiesta di permesso di costruire in sanatoria, essendo le opere difformi dalla SCIA 075/2020 (l'istanza non è stata prodotta, ma la circostanza risulta dal doc. 10 di parte ricorrente).
11.- Tuttavia la Commissione del paesaggio del Comune di Cologne, nella seduta n.
8/2024 del 18.12.2024, ha espresso parere negativo sull'istanza, non ravvisando i presupposti di cui all'art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004, poiché le opere “costituiscono opere di ampliamento di superficie edificata”; pertanto ha prospettato l'applicazione della sanzione demolitoria, ai sensi del comma 5 del medesimo articolo.
12.- Il 18.12.2024 il Comune di Cologne ha trasmesso il suddetto parere negativo alla
Soprintendenza, chiedendole di esprimersi sull'istanza, e facendo presente che il silenzio sarebbe stato interpretato quale conferma di quel parere.
13.- La Soprintendenza non si è espressa, e il Comune non ha emesso alcun provvedimento sull'istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica.
14.- Il sig. NA, in proprio e quale legale rappresentante della Società Agricola
NA s.s., ha impugnato il parere della Commissione per il paesaggio, la comunicazione del Comune alla Soprintendenza, l'asserito provvedimento implicito di rigetto della richiesta di compatibilità paesaggistica o comunque il “silenzio diniego formatosi in merito a tale richiesta di compatibilità paesaggistica in conseguenza del silenzio serbato dalla Soprintendenza” e infine, per quanto occorrer potesse, il silenzio assenso della Soprintendenza.
Il Comune si è costituito resistendo al ricorso.
Depositate le memorie e le repliche ex art. 73 c.p.a., all'udienza pubblica del 28.1.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- Il ricorso è inammissibile per carenza di interesse, stante l'assenza di un provvedimento conclusivo o di un arresto procedimentale sull'istanza di accertamento N. 00673/2025 REG.RIC.
di compatibilità paesaggistica presentata dal sig. NA il 10.7.2024, e quindi di un atto immediatamente lesivo per parte ricorrente, come rilevato ex art. 73, comma 3,
c.p.a. all'udienza pubblica del 28.1.2026.
2.- Ai sensi dell'art. 167, comma 5, seconda proposizione, d.lgs. 42/2004, in caso di domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica ex post, “L'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni”.
L'istanza è stata presentata – come detto – il 10.7.2024; la Commissione per il paesaggio ha espresso parere negativo il 18.12.2024, e lo stesso giorno ha trasmesso gli atti alla Soprintendenza avvertendo quell'autorità che il suo silenzio sarebbe stato inteso come conferma del parere negativo della Commissione, quindi come silenzio diniego rispetto all'istanza del privato; la Soprintendenza non si è espressa; il Comune non ha emesso alcun provvedimento conclusivo, ed è rimasto inerte.
3.- Parte ricorrente ravvisa o un provvedimento implicito di rigetto o un silenzio diniego del Comune sull'istanza, e ne fa oggetto della sua impugnazione, ma entrambe le tesi sono infondate.
4.- Quanto alla prima tesi, va ricordato che, «in conformità ad un orientamento consolidato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19 febbraio 2018, n. 1034; Id., sez. IV, 24 aprile 2018, n. 2456; Id., sez. V, 31 marzo 2017, n. 1499; Id., sez. VI, 27 aprile 2015,
n. 2112), il provvedimento implicito ricorre qualora l'amministrazione, pur non adottando formalmente la propria determinazione, ne determini univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un contegno conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del corrispondente provvedimento formale non adottato: quando, cioè, emerga senza equivoco un collegamento biunivoco tra l'atto adottato o la condotta tenuta e la N. 00673/2025 REG.RIC.
determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest'ultima sia l'unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà.
Sulla base delle esposte premesse, la problematica del provvedimento amministrativo implicito si riduce, allora, alla prefigurazione delle sue condizioni di ammissibilità
(ovvero dei presupposti di fatto idonei alla ricostruzione, in via inferenziale, della volontà tacita dell'amministrazione).
L'elaborazione giurisprudenziale registratasi in argomento richiede, a tal fine
(cfr., Consiglio di Stato sez. V n. 589 del 2019; sez. IV, n. 2456 del 2018 cit.):
a) che debba pregiudizialmente esistere, a monte, una manifestazione espressa di volontà (affidata ad un atto amministrativo formale o anche ad un comportamento a sua volta concludente), da cui possa desumersi l'atto implicito: e ciò in quanto la rilevanza relazionale dei comportamenti amministrativi deve essere apprezzata, in termini necessariamente contestualizzati, nel complessivo quadro dell'azione amministrativa;
b) che, per un verso, la manifestazione di volontà "a monte" provenga da un organo amministrativo competente e nell'esercizio delle sue attribuzioni e, per altro verso, nella stessa sfera di competenza rientri l'atto implicito "a valle" (non palesandosi, in difetto, lecita la valorizzazione del nesso di presupposizione);
c) che non sia normativamente imposto il rispetto di una forma solenne, dovendo operare il generale principio di libertà delle forme (arg. ex art. 21 septies, legge 241 del 1990);
d) che dal comportamento deve desumersi in modo non equivoco la volontà provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l'atto implicito deve essere l'unica conseguenza possibile di quello espresso (non potendo attivarsi, in difetto, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione); N. 00673/2025 REG.RIC.
e) che, in ogni caso, emergano (avuto riguardo al concreto andamento dell'iter procedimentale e alle effettive acquisizioni istruttorie: cfr. Consiglio di Stato, sez. V,
n. 1034 del 2018 cit.) gli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato»
(Cons. Stato, sez. IV, 14.1.2025 n. 237).
Sennonché parte ricorrente non ha nemmeno allegato da quale atto o comportamento del Comune si desumerebbe la volontà dell'ente di respingere l'istanza. Tale atto non può essere il parere negativo della Commissione per il paesaggio, poiché quell'organo comunale è competente solo per l'emissione dei pareri sulle istanze di autorizzazione paesaggistica e di accertamento di compatibilità paesaggistica, ma non lo è per l'adozione del provvedimento finale, che spetta al dirigente comunale, sicché difetta quantomeno il requisito di cui sopra al punto b; inoltre il parere della Commissione per il paesaggio non è vincolante per il Comune, il quale può anche determinarsi in senso opposto, sicché difetta anche il requisito di cui sopra al punto d.
Non vi è stata dunque alcuna manifestazione di volontà, nemmeno implicita, di respingere l'istanza da parte del competente organo comunale, il quale è rimasto inerte, senza esercitare il potere.
5.- A tale inerzia non può essere attribuita la valenza di un silenzio diniego, poiché per assegnare al silenzio il valore di un provvedimento occorre una norma di legge, che in questo caso manca, e difatti parte ricorrente non la individua. Quindi anche la tesi alternativa di parte ricorrente, che ravvisa nella fattispecie un silenzio diniego del
Comune, non ha fondamento.
6.- Non v'è stato nemmeno un atto endoprocedimentale che abbia determinato un arresto del procedimento, e che per questa ragione potesse essere immediatamente impugnato.
Tale non è, in particolare, il silenzio serbato dalla Soprintendenza sulla richiesta di parere inviatale dal Comune, giacché quel silenzio non può valere come parere negativo sull'istanza del privato, in quanto l'art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 non lo N. 00673/2025 REG.RIC.
prevede. È del tutto irrilevante, sotto questo profilo, la circostanza che il Comune, nel chiedere il parere alla Soprintendenza, l'abbia avvertita del fatto che l'eventuale silenzio di essa sarebbe stato interpretato quale conferma del parere negativo già espresso dalla Commissione comunale per il paesaggio, e quindi come silenzio diniego rispetto all'istanza del privato: il Comune infatti non ha alcun potere di stabilire quale sia la valenza dell'eventuale silenzio della Soprintendenza, spettando unicamente alla legge di determinarlo.
7.- In assenza di un provvedimento conclusivo o di un atto che abbia determinato un arresto procedimentale, il procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica avviato con l'istanza presentata dal sig. NA il 10.7.2024 deve ritenersi ancora pendente, e non vi è allo stato alcun atto immediatamente lesivo degli interessi di parte ricorrente, suscettibile di essere autonomamente impugnato.
8.- Per inciso, sembrerebbe essere ancora pendente anche il procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica avviato con istanza presentata dalla società ricorrente il 13.2.2023, sulla quale il Comune ha emesso il preavviso di rigetto in data 10.5.2023.
9.- Considerata la peculiarità della vicenda, le spese di lite possono essere compensate tra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati: N. 00673/2025 REG.RIC.
GE GA, Presidente
RO FE, Referendario, Estensore
Beatrice Rizzo, Referendario
L'ESTENSORE
RO FE
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
GE GA