Pubblicato il 05/01/2026

N. 00125/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14972/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14972 del 2019, proposto da Refco Impianti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Elena Lucarelli, Roberto Perego, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. (Gse), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Prof. Carlo Malinconico, Antonio Pugliese, Pietro Fea e Domenico Gentile Bottari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, corso Vittorio Emanuele II 284;

nei confronti

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

PER L’ANNULLAMENTO

• del provvedimento del 20 giugno 2018, con il quale GSE comunicava a EF l’avvio del procedimento amministrativo di svolgimento dell’attività di controllo ai sensi dell’art. 11 co. 2 del d.m. n. 55592 del 5 settembre 2011, nonchè

• del provvedimento del 06 dicembre 2018 n. prot. GSE/P20180108338, notificato in pari data, con il quale GSE comunicava a EF la sospensione del procedimento di verifica per richiesta integrazioni e osservazioni, nonché

• del provvedimento prot. n. GSE/P20190058595 DEL 09 settembre 2019 notificato in pari data, nella parte in cui il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. comunicava a Refco Impianti S.r.l. l’annullamento, ai sensi del d.m. n. 55592 del 5 settembre 2011, dei benefici riconosciuti all’unità CE89 e il riconoscimento di CAR per la produzione dell’anno 2017, nonché

• del provvedimento prot. n. GSE/P2019006211 del 1° ottobre 2019, notificato in pari data, consequenziale al provvedimento prot. n. GSE/P20190058595 del 09 settembre 2019, nella parte in cui il Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. ha determinato l’entità degli incentivi asseritamente non dovuti, richiedendone altresì la restituzione per l’anno di produzione 2017.

• Con vittoria di spese e compensi, oltre IVA e CPA.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. (Gse) e di Ministero dello Sviluppo Economico e di Gestore dei Servizi Energetici Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 ottobre 2025 la dott.ssa FR AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente – titolare di impianto di Cogenerazione ad Alto Rendimento/CAR ai sensi del D.Lgs. 20/2007, cche ha avuto accesso al regime di sostegno ai sensi del DM 5.09.2011 per gli anni di rendicontazione 2015, 2016 e 2017 – ha impugnato il provvedimento in epigrafe, nella parte in cui il GSE ha revocato i benefici ricevuti per il riconoscimento CAR dell’unità CE89 - Cogeneratore Fondazione - per l’anno 2017 (in esito ad un più complesso procedimento di controllo, riguardante anche i benefici ricevuti per le annualità 2015 e 2016, che nell’occasione sono stati rimodulati, senza tuttavia essere oggetto di contestazione in questa sede); la ricorrente, dunque, ha dovuto restituire integralmente i certificati bianchi già percepiti (per un totale di Euro 7.217,81).

2. La determinazione di revoca, in estrema sintesi, è stata assunta dal GSE a causa di alcune difformità riscontrate tra quanto dichiarato e la situazione effettiva dell’unità, sotto diversi profili:

- in primo luogo, “ in data 17 ottobre, il contatore volumetrico del gas naturale in ingresso all’unità è stato rimosso a seguito di malfunzionamento per poter eseguire un intervento di riparazione ” e “ la documentazione trasmessa dall’Operatore non ha permesso di individuare con precisione l’inizio del periodo di malfunzionamento (…)” e, quindi, “ non è stato possibile accertare la conformità dei dati trasmessi alle reali condizioni di esercizio ”;

- in secondo luogo, “ il coefficiente correttivo C unitario utilizzato per il calcolo della F, inoltre, non è appropriato perché non corrispondente al valore reale di C ottenuto dal rapporto mensile fra i volumi Vb e Vm forniti dal distributore del gas naturale per il misuratore generale dotato di mano-termo correttore installato in cabina di consegna ”;

- in terzo luogo, “ le misure in campo della strumentazione di misura (…) sono riferite ad un periodo di rendicontazione diverso dall’anno solare in quanto compreso tra il 30 dicembre 2016 e il 29 dicembre 2017, d’altra parte, come confermato dall’Operatore con nota del 5 ottobre 2018, il giorno 31 dicembre 2016 il cogeneratore ha funzionato regolarmente ”; pertanto “ il periodo di rendicontazione delle grandezze rilevanti (…) è difforme da quanto disposto dall’art. 5, comma 1, del DM 5 settembre 2011 ”.

3. Avverso tale determinazione la ricorrente – dopo aver ricostruito in fatto la vicenda e spiegato di aver dovuto sostituire e riparare il contatore nel mese di ottobre 2017, circostanza “ chiaramente esposta dall’Operatore al GSE ” – ha formulato un unico motivo di ricorso per “ VIOLAZIONE DELL’ART.11 DEL D.M. N.55592 DEL 5 SETTEMBRE 2011; VIOLAZIONE ART.42 LEGGE 28/2011; ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA GRAVE E MANIFESTA E CARENZA DI ISTRUTTORIA; DIFETTO DI MOTIVAZIONE ”.

In sostanza, la ricorrente – ribadendo la correttezza della propria condotta per aver costantemente informato il GSE delle vicende riguardanti la riparazione del contatore – ne ha contestato la decisione, innanzitutto perché “ l’impossibilità di verificare l’attendibilità delle misure e l’impossibilità di accertare la conformità dei dati trasmessi alla reale condizione del Cogeneratore sono cosa ben diversa dall’affermare che siano state accertate delle difformità ” (che, in ipotesi, potrebbero giustificare la revoca dei benefici); inoltre, il GSE avrebbe errato nell’affermare la non verificabilità dei dati trasmessi, perché la ricorrente ha trasmesso copiosa documentazione idonea a dimostrare la correttezza (nei limiti di tolleranza previsti dalla pertinente normativa) delle misurazioni effettuate, le cui modalità erano già state comunicate a GSE, senza contestazioni sul punto: “ Pertanto EF non ha operato in difformità a quanto dichiarato in sede di accesso al regime, né comunicato dati non veritieri. ”.

Di conseguenza, il GSE non avrebbe dovuto revocare in toto i benefici, bensì, al più, ricalcolarli, perché non sarebbero emerse violazioni di rilievo tali da giustificare la decadenza dagli incentivi, atteso che le irregolarità contestate sarebbero prive di rilevanza sostanziale e i dati forniti sarebbero stati -in ogni caso- corretti, completi e veritieri.

Inoltre, vi sarebbe disparità di trattamento rispetto ai controlli invece effettuati per le annualità 2015 e 2016, per le quali il GSE – accertato che il calcolo di F sia avvenuto in modo non corretto – ha rideterminato il numero dei certificati bianchi spettanti, senza annullamento della qualifica di CAR; parimenti, sarebbe irrilevante ai fini della revoca il periodo temporale diverso dall’anno solare, che avrebbe, al più, dovuto condurre ad un ricalcolo dei titoli.

4. Il GSE si è costituito in resistenza con memoria e documenti.

5. Alla pubblica udienza di riduzione dell’arretrato del 10.10.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

7. Preliminarmente, vista la generale impostazione del ricorso – finalizzato ad evidenziare la buona fede della società ricorrente, anche in fase di riparazione del primo contatore, e la condotta collaborativa tenuta – deve ricordarsi che il GSE è titolare di un potere di controllo normativamente necessitato e vincolato e, pertanto, laddove non abbia (per quanto si dirà) la materiale possibilità di riscontrare l’esattezza e la completezza delle misurazione fornite ai fini del riconoscimento degli incentivi, secondo i puntuali parametri stabiliti dalla normativa, è tenuto ad adottare i provvedimenti di decadenza, a prescindere dallo stato soggettivo del dichiarante (dolo o colpa) (cfr. ex multis T.A.R. Lazio –Roma, sentenza n. 16735/2025).

8. Ciò premesso, si ricorda che la normativa pertinente è contenuta nei decreti legislativi nn. 79/1999 e 20/2007, che hanno dato attuazione alla direttiva 2004/8/CE sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile nel mercato interno dell’energia.

I parametri per l’individuazione degli impianti CAR sono stati fissati nel Decreto MISE 4 agosto 2011, mentre con il Decreto Ministeriale 5 settembre 2011 sono state definite le procedure per il riconoscimento della qualifica di impianto “CAR”, demandando al GSE il compito di verificare la documentazione presentata con l’istanza di riconoscimento e di provvedere al loro accoglimento o reiezione, anche sulla base del vaglio della strumentazione di misurazione dei parametri necessari al conseguimento della qualifica CAR, come definiti in apposite linee guida pubblicate nel marzo 2012 (nello specifico, le Linee Guida hanno lo scopo di esemplificare i metodi di calcolo delle grandezze rilevanti ai fini del riconoscimento CAR e dell’accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ai sensi del d.m. 5 settembre 2011. L’Appendice C, in particolare, precisa le modalità con cui determinare i flussi energetici -ovvero l’energia primaria introdotta, l’energia elettrica prodotta, il calore utile esportato -al contorno dell’unità di cogenerazione).

Per quanto qui d’interesse, l'art. 5,comma 1, del DM 5 settembre 2011 definisce il periodo di rendicontazione pari ad un anno solare, a decorrere dal 1° gennaio al 31 dicembre di ciascun anno; inoltre, l’art. 11, comma 3, del DM dispone poi che “ in caso di accertate difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’unità di cogenerazione, ovvero di documenti non veritieri ovvero di dichiarazioni false e mendaci, il GSE annulla il beneficio economico per tutti gli anni sulle cui produzioni la difformità ha avuto effetti, con recupero delle somme eventualmente erogate o dei benefici concessi e trasmette all'Autorità per l’energia elettrica e il gas l’esito degli accertamenti effettuati per l’applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481 ”. Inoltre, la stessa norma prevede l’annullamento del beneficio ed il recupero degli incentivi, eventualmente erogati, come conseguenza della mera “difformità” tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’unità di cogenerazione, senza alcun riferimento alla rilevanza di tale difformità, e senza che assuma alcuna rilevanza lo stato psicologico del dichiarante (quale dolo o colpa).

Ora, nella fattispecie è pacifico che dai dati forniti non era possibile verificare la conformità del valore “F” dichiarato rispetto alle effettive condizioni di esercizio dell’impianto, perché la stessa ricorrente aveva avvisato di averlo dedotto per differenza e di aver sostituito un contatore; al tempo stesso, il coefficiente correttivo “C” utilizzato risultava non conforme, poiché difforme dal valore reale calcolabile mensilmente sulla base dei volumi “Vb” e “Vme”; in più, il periodo di rendicontazione non coincideva con l’anno solare, contrariamente a quanto previsto dalle disposizioni vigenti.

Per contro, dalla disciplina sopra richiamata, pur a fronte del carattere estremamente tecnico delle relative previsioni, è di immediata percezione come i parametri di calcolo facciano riferimento a dati certi e reali, nonché a misurazioni effettive (“il calcolo del rendimento globale deve basarsi sui valori di esercizio della unità di cogenerazione specifica, misurati nel periodo di riferimento”) rinviando attraverso la dizione di ‘misurazione’ alla implicita nozione di contabilizzazione effettiva di dati reali e concreti, valorizzandosi in vari punti del testo normativo il concetto di misurazione effettiva delle grandezze.

Ciò è confermato anche dall’art. 8, comma 6, del DM 5 settembre 2011, laddove viene previsto che le domande di rilascio di Certificati Bianchi in numero commisurato al risparmio di energia primaria realizzato sono respinte per “ le unità di cogenerazione non dotate di strumentazione idonea a definire le grandezze fisiche necessarie, ai sensi dell'art. 4, per il calcolo dei benefici. In tal caso, l'operatore, qualora voglia usufruire del regime di sostegno, è tenuto a dotare l'unità di cogenerazione della strumentazione necessaria ”.

Se ne ricava che, ai fini del riconoscimento di un impianto come unità di cogenerazione ad alto rendimento “ è imprescindibile fornire dati effettivi e accurati, sulla base di misurazioni registrate da dispositivi a ciò destinati; è invece precluso l’accesso ai benefici sulla base di dati presunti, ossia estrapolati da rielaborazioni di altri valori che non siano espressione diretta e immediata dell’energia prodotta ” (Tar Lazio, sez. V ter, 2 gennaio 2025, n. 12; 2 maggio 2024, n. 8774).

Tale obbligo, lungi dal risultare irragionevole, trova la propria giustificazione nell’esigenza di circoscrivere e correttamente individuare la produzione incentivabile in assetto cogenerativo posto che, essendo “ la ratio dell’incentivazione alla cogenerazione imperniata sull’effettiva dimostrazione dell’efficienza energetica dell’impianto ausiliato, richiede la misurazione esatta dell’energia in entrata, al fine di poter acclarare, con speculare esattezza, l’effettivo risparmio di energia primaria conseguito dall’impianto ” (Tar Lazio, sez. III str., 1° febbraio 2023, n. 1794).

Incontroverso essendo l’avvenuto utilizzo di una modalità di calcolo indiretto ai fini della rendicontazione dei risparmi conseguiti – ammesso dalla stessa parte ricorrente – la sua difformità rispetto alle previsioni normative risulta quindi essere stata correttamente rilevata dal GSE, dal momento che “ i criteri di perimetrazione di misurazione sono soltanto quelli indicati dal decreto ministeriale e dalle linee guida e non possono in alcun modo essere sostituiti con altri criteri o comunque dequotati nella loro indefettibile portata applicativa ” (Cons. Stato, sez. II, 17 luglio 2024, n. 6417), costituendo quindi l’utilizzo di appositi strumenti di misurazione l’unico metodo per calcolare l’energia di alimentazione delle unità di cogenerazione, che non ammette equivalenti né indagini in sede giudiziaria sull’incidenza del differenziale risultante dal diverso calcolo, costituendo la presenza ed il conseguente utilizzo di strumenti di misurazione il presupposto per lo stesso riconoscimento della qualifica CAR, quale obbligo espressamente previsto dalla normativa, e segnatamente dal menzionato D.M. 5 settembre 2011, che reca una disciplina in linea con quella già richiamata, di rango primario, di cui al D.Lgs. n. 20 del 2007 che, all’art. 10, prevede la necessità che le unità produttive funzionanti in assetto cogenerativo siano dotate di apparecchi di misurazione del calore utile e, dagli allegati II e III, laddove si fa riferimento ai valori misurati sulla base del funzionamento effettivo delle medesime unità produttive.

Quanto sopra vale anche per il rispetto del periodo di riferimento del calcolo indicato dalla normativa – 1 gennaio / 31 dicembre dell’annualità di calcolo – la cui inosservanza, quindi, non può essere “sanata” tramite un calcolo empirico a cura del Gestore o dell’Operatore, come invece suggerito in ricorso; ed in ciò risiede la differenza con le annualità precedenti, invece oggetto di misurazione nell’intero periodo e per le quali è stato effettuato un ricalcolo (non contestato) dei TEE, escludendosi dunque pure la denunciata disparità di trattamento.

9. In conclusione, per quanto detto il ricorso è infondato e deve essere respinto. La peculiarità della vicenda fattuale consente, comunque, la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN FA, Presidente FF

FR AN, Primo Referendario, Estensore

Giuseppe Grauso, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR AN	AN FA

IL SEGRETARIO