Pubblicato il 06/05/2026

N. 02903/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06061/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6061 del 2024, proposto da
RG NE, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Maria Di Leva, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo n. 156;

contro

Ministero della Cultura, Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Afragola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, viale Antonio Gramsci n.19;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco Metropolitano pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Massimo Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Napoli, Azienda Sanitaria Locale di Napoli 2 Nord, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) della deliberazione del Consiglio Comunale di Afragola n. 46/2024, adottata in data 25.07.2024, pubblicata all’Albo Pretorio dal giorno 01.08.2024 al giorno 16.08.2024, avente ad oggetto: “Approvazione del Piano Urbanistico Comunale e delle elaborazioni integrative, del Rapporto ambientale e della Sintesi non tecnica (VAS), ai sensi della Legge Regione Campania n. 16 del 22/12/2004 e relativo Regolamento di attuazione n. 5/2011”,

b) della deliberazione della Giunta Comunale di Afragola n. 78 del 20.07.2023, recante l’adozione del Piano Urbanistico Comunale “…comprensivo dei relativi studi specialistici e della Valutazione Ambientale Strategica, ai sensi della Legge Regione Campania n.16 del 22/12/2004 e ss.mm.ii. e relativo Regolamento di attuazione n. 5/2011 e ss.mm.ii …”, richiamata nella deliberazione consiliare n. 46/2024 gravata sub a);

c) di ogni altro atto precedente, susseguente o comunque connesso con quelli che precedono, tra cui, per quanto di ragione ed in quanto richiamati nella deliberazione consiliare n. 46/2024, non conosciuti nel loro contenuto integrale : 1) la Delibera Commissariale n. 14 del 16.03.2021, adottata con i poteri della Giunta Comunale, recante l’approvazione del “Preliminare di Piano ed il Rapporto Preliminare ambientale”; 2) la Delibera di Giunta Comunale n. 122/2023 del 05.12.2023, a mezzo della quale “… l’Amministrazione Comunale si è determinata sulle osservazioni pervenute nei termini al Protocollo Comunale ..”; 3) dei pareri e/o nulla osta e/ autorizzazioni di cui all’art. 3 co. 4 del Regolamento Regionale di attuazione per il Governo del Territorio n. 5 del 04/08/2011;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni resistenti indicate in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa IA VA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

Con il gravame introduttivo del giudizio la ricorrente ha impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale di Afragola n. 46/2024, adottata in data 25.07.2024, di approvazione del Piano Urbanistico Comunale ai sensi della Legge Regione Campania n. 16 del 22/12/2004 e relativo Regolamento di attuazione n. 5/2011, nonché gli atti presupposti e connessi in precedenza elencati.

Si deduce, in particolare, che in sede di approvazione del Piano Urbanistico, contrariamente a quanto era stato previsto dalla Carta dell’uso Agricolo del Suolo, IV Quadrante, che aveva classificato la particella n. 582 del Foglio 15, in proprietà della ricorrente, quale “Superficie artificiale e area industriale e commerciale”, il fondo in oggetto sarebbe stato invece classificato quale “Zona E: Zona Agricola Sottozona E1 : Agricola Ordinaria”, in quanto tale disciplinato dall’art. 48 delle N.T.A.

Di seguito i mezzi di censura articolati in ricorso:

1) in primo luogo si assume che la destinazione agricola impressa al fondo, nonostante la sua qualità di fondo improduttivo sulla base dagli studi sul territorio effettuati nel corso del procedimento da parte di tecnici qualificati (che lo avevano diversamente classificato quale “Superficie artificiale e area industriale e commerciale”), non ne consentirebbe alcun utilizzo ai fini agricoli; l’area peraltro sarebbe confinante con la zona “D”, attribuita alla contigua proprietà, ciò che ne determinerebbe un ulteriore deprezzamento con difficoltà di utilizzo;

2) sussiste, poi, un’ulteriore incoerenza della relazione di accompagnamento, ove si afferma, diversamente da quanto è in concreto avvenuto, che la preventiva fase di consultazione sarebbe stata considerata “…fondamentale del processo di pianificazione comunale …”: al contrario, le osservazioni presentate dalla ricorrente non sarebbero state in alcun modo valutate.

Si è costituita l’Amministrazione resistente, chiedendo la reiezione del gravame; si sono altresì costituite la Città Metropolitana, deducendo la propria estraneità alla lite, e il Ministero della Cultura, depositando documentazione.

All’udienza pubblica dell’11 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

IR

1. Si controverte della legittimità del provvedimento di approvazione del P.U.C. del Comune di Afragola, nella parte in cui il nuovo piano avrebbe classificato il terreno in proprietà dell’odierna ricorrente quale area a destinazione agricola.

Si assume, in particolare, l’illogicità della scelta operata, nonché la contraddittorietà di essa rispetto alle risultanze istruttorie endoprocedimentali: ciò, in particolare, alla luce della circostanza che l’area era stata valutata come improduttiva nel corso del procedimento, tanto che in un primo momento le era stata riconosciuta una diversa vocazione, poi smentita in sede di approvazione del piano.

Il paventato difetto di istruttoria sarebbe, peraltro, comprovato dalla mancata attenta valutazione delle osservazioni presentate nel procedimento dalla ricorrente.

2. Il ricorso è infondato, per le ragioni che si passa ad esporre.

Giova premettere che, come noto, per giurisprudenza consolidata, le scelte pianificatorie operate dall’ente preposto al governo del territorio sono connotate da una amplissima discrezionalità, e sono quindi solo limitatamente sindacabili.

Da ultimo, in termini: “ Il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l'espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l'organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socioeconomico. (Conferma Tar Campania, Salerno, sez. III, n. 1778 del 2023) ” (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 26/11/2025, n. 9333).

Nel caso di specie, il Collegio ritiene che la scelta operata dall’Amministrazione comunale sia immune da quei vizi di patente illogicità o irrazionalità che consentono al giudice il proprio sindacato sulla discrezionalità esercitata dall’ente in sede di programmazione dello sviluppo del territorio di competenza.

Essa, infatti, risulta coerente rispetto al quadro di fondo nell’ambito del quale il Comune di Afragola ha deciso di doversi muoversi, che è volto alla promozione dell'uso razionale e dello sviluppo ordinato del territorio urbano ed extraurbano mediante il minimo consumo di suolo, ed è di conseguenza finalizzato a contenere al massimo detto consumo, anche attraverso la salvaguardia delle aree a destinazione agricola (cfr. Relazione Generale al PUC, pag. 120, punto 6. PIANIFICAZIONE, lett. a) e lett. f), in allegato alla produzione di parte ricorrente).

Quanto poi alle motivazioni specifiche fornite nel caso di specie, un consolidato orientamento giurisprudenziale riconnette alla sola esistenza di posizioni qualificate (che, nel caso di specie, non sono state dedotte) la necessità di più puntuale motivazione da parte dell’Amministrazione procedente.

Anche di recente è stato ribadito: “ Le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità e, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell’impostazione del piano stesso ” (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 25/09/2024, n. 7787).

È stato anche osservato che non è ravvisabile un’aspettativa qualificata nemmeno nel caso di mutamento della destinazione urbanistica pregressa della medesima area, mutamento rispetto al quale l’Amministrazione ha ampia discrezionalità e può ben modificare la destinazione stessa, anche in senso peggiorativo rispetto agli interessi del proprietario, senza per questo dover ottemperare a un onere motivazionale di carattere più stringente (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 13/02/2013, n. 893).

Peraltro, nel caso di specie, non si apprezza neppure alcuna modifica in senso peggiorativo della destinazione di zona, essendo pacifico tra le parti il fatto che, anche in precedenza, al terreno nella titolarità della parte ricorrente fosse stata riconosciuta una vocazione di tipo agricolo (la precedente destinazione agricola del fondo, quale risultante in catasto, era infatti quella di “seminativo irriguo consistenza ha 1,00 are 57,05 ca”).

Non risulta nemmeno possibile riconnettere alcuna conseguenza, in termini di illegittimità del piano per eccesso di potere, alla circostanza che nel corso dell’istruttoria il terreno del quale si discute sia stato valutato come improduttivo.

Come ha correttamente rilevato l’Amministrazione procedente è da tempo consolidata in giurisprudenza la considerazione per cui la vocazione agricola di un suolo, e la scelta di preservarla in occasione della pianificazione dello sviluppo del territorio, non si possa identificare con la possibilità di utile impiego dello stesso a fini produttivi.

In termini è stato condivisibilmente ritenuto quanto segue: “ La destinazione di una zona a verde agricolo non deve necessariamente rispondere a finalità di tutela degli interessi dell'agricoltura, ma può essere imposta per soddisfare altre esigenze connesse con la disciplina urbanistica del territorio, quali la necessità di impedire un'ulteriore edificazione e mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi, anche ai fini di tutela ambientale; in altri termini, la destinazione a zona agricola non impone in positivo un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tal senso, ma ha, in negativo, lo scopo di evitare insediamenti residenziali e produttivi; in un territorio considerato quale complesso di ecosistemi interagenti la zona agricola possiede pertanto una valenza conservativa dei vincoli naturalistici, costituendo il polmone dell'insediamento urbano e assumendo per tale via anche una funzione decongestionante e di contenimento dell'espansione dell'aggregato urbano ” (cfr. T.A.R. Campobasso Molise sez. I, 23/09/2024, n. 292); “ La destinazione a zona agricola di un'area, salva la previsione di particolari vincoli ambientali o paesistici, non impone, in positivo, un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tal senso, bensì, in negativo, ha lo scopo soltanto di evitare insediamenti residenziali, e quindi non costituisce ostacolo alla installazione di opere che non riguardino l'edilizia residenziale e che, per contro, si rivelino per ovvi motivi incompatibili con zone abitate e quindi necessariamente da realizzare in aperta campagna, venendo in questione una destinazione di zona residuale che come tale non implica un'utilizzazione esclusivamente agricola dei terreni, potendo qualificarsi l'utilizzo di un'area E-agricola a parcheggio come intermedio tra uso agricolo e uso edificatorio ” (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 27/11/2014, n. 5886).

Giova anche aggiungere che nel caso di specie, come il Comune di Afragola ha osservato (senza puntuale smentita della controparte), sulla particella della quale si tratta gravano anche vincoli di protezione ambientale, ai sensi dell'art.94 del D. Lgs. n.152/2006, in quanto il fondo ricade in area di rispetto di m. 200 relativa ai pozzi ARIN; ancora: altre parti del medesimo fondo ricadono nella fascia di rispetto di m.60 dal confine autostradale e in quella di 30 m. dalle arterie in attraversamento del centro abitato; in conclusione, il complessivo regime di tutela appena descritto risultava, comunque, di ostacolo a qualsiasi attività edificatoria sul fondo.

Ciò che si è appena osservato priva di effettività quanto si lamenta in ordine alla mancata considerazione delle osservazioni endoprocedimentali della ricorrente, poiché, risultando esse imperniate sulla classificazione riservata al suolo in oggetto dalla Carta per l'Uso Agricolo del Suolo, esse si risolvono in argomenti che, per le ragioni innanzi esplicitate, non sono condivisibili.

4. Conclusivamente, il ricorso deve essere respinto.

Il regolamento delle spese di lite segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore delle controparti processuali, che si liquidano in euro 1.000,00 in favore di ciascuna di esse tre parti pubbliche, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

NA PA, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

IA VA, Primo Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
IA VA	NA PA

IL SEGRETARIO