Pubblicato il 28/01/2026

N. 00139/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00675/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 675 del 2025, proposto da
Donnini Holding S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Franco Fiorenza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Nadia Zanoni, con domicilio eletto presso lo studio Antonella Trentini in Bologna, piazza Maggiore 6;

per l'annullamento

previa sospensiva

- della Comunicazione dell’esito non favorevole della richiesta di valutazione preventiva emessa in data 27 febbraio 2025 dal Comune di Bologna – Dipartimento Urbanistica casa, Ambiente e Patrimonio;

- del regolamento edilizio all’art. 9.1;

- e per quanto occorrer possa, dell’azione 2.2. alla riga V1.2107 nella sezione Disciplina del Piano del PUG.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. OL OV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-In data 24 dicembre 2024 la società ricorrente presentava richiesta di valutazione preventiva ai sensi dell’art.21 L.R. 15/2013 per un intervento di cambio d’uso da magazzino a residenziale dell’unità immobiliare posta al piano terra in via Laura Bassi Veratti n. 24, con accesso da via Mauro Sarti n. 14.

Con comunicazione del 8 gennaio 2025, l’Amministrazione richiedeva il conguaglio dei diritti di segreteria e spese istruttorie, avvertendo che il procedimento sarebbe rimasto sospeso fino dalla data di presentazione della copia dell’attestazione di versamento, in quanto i diritti di segreteria fanno parte della documentazione essenziale.

Non considerando la PEC inviata dal progettista della ricorrente in data 9 gennaio 2025 poiché inviata ad indirizzo di altro ufficio ed al di fuori della pratica edilizia, il Comune riteneva riattivato il procedimento solamente con la comunicazione PG 105565/2025 del 18 febbraio 2025.

A seguito dell’istruttoria tecnica sulla base della relazione tecnica e della documentazione allegata, in data 27 febbraio 2025, il Comune di Bologna notificava all’interessata la comunicazione PG125715/2025 di esito non favorevole della richiesta di valutazione preventiva al progetto di cambio d’uso.

Dalla verifica istruttoria era infatti emerso che, contrariamente a quanto dichiarato dal tecnico della ricorrente, l’unità immobiliare ad uso magazzino oggetto di cambio d’uso non è collocata al piano terra dell’edificio, bensì al piano seminterrato/interrato; inoltre, i vani ad uso lavanderia e bagno di progetto erano ottenuti attraverso il passaggio di superficie accessoria in utile di parte dell’autorimessa esistente.

Pertanto ad avviso dell’Amministrazione il progetto presentato risultava in contrasto con l’art. 27 E16 del Regolamento Edilizio e con l’Azione 2.2a (riga v1.2107) del PUG.

Con il ricorso in esame Donnini Holding S.r.l. ha impugnato il suindicato provvedimento di diniego del 24/02/2025 della richiesta di valutazione preventiva PG 905047/2024 ai sensi dell’art.21 della L.R. 15/2013 oltre che l’art. 9.1 del Regolamento Edilizio e l’azione 2.2a del PUG.

A sostegno del gravame la ricorrente ha dedotto motivi così riassumibili:

I)Violazione di legge art. 21 della L.R. Emilia Romagna n° 15/2013 – Art. 9.1 del regolamento edilizio - Art. 2, 3, 19 e 20 della Legge 241/1990 – Art. 3 DPR 300/1992 - Errore di fatto e di diritto - errore sui presupposti - Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, buon andamento della pubblica amministrazione, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, silenzio assenso, vizio della motivazione: l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto dell’intervenuto perfezionamento prima dell’impugnato diniego del silenzio assenso di cui all’art.21 L.R. 15/2013 sull’istanza di valutazione preventiva.

II) Violazione di legge art. 27 E16 del RUE – Violazione art. 3 della Legge 241/1990 – DTU punto 29 - Eccesso di potere per carenza e/o errore della motivazione, difetto di istruttoria, errore di fatto e di diritto: non vi sarebbe prova dello sbancamento di terreno quale elemento ostativo al mutamento di destinazione d’uso previsto dal RUE risultando l’unità immobiliare in questione sin dal 1952 posta naturalmente ad un piano inferiore al livello stradale.

III) Violazione di legge art. 23bis del DPR 380/2001 (testo Unico Edilizia) – Azione 2.2. riga v1.2107 del PUG – DM 3/08/2015 e seguenti - errore di fatto e di diritto – violazione dei presupposti - difetto di istruttoria – errore della motivazione: il mutamento di destinazione comporterebbe la trasformazione soltanto dell’annesso deposito senza interessare l’autorimessa; in ogni caso le regolamentazioni urbanistiche previgenti sarebbero recessive rispetto alle specifiche previsioni contenute nel D.L. 69/2024 “Salva Casa”.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bologna eccependo l’infondatezza di tutti i motivi di gravame dedotti poiché in sintesi: - contrariamente a quanto indicato in progetto il magazzino in questione non è al piano terra ma al seminterrato o interrato; - quanto al primo motivo il termine di conclusione del procedimento è stato interrotto per integrazione documentale e la PEC inviata dalla ricorrente in data 9 gennaio 2025 era stata indirizzata all’indirizzo di ufficio errato ed al di fuori della pratica edilizia; - sul secondo motivo lo sbancamento di terreno fa scattare la preclusione di cui all’art 27 E16 del Regolamento Edilizio; - sul terzo motivo vi sarebbe la violazione delle disposizioni del PUG (Azione 2.2°) in tema di conservazione delle dotazioni di parcheggi esistenti a nulla rilevando l’invocato D.L. “Salva Casa” n. 60/2024.

Alla camera di consiglio del 12 giugno 2025 parte ricorrente ha rinunciato alla richiesta tutela cautelare.

In prossimità della trattazione nel merito le parti hanno depositato memorie e documentazione.

La difesa di parte ricorrente ha insistito per la fondatezza di tutti i motivi di ricorso. In particolare ha rilevato come a suo dire gli sbancamenti o movimenti di terreno in ipotesi ostativi ai sensi dell’art. 27 E16 del Regolamento Edilizio non sarebbero stati dimostrati dall’Amministrazione e che il vano adibito a deposito annesso all’autorimessa sarebbe di dimensioni talmente ridotte da non pregiudicare la dotazione di parcheggio esistente.

La difesa civica, di contro, ha depositato documentazione (vedi doc. nn. 9, 10, 11 e 12) comprovante a suo dire l’avvenuto sbancamento del terreno. Ha eccepito la mancata prova da parte della ricorrente della non idoneità del locale a fungere da autorimessa risultando il concetto di parcheggio estensibile anche ai ciclomotori e alle biciclette e non solo alle auto. Inoltre lo stesso D.L. “Salva Casa” ex adverso invocato prevede la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di dettare “specifiche condizioni”.

Con memoria di replica parte ricorrente ha tra l’altro eccepito la tardività della memoria comunale depositata il 16 dicembre 2025 in violazione del termine perentorio codificato dall’art.73 c.p.a.

Il Comune resistente, di contro, ha evidenziato come la disciplina contenuta nel RUE limitativa dei mutamenti di destinazione d’uso dei seminterrati abbia la finalità di prevenire rischi di allagamento causati da eventi atmosferici.

Alla pubblica udienza del 15 gennaio 2026, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-E’ materia del contendere la legittimità del provvedimento del 27 febbraio 2025 con cui il Comune di Bologna ha espresso parere non favorevole alla richiesta di valutazione preventiva presentata dalla società ricorrente ai sensi dell’art.21 della L.R. 15/2013 volta al mutamento di destinazione d’uso di locale seminterrato da magazzino ad abitazione.

Ad avviso dell’Amministrazione il mutamento sarebbe precluso dalla disposizione di cui all’art. 27 E16 del Regolamento Edilizio secondo la quale è consentito il recupero abitativo dei seminterrati ove il piano di campagna circostante non sia o sia mai stato oggetto di movimenti di terra, oltre che dalle disposizioni del PUG volte a preservare la dotazione esistente di parcheggi.

Infatti, secondo il Comune, quanto al primo profilo ostativo vi sarebbe prova dell’avvenuto sbancamento del terreno mentre quanto al secondo il progetto della ricorrente comporterebbe la perdita di un locale classificato come autorimessa.

2.-In “limine litis”va disposto lo stralcio della memoria del Comune di Bologna depositata il 16 dicembre 2025 ovvero dopo la scadenza del termine di cui all’art.73 c.p.a. pacificamente perentorio (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 25/11/2013, n.5586) venendo il termine a scadere il giorno precedente ovvero il 15 dicembre.

3.- Venendo al merito il ricorso è fondato e va accolto.

In punto di fatto giova rilevare che il progetto presentato da Donini Immobiliare consiste nel cambio d’uso da magazzino a residenziale dell’unità immobiliare (subalterno 19) posta al piano terra in via Laura Bassi Veratti n.24 con accesso da via Mauro Sarti n. 14, e con previsione del passaggio da superfice accessoria in superfice utile di parte dell’autorimessa esistente (subalterno 16 sempre nel piano interrato) ad uso lavanderia e bagno.

4.- Il secondo motivo di gravame merita adesione.

La documentazione depositata dalla difesa comunale (doc. nn.9, 10, 11 e 12) consistente nella licenza edilizia PG 58310/1952, nell’agibilità PG 58898/1954 e nell’autorizzazione edilizia PG 785/1984 dimostrano che il piano su cui esisteva il locale adibito a magazzino risultava interrato (e non al piano terra) senza tuttavia dimostrare al contempo l’avvenuto sbancamento di terreno come visto elemento ostativo ai sensi dell’art.27 E 16 del Regolamento Edilizio.

La suindicata norma regolamentare stabilisce al punto 2.8.2 che “E’ consentito l’utilizzo ad uso principale per funzioni di residenza dei locali seminterrati assimilati a piani fuori terra di cui alla definizione punto 29 delle DTU allegato alla DGR 922/2017 unicamente se il piano di campagna circostante non sia o non sia mai stato oggetto di sbancamento/movimenti di terra”.

La norma, come è pacifico tra le parti ed evidente, non vieta il recupero dei seminterrati in quanto tali ma solo quelli la cui posizione derivi da un’alterazione artificiale del terreno.

Un terreno può d’altronde naturalmente trovarsi ad un piano inferiore al livello stradale e il Comune non ha dato prova dell’asserito sbancamento essendo ignoto quando come e chi lo avrebbe effettuato, non sussistendo alcuna presunzione dell’asserito sbancamento desumibile dalla collocazione al di sotto del piano di campagna della strada.

Gli stessi elaborati progettuali del 1952 (doc. 1) qualificavano il declivio del terreno come “esistente” non potendo costituire prova di alterazioni artificiali.

L’art. 27 E 16 del Regolamento Edilizio non può dunque rappresentare motivo ostativo al richiesto mutamento di destinazione d’uso.

5.- Anche il terzo motivo di ricorso ha pregio.

Come visto l’Azione 2.2.a del vigente PUG è volta a preservare le dotazioni di parcheggio esistenti.

Segnatamente l’Azione 2.2.a alla riga v.l. 2017 stabilisce “La trasformazione della Superfice accessoria destinata alle dotazioni pertinenziali per la mobilità in Superfice utile è consentita solamente ove si preveda la contestuale realizzazione all’interno dello stesso edificio o di altro edificio in area prossima appartenente alla medesima proprietà o permanentemente asservita ad essa di una superfice sistemata a parcheggio per un equivalente numero di posti sosta trasformati”.

Il progetto della ricorrente non interessa l’esistente autorimessa bensì il solo locale deposito (sub 16) annesso alla stessa che secondo le indicazioni del progettista viene utilizzato quale vano ad uso lavanderia e bagno come evincibile dalla planimetria dello stato legittimo (doc. 2) laddove il vano adibito ad autorimessa presenta una superfice di 20,07mq. mentre l’annesso distinto deposito ha una lunghezza di mt. 4,45 e larghezza di mt. 2,19 dunque inidoneo ai sensi del D.M. 3 agosto 2015 e 15 maggio 2020 a fungere da posto auto.

Condividendo sul punto le argomentazioni di parte ricorrente la ratio della norma di Piano non può essere quella di impedire la riqualificazione di uno spazio accessorio che risulta di per sé non funzionale alla sosta, riferendosi il PUG, secondo un criterio di ragionevolezza, ai parcheggi per autoveicoli e dunque al mantenimento dei soli posti auto.

Viene inoltre in rilievo anche l’indubbio “favor” per i mutamenti di destinazione d’uso c.d. verticali introdotto dal D.L. 69/2024 “Salva Casa” modificativo dell’art.23-ter D.p.r. 380/2001 pur invero facendo salva la norma la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare “specifiche condizioni” e dovendosi dare ad essa una interpretazione compatibile con le prerogative costituzionali in tema di governo del territorio assegnate ai comuni ex art. 118 Cost. (vedi T.A.R. Emilia - Romagna Bologna sez. II, ord. 2.12.2025 n. 383; T.A.R. Veneto sez. II, 9.08.2025, n. 1403).

L’evidenziata compatibilità del progetto presentato dalla società ricorrente con il PUG rende comunque superfluo nel caso di specie l’esame della questione del rapporto tra il Decreto Legge e le disposizioni urbanistiche.

6.- Per quanto in realtà “assorbibile” anche il terzo motivo di ricorso è fondato.

Ai sensi dell’art.21 co. 2 L.R. 15/2013 “La valutazione preventiva è formulata dallo Sportello unico entro quarantacinque giorni dalla presentazione della relazione. Trascorso tale termine la valutazione preventiva si intende formulata secondo quanto indicato nella relazione presentata. Su istanza dell'interessato, lo Sportello unico rilascia una attestazione circa l'avvenuta formulazione della valutazione preventiva per decorrenza del termine.”

E’ pacifico che la ricorrente ha provveduto tramite il proprio progettista ad effettuare la richiesta integrazione documentale già in data 9 gennaio 2025 mediante PEC all’indirizzo dell’Ufficio comunale da cui aveva ricevuto la richiesta di integrazione ma al di fuori della pratica edilizia e protocollata ed inoltrata all’Ufficio competente solo il 18 febbraio 2025

E’dunque dal 9 gennaio che il termine di 45 giorni di conclusione del procedimento ha ripreso a decorrere e venire a scadere il 23 febbraio 2025.

Sul punto non possono infatti condividersi le argomentazioni difensive comunali.

E’ infatti principio pacifico quello per cui è fatto onere alla p.a. di reindirizzare all’ufficio competente l’istanza del privato presentata all’ufficio non competente della stessa amministrazione dandone comunicazione all’interessato ( ex plurimis T.A.R. Lazio Roma sez. II, 03/12/2024, n.21725; Consiglio di Stato, sez. V, 23 gennaio 2001, n. 207; T.A.R. Umbria 26 maggio 2022, n. 349) per evidenti ragioni di economicità ed efficacia dell'azione amministrativa.

E’ altrettanto pacifico che una volta perfezionatosi il silenzio assenso l’Amministrazione non possa emanare atto di diniego tardivo potendo, in tale ipotesi, essere adottato soltanto un provvedimento di ritiro in autotutela, ove sussistano gli altri presupposti richiesti per l'adozione di atti di secondo grado ( ex multis T.A.R. Friuli-Venezia Giulia sez. I, 17/10/2023, n.319; T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II, 16/12/2022, n.1335).

Ne consegue all’evidenza la tardività e l’illegittimità, anche per questo motivo, dell’esito non favorevole della valutazione preventiva impugnata espresso soltanto il 27 febbraio 2025.

7.- Alla luce delle suesposte conclusioni il ricorso va accolto con l’effetto dell’annullamento dell’atto impugnato.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di ET, Presidente

OL OV, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL OV	UG Di ET

IL SEGRETARIO