Pubblicato il 11/02/2026

N. 00378/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01362/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1362 del 2025, proposto dal sig. OC LD, rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Ferraro, Giovanni Sala e Marta Bassanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e le province di Belluno, Padova e Treviso, ciascuno in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco n. 63;

per l'annullamento

-del provvedimento della Soprintendenza assunto al prot. MICMIC_SABAP-VE-MET|20052025|0017478-P del 20.5.2025, recante il diniego del nulla-osta alla realizzazione dell’intervento di installazione di pannelli fotovoltaici sulla copertura dell’edificio del ricorrente;

-del provvedimento della Soprintendenza assunto al prot. MICMIC_SABAP-VE-MET|27/06/2025|0022418P del 27.6.2025, con cui è stata rigettata la richiesta di annullamento in autotutela del provvedimento di cui al punto che precede;

-di ogni altro atto, connesso, presupposto, consequenziale, compresa la comunicazione ex art. 10 bis della L. n. 241/1990, assunta al prot. MICMIC_SABAP-VE-MET|14.04.2025|0013227-P;

e per il risarcimento dei danni subiti e subendi dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. CE IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. LD OC è proprietario di un edificio residenziale nel Comune di Padova, posto in un lotto interno accessibile da una stradina privata laterale alla principale via Cavazzana prospiciente all’abbazia di Santa ST.

L’immobile rientra in una vasta area interessata dalla presenza di un vincolo monumentale indiretto, apposto con una serie di decreti ministeriali del 20.10.1955 a tutela del complesso della detta abbazia.

Intendendo dotare l’edificio di un impianto fotovoltaico di potenza nominale di 5KWp, da porsi in aderenza alla copertura esistente seguendone l’attuale inclinazione, il sig. OC ha presentato una comunicazione asseverata di inizio lavori presso il Comune di Padova e, successivamente, ha chiesto il consenso della Soprintendenza.

Quest’ultima ha preavvisato il richiedente dell’intenzione di rigettare l’istanza e, una volta acquisite le sue osservazioni, ha definitivamente denegato il rilascio del nulla-osta di propria competenza, ritenendo che le opere in progetto risultino in contrasto con la salvaguardia delle condizioni di luce, prospettiva e decoro dell’Abbazia.

Il sig. OC ha quindi presentato un’istanza di autotutela che la Soprintendenza ha disatteso, ritenendo insussistenti i presupposti per procedere alla revoca, all’annullamento d’ufficio o, comunque, al riesame del proprio parere.

2. Con il ricorso introduttivo dell’odierno giudizio il ricorrente ha impugnato il diniego di nulla-osta, unitamente all’esito negativo della richiesta di autotutela e all’iniziale preavviso di rigetto, ritenendoli illegittimi per i motivi così rubricati: “ 1. Violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 45 del D.Lgs. 42/2004. Violazione e falsa applicazione del decreto di vincolo di tutela indiretta di cui al di cui al d.m. n. 345/h bis del 20/10/1955 trascritto presso la C.RR.II. di Padova il 13/2/1956 ai nn. 1738/1422. Violazione di legge (artt. 3 e 6 della l. 241/1990) ed eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, irragionevolezza e illogicità manifeste. Violazione e falsa applicazione dei principi enunciati dall’art. 3 del D.Lgs. n. 190/2024 in materia di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili; 2. Violazione di legge (artt. 3 e 6 della L. 241/1990) ed eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria ed eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, irragionevolezza e illogicità manifeste sotto altro profilo; 3. Eccesso di potere per abnormità e violazione del principio di proporzionalità, contraddittorietà e disparità di trattamento; 4. Violazione di legge (artt. 3 e 6 della L. 241/1990) ed eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria ed eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, irragionevolezza e illogicità manifeste sotto altro ulteriore profilo. violazione del principio di buon andamento e proporzionalità. Violazione dell’art. 3 del D.Lgs. 190/2024 violazione e falsa applicazione dell’art. 1 comma 2-bis della l. 241/1990” .

In estrema sintesi, secondo la prospettazione del sig. OC il diniego della Soprintendenza si appaleserebbe carente sotto i profili istruttorio e motivazionale; sarebbe illogico e sproporzionato; contrasterebbe con le previsioni a tutela del vincolo indiretto a tutela della Chiesa di Santa ST; e imporrebbe un sacrificio ingiustificato ai suoi interessi, mortificando la stessa esigenza pubblica di promuovere l’utilizzo di fonti di energia rinnovabile.

L’Organo di tutela avrebbe respinto le osservazioni del ricorrente al “preavviso di rigetto” offrendo un’interpretazione del tenore del vincolo nel senso della immodificabilità dei luoghi, che di contro sarebbe smentita dall’autorizzazione di progetti di interventi, nelle stesse aree di tutela, ben più impattanti.

Inoltre il diniego assumerebbe caratteri sproporzionati anche nella parte in cui avrebbe offerto delle soluzioni alternative tecnicamente e giuridicamente impraticabili.

Il ricorrente ha infine chiesto il ristoro dei danni procuratigli dall’immotivato diniego.

3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia, entrambi opponendosi all’accoglimento del ricorso, da ritenersi infondato in fatto e in diritto.

4. Indi la trattazione dell’impugnativa è stata fissata per l’udienza pubblica del 15.01.2026, in vista della quale le parti si sono scambiate le memorie conclusive e di replica.

4.1. Le Amministrazioni hanno ribadito la piena legittimità degli atti impugnati.

Esse ritengono che il vincolo indiretto tuteli non solo il bene monumentale in sé, ma l’intero ambiente potenzialmente interagente con il valore culturale. Il provvedimento di diniego avrebbe quindi inteso conservare il contesto circostante nel quale è inserito il monumento, garantendo la persistenza di un insieme visivo, armonico e decoroso, del quale farebbe parte l’edificio interessato dall’istallazione dei pannelli fotovoltaici.

La verifica del corretto esercizio del potere dovrebbe ispirarsi a criteri di congruenza, ragionevolezza e proporzionalità, essendo questi di pertinenza esclusiva della Soprintendenza, alla quale il privato non potrebbe sostituirsi.

Prevarrebbe la tutela del bene culturale, sicché il bilanciamento con interessi diversi avverrebbe solo ove possibile.

E nel caso di specie la Soprintendenza avrebbe indicato delle soluzioni alternative.

Non necessariamente si dovrebbero prendere in considerazione le valutazioni amministrative riferite a molti anni orsono, attese le modificazioni nel carattere fisico dell'ambiente circostante e in considerazione dell’aggiornamento e dell'affinamento dei criteri di valutazione.

In ogni caso, i nulla-osta concessi per le serre dell’Orto Botanico e/o per il piano di recupero del Centro Giovanile Antonianum , insistenti nella medesima interessata dal vincolo di tutela, riguarderebbero interventi tipologicamente diversi, anche strettamente connessi all’attività di ricerca scientifica dell’Università degli Studi di Padova, motivo per cui sarebbero di evidente e trasversale interesse pubblico e, comunque, non sindacabili.

4.2. Dal canto suo, il ricorrente ha anzitutto rinunciato all’istanza risarcitoria.

Egli, nella memoria di replica, ha poi confutato le tesi dell’Avvocatura di Stato ribadendo le proprie argomentazioni e chiedendo, infine, l’accoglimento del ricorso con l’annullamento degli atti ivi impugnati.

5. All’udienza pubblica del 15.1.2026 la causa è passata in decisione.

6. Anzitutto, il Collegio non può che prendere atto della dichiarazione di rinuncia alla domanda risarcitoria formulata dal ricorrente nella memoria depositata l’11.12.2025.

La domanda annullatoria va, invece, accolta per le ragioni che si passa ad esporre.

7. La vicenda in esame riguarda un intervento di installazione di pannelli fotovoltaici sulla copertura di un immobile residenziale ricadente in una vasta area assoggettata a vincolo indiretto ai sensi dell’art. 45 del D.Lgs. n. 42/2004, questo a tutela del complesso dell’abbazia di Santa ST.

7.1. Il vincolo è stato imposto attraverso una serie di decreti del Ministro della Pubblica Istruzione, emanati il 20 ottobre 1955 nei confronti di diversi proprietari immobiliari.

In particolare, l’edificio del ricorrente è interessato dal D.M. n. 345/H bis del 20.10.1955 (trascritto presso la C.RR.II. di Padova il 13.2.1956 ai nn. 1738/1422), che nei confronti del complesso monumentale costituito dalla Chiesa di S. ST detta le seguenti prescrizioni:

“ Art. 1 – È fatto divieto di eseguire opere che possano danneggiare la luce o la prospettiva, o comunque possano alterare le condizioni di ambiente e di decoro del monumento indicato in principio.

Art. 2 - Qualsiasi progetto di lavoro che comunque possa alterare l’attuale stato dell’immobile soggetto ai predetti divieti dovrà essere sottoposto al preventivo esame della Soprintendenza ai Monumenti competente per territorio, per l’eventuale approvazione ”.

7.2. Il ricorrente intende realizzare un impianto fotovoltaico di potenza nominale di 5KWp, posto in aderenza e con la stessa inclinazione della falda di copertura di un edificio residenziale che non affaccia direttamente sulla via principale (via Cavazzana). L’immobile è anzi posto all’interno di un lotto privato e risulta separato dalla via Cavazzana per mezzo degli edifici “a cortina” che prospettano sulla detta via.

Si prevede che i pannelli solari siano distribuiti sulla falda sud, in forma regolare, formando un’unica fila composta da 9 pannelli.

Il progetto intende disporre i moduli fotovoltaici parallelamente al filo di gronda, in appoggio e appunto con la stessa inclinazione della falda.

Le dimensioni dell’impianto sono state calibrate sulle effettive necessità energetiche dell’abitazione che ne beneficerà, in previsione di ridurre le emissioni inquinanti derivanti dall’uso delle tecnologie tradizionali per l’approvvigionamento dell’energia elettrica.

Il progettista riferisce altresì di avere scelto l’utilizzazione di una colorazione dei pannelli congruente con le tonalità della copertura, così da renderli impercettibili anche da volo aereo.

7.3. La Soprintendenza, esaminato il progetto, ha preavvisato il ricorrente della volontà di non accogliere la richiesta per i seguenti motivi:

“ si prevede di installare, sulla falda meridionale di un caratteristico corpo a schiera, di chiara attestazione storica e sito in diretta prossimità alla via Cavazzana, un impianto fotovoltaico costituito da 9 pannelli, da collocarsi parallelamente alla linea di colmo, in modo da occupare circa la metà dell’intera estensione della falda.

L’immediata prossimità dell’edificio con l’emergenza architettonica, che costituisce un imponente ‘fuori scala’ di preminente altezza, fa sì che tra il fabbricato oggetto di intervento e il vicino complesso monumentale si instaurino delle mutue relazioni visive oggetto di specifica protezione, tanto più che l’edificio di progetto risulta, per collocazione, parte integrante dell’aggregato edilizio peculiarmente, tipologicamente e percettivamente correlato al contesto di inserimento della Basilica di Santa ST e al suo intorno oggetto di tutela.

La scelta di collocare l’impianto in parola proprio in corrispondenza della falda direttamente prospiciente la Basilica non fa che acuire gli inevitabili impatti percettivi dovuti all’installazione dei pannelli e alla conseguente alterazione degli equilibri prospettici in essere, di cui, data la tipologia della condizione di tutela gravante sul contesto, deve essere garantito il rispetto nella ambivalente forma ‘da’ e ‘verso’ il bene culturale tutelato: va da sé, infatti, che l’impianto in questione sarebbe perfettamente visibile e direttamente percepibile da qualsiasi punto visuale della Chiesa situato ad un’altezza superiore al piano stradale, ovvero dai grandi lucernari delle navate, nonché dalle aperture del cleristorio, delle absidi, del coro e del tamburo.

Ciò in ragione del fatto che la posa dei pannelli fotovoltaici, per evidenti caratteristiche intrinseche e costruttive, interrompe la continuità del manto di copertura alterando la percezione dell'aspetto del fabbricato interessato in relazione al contesto tutelato. Ne consegue che i moduli di progetto, ponendosi come elementi dissonanti e incongrui rispetto alla sequenza di elementi percettivi omogenei costituita dalle coperture in coppi tradizionali, rinvenibili nell’immediato intorno e, più in generale, nell’intero centro storico della città, introdurrebbero una modifica sostanziale dei caratteri peculiari dell’immobile e del contesto, tale da ledere le relative condizioni di prospettiva e decoro e porsi, pertanto, in contrasto con le prescrizioni di tutela indiretta stabilite con il D.M. 20-10-1955”.

7.4. In replica al preavviso di rigetto il ricorrente ha osservato che il parere negativo sarebbe giustificato semplicemente dal rilievo di prossimità del luogo d’intervento rispetto all’oggetto di tutela, senza un’effettiva valutazione della visibilità e percepibilità dell’impianto rispetto a coni visivi reali e non ideali. Viceversa, la modificazione dell’aspetto esteriore del bene non sarebbe percepibile, e sarebbe pure dimostrabile che:

“ 1. la mutua relazione visiva tra l’immobile e la Basilica non risulta in nessun modo alterata da qualsivoglia punto di vista individuabile da spazio pubblico limitrofo (via Cavazzana, Prato della Valle, spazi esterni ed interni alla Basilica di Santa ST);

2. l’impianto potrebbe essere visibile da qualsiasi punto situato ad un’altezza superiore al piano stradale, ovvero dai grandi lucernari delle navate, nonché dalle aperture del cleristorio, delle absidi, del coro e del tamburo, TUTTAVIA tali punti di osservazione non sono raggiungibili se non attraverso impalcature per eventuali lavori di manutenzione e in nessun modo accessibili al pubblico;

3. i pannelli manterranno la stessa colorazione del manto di copertura senza interrompere la percezione di continuità del manto. Si ricorda inoltre che il tetto del fabbricato in oggetto non è visibile da alcuno spazio pubblico e che pertanto la percezione dell’aspetto del fabbricato non può in nessun modo risultarne alterata;

4. Le coperture rinvenibili nell’immediato intorno sono differenti e non omogenee, l’immobile infatti (copertura in coppi nuovi posati durante recente ristrutturazione generale) confina a nord con edificio il cui manto di copertura è in tegole, ad est con immobile Affidea il cui manto di copertura è in lamiera graffata, ad ovest con immobile il cui manto di copertura è in lamiera e guaina e a sud con terrazzino (copertura piana) rivestito in guaina. Alle spalle dell’immobile è presente il blocco servizi del nuovo orto botanico la cui copertura è trattata a sedum - tetto verde;

5. i pannelli non andrebbero a ledere in nessun modo le condizioni di prospettiva e decoro che invece appare realmente leso dalle condizioni di mancata manutenzione e vetustà degli immobili presenti sul fronte di Via Cavazzana, ivi comprese le facciate di prospetto e le vetrine delle attività commerciali presenti;

6. la normativa di riferimento citata nel diniego non tiene presente della più recente normativa legata ai temi di risparmio energetico e utilizzo di fonti rinnovabili che va in deroga alle altre normative precedenti ivi compreso il DL 42/2004, con l’unica eccezione degli immobili sottoposti a vincolo secondo l’art.136, per i quali comunque è prevista ugualmente la possibilità di installazione qualora sussistano le condizioni di non visibilità dell’impianto da spazio pubblico”.

7.5. A fronte di tali osservazioni la Soprintendenza, nel provvedimento finale di diniego, ha anzitutto disatteso le osservazioni del privato rilevando che: “ quelle formulate dalla Scrivente non possono essere intese come considerazioni arbitrarie basate su un generico presupposto di prossimità tra l’ambito di intervento e l’emergenza monumentale tutelata, considerato come l’inscindibile legame percettivo che correla la Basilica al suo intorno – peraltro anche significativamente esteso – sia specificatamente individuato da un provvedimento di tutela che impone la valutazione dell’intervento in funzione del rispetto delle condizioni di luce, prospettiva e decoro.

Si rileva, inoltre, come in occasione di più punti sollevati l’Osservante confonda la tutela ex Parte III del D.Lgs. 42/2004 (cosiddetta ‘paesaggistica’) – che nulla ha a che vedere con il caso di specie – con la tutela generata dalla Parte II del citato Decreto, operante nel caso di specie e tale da implicare, per gli intimi presupposti da cui discende, valutazioni diverse e strettamente connaturate al bene monumentale oggetto di protezione.

Si evidenzia, inoltre, come nelle osservazioni prodotte non si ravvisi alcun intento dialettico e collaborativo, ma la mera espressione di valutazioni tecniche difformi da quelle dell’Ufficio, le cui motivazioni si ribadiscono e confermano non essendo stati forniti dettagli o soluzioni tecniche in grado di superarli.

Infine, in merito alla necessità di effettuare il contemperamento delle esigenze di tutela imposte dal Codice con l’interesse energetico, preme precisare che tale valutazione è già stata operata dalla Scrivente in sede di preavviso di diniego attraverso l’indicazione di soluzioni progettuali alternative e assentibili che non risultano essere state prese in alcuna considerazione nelle osservazioni pervenute”.

Ciò detto, la Soprintendenza ha poi comunicato la non compatibilità delle opere in progetto trascrivendo le medesime motivazioni del già citato preavviso di rigetto.

7.6. Il Collegio ritiene che il provvedimento di diniego cada sotto i denunciati vizi di violazione dell’art. 45 del D.Lgs. n. 42/2004, in rapporto al contenuto del decreto di vincolo, e di eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, oltreché per irragionevolezza ed illogicità, la cui emergenza consente di sindacare ab externo il pur discrezionale potere esercitato dalla Soprintendenza.

7.6a. Va subito chiarito, a quest’ultimo proposito, che quanto più si estendono le maglie della discrezionalità dell’Autorità amministrativa tanto più è necessario un sindacato da parte del Giudice amministrativo, volto ad evitare che sotto il mantello della discrezionalità possa celarsi un esercizio arbitrario della funzione amministrativa.

Come il Tribunale ha già chiarito decidendo una fattispecie riguardante proprio il vincolo a tutela dell’Abbazia di Santa ST e dunque esaminando le modalità di esercizio del potere discrezionale da parte della Soprintendenza:

“ pur rispettando i limiti che la natura di tale potere impone, anche ai fini del giudizio di legittimità in questa sede richiesto è necessario valutare se effettivamente la valutazione operata dalla Soprintendenza nel caso in esame sia espressione di un giudizio immune da profili di illogicità e/o da profili che ne denotino lo sviamento, così da risultare, proprio perché caratterizzato da ampia discrezionalità, privo di valide argomentazioni, al punto da sfociare nell’arbitrio o meglio in un provvedimento che non contiene adeguate ragioni e validi presupposti per giustificare le limitazioni imposte” (T.A.R. Veneto, n. 361/2014).

È in questa prospettiva interpretativa che il Collegio intende esaminare le censure contenute nei quattro motivi di ricorso, che avendo carattere trasversale possono essere trattate congiuntamente.

7.6b. Dalla lettura delle ragioni del diniego, in precedenza testualmente citate nei §§ 7.3. e 7.5., emerge che la Soprintendenza ha ritenuto la presenza di “inevitabili impatti percettivi dovuti all’installazione dei pannelli e alla conseguente alterazione degli equilibri prospettici in essere”.

Per l’Organo di tutela la detta installazione, fatalmente, altererebbe le relazioni visive tra l’Abbazia e l’edificio destinato ad ospitare i pannelli, sia in quanto tale che come facente parte di un più ampio aggregato edilizio percettivamente correlato al contesto di inserimento della Basilica di Santa ST.

La Soprintendenza dimostra così di interpretare le mutue relazioni visive e gli equilibri prospettici “in essere” come valori statici ed immutabili, messi in discussione dalla semplice presenza dell’impianto e dal suo carattere di novità rispetto al preesistente assetto dell’ambito tutelato.

Sennonché le prescrizioni a tutela dell’Abbazia di Santa ST non comportano l’immodificabilità assoluta dello stato dei luoghi, atteso che, per l’art. 45 del D.Lgs. n. 42/2004 e prima ancora per il decreto impositivo del vincolo indiretto, sono le caratteristiche delle opere a poter creare dei pregiudizi al bene, qualora sia dimostrato che esse siano in grado di danneggiare la luce, la prospettiva, o di alterare le condizioni di ambiente e di decoro del monumento.

Il Tribunale lo ha già chiarito nella pronuncia cui si è fatto accenno poco sopra, che ha deciso una fattispecie relativa ad un intervento edilizio di sopraelevazione di un edificio anch’esso posto nel medesimo, ampio, ambito di tutela, statuendo che il tenore del D.M del 1955 non impone un vincolo di assoluta immodificabilità dello stato di fatto (cit. T.A.R. Veneto, n. 361/2014).

E per vero tale conclusione è dimostrata dal dato reale, valorizzato dal ricorrente nel III motivo, allorquando riferisce del nulla-osta della Soprintendenza a vari altri significativi interventi, tra cui il piano di recupero del Centro Giovanile Antonianum e le nuove serre dell’Orto Botanico, in aree collocate anch’esse in prossimità della Basilica e vicine a quella dell’intervento (vd. le fotografie sub all.to n. 14).

La Soprintendenza ha quindi già ritenuto compatibili con la tutela indiretta dell’Abbazia le trasformazioni dell’intorno edilizio, ammettendo un equilibrio visivo dinamico e frutto di bilanciamento dei valori pubblico-privati coinvolti nelle diverse iniziative, senza possibilità di invocare il decreto di vincolo per legittimare una sorta di conservazione indifferenziata dello status quo ante .

In tale quadro, coglie quindi nel segno anzitutto la censura con la quale il ricorrente ha rilevato che il diniego del nulla-osta viola le prescrizioni di tutela indiretta del bene (art. 45 del D.Lgs. n. 42/2004 e D.M. 21.10.1955), attingendo il novum dell’intervento rispetto allo stato di fatto preesistente. Tesi, quest’ultima, che contrasta con le previsioni del vincolo, il quale non comporta che ogni nuova opera, in quanto corpo estraneo rispetto al preesistente, sia di per sé impattante o peggiorativa dell’equilibrio prospettico esistente, demandandosi invece alla Soprintendenza una verifica in concreto del suo potenziale nocumento.

7.6c. Sotto questo specifico profilo il diniego è allora anche carente a livello motivazionale ed istruttorio.

Difatti la Soprintendenza premette che il rispetto degli equilibri prospettici in essere dovrebbe essere garantito nell’ambivalente forma ‘da’ e ‘verso’ il bene culturale tutelato.

Tuttavia essa si è limitata ad indagare la visibilità dell’impianto da altezze notevolmente superiori al piano stradale (le aperture del cleristorio, le absidi, il coro e il tamburo della Chiesa di S.ST), finendo così, irragionevolmente, per assolutizzare la tutela prevista, legata alla semplice percepibilità del manufatto da altezze considerevoli, quali sono tutti i punti di osservazione presi in considerazione, e paradossalmente mancando di attenzionare i punti di ordinaria fruizione urbana del bene.

7.6c,1. Sotto il primo angolo prospettico, l’affermazione della visibilità dei pannelli da qualsiasi punto visuale della Chiesa situato ad un’altezza superiore al piano stradale è generica ed ipotetica, non precisando il grado di percezione e soprattutto in che misura i pannelli interferiscano con la lettura del monumento.

Viceversa, la tutela indiretta del bene avrebbe richiesto la sussistenza di un pregiudizio attuale e apprezzabile, non meramente teorico.

Sotto questo aspetto la Soprintendenza ha nuovamente mal interpretato la natura del vincolo gravante sul bene, che appunto -come specifica l’Organo di tutela nelle premesse del diniego- non è un vincolo paesaggistico, bensì indiretto e strumentale alla protezione della fruizione del monumento.

Dunque, anche a prescindere dalla questione dell’accessibilità al pubblico dei punti visuali panoramici presi in considerazione dalla Soprintendenza, la potenziale visibilità dell’intervento da punti elevati, non ordinari, non può essere equiparata automaticamente ad un pregiudizio della prospettiva o del decoro del bene.

In definitiva la Soprintendenza non ha quindi dato conto dell’incidenza significativa dell’intervento rispetto alla percezione complessiva del monumento, laddove la visibilità limitata a condizioni peculiari, se non eccezionali, di osservazione, non appare sufficiente a giustificare un divieto assoluto dell’intervento. Si finirebbe, altrimenti, per equiparare il concetto di visibilità di qualsivoglia intervento esterno rispetto ad un bene vincolato con quello della sua stessa esistenza e lesività, portando al paradossale esito per cui andrebbe vietata qualsivoglia modifica dell’intorno del bene.

7.6c,2. Quanto invece agli ordinari punti di osservazione, il Tribunale osserva che nella documentazione allegata all’istanza di rilascio del nulla-osta della Soprintendenza -come pure nelle osservazioni al preavviso di rigetto- il ricorrente aveva rilevato che: i) l’edificio di cui si tratta: non è direttamente prospicente la Basilica; risulta collocato dietro la via Cavazzana; è schermato dalla schiera di case (anche più alte) collocate lungo la via principale; ii) il progetto prevede di collocare l’impianto in aderenza alla copertura e con la stessa inclinazione della falda già mascherata dalla presenza degli altri edifici.

Dalla motivazione del provvedimento di diniego non emerge l’esame di questi aspetti, pur rilevanti, posto che l’esistenza di un edificio tra i beni in considerazione interrompe la continuità diretta del fronte edilizio e astrattamente è circostanza che potrebbe attenuare l’immediatezza del rapporto tra l’intervento e il monumento.

Di contro, dal diniego di nulla-osta emerge la valorizzazione della prossimità dell’edificio o dell’aggregato edilizio al bene culturale in termini meramente spaziali, mancando quindi la considerazione dell’effettiva relazione fisica e visiva tra l’edificio oggetto di intervento e il bene culturale tutelato.

In questi termini sussiste dunque anche il lamentato difetto istruttorio e motivazionale.

7.6d. Infine, le ragioni del diniego non sono esaustive nemmeno nella parte in cui si fa discendere l’alterazione della percezione dell'aspetto del fabbricato interessato dai pannelli dalla interruzione della continuità del suo manto di copertura, dovuta alle caratteristiche intrinseche e costruttive dei pannelli fotovoltaici. Secondo l’Amministrazione i moduli di progetto, ponendosi come elementi dissonanti e incongrui rispetto alla sequenza di elementi percettivi omogenei costituita dalle coperture in coppi tradizionali, rinvenibili nell’immediato intorno e, più in generale, nell’intero centro storico della città, introdurrebbero una modifica sostanziale dei caratteri peculiari dell’immobile e quindi del contesto tutelato, tale da ledere le relative condizioni di prospettiva e decoro e da porsi, pertanto, in contrasto con le prescrizioni di tutela indiretta stabilite con il D.M. 20-10-1955.

La motivazione appare anche qui carente sotto più aspetti.

Il primo è legato all’assunzione della “continuità del manto in coppi” quale parametro di compatibilità dell’intervento.

Così facendo la Soprintendenza finisce per assegnare al contesto un valore tutelato in sé, eccedente i già visti limiti di tutela indiretta previsti dal decreto di vincolo.

In altri termini, anche avuto riguardo alle raffinate deduzioni dell’Avvocatura di Stato -sull’intendimento di conservare i caratteri peculiari della cornice entro la quale il bene culturale è collocato-, il contesto edilizio non rileva in quanto tale, ma in funzione della salvaguardia della luce, prospettiva e decoro del bene monumentale. Ne deriva che qualsiasi limitazione deve essere funzionale alla protezione del bene, oltreché concreta, puntuale e proporzionata rispetto all’incidenza reale dell’intervento.

La motivazione del diniego, nella parte relativa alla interruzione del manto di copertura dell’edificio, esprime dunque delle valutazioni che attengono all’edificio oggetto di intervento e non appaiono strumentali alla salvaguardia del bene monumentale, eccedendo nuovamente i limiti del vincolo indiretto in mancanza della dimostrazione di come tale alterazione incida in modo significativo sulla percezione della Basilica.

Quanto invece al rilievo di incongruità dei pannelli rispetto alla presenza di una sequenza di elementi percettivi omogenei costituita dalle coperture in coppi tradizionali, dalla documentazione depositata dal ricorrente (vd. le fotografie allegate alle osservazioni al preavviso di rigetto) emerge che, al momento dell’esame del progetto, il contesto nel quale sorge l’edificio del ricorrente appariva interessato da diverse tipologie di coperture: da quella in tegole del fabbricato confinante a “nord” rispetto a quello in esame, a quella posta al confine “est”, che appare di lamiera, venendo a quella al confine “ovest”, che sembra in lamiera e guaina e/o al fabbricato al confine “sud”, con copertura piana mediante un terrazzino rivestito in guaina. Alle spalle dell’immobile è pure evidente il blocco-servizi del nuovo orto botanico, la cui copertura è addirittura trattata a sedum - tetto verde.

Manca dunque, in ogni caso, il presupposto della omogeneità di elementi percettivi, asseritamente rappresentata dalle coperture in coppi tradizionali rinvenibili nell’immediato intorno, presupposto che ha indotto la Soprintendenza a denegare il nulla-osta.

Il provvedimento impugnato è dunque, sotto gli aspetti qui considerati, poco rispondente al tenore del vincolo e nuovamente carente a livello istruttorio e motivazionale.

7.6e. Da ultimo, il Tribunale non può mancare di soffermarsi sulla questione delle alternative prospettate dalla Soprintendenza.

Nel preavviso di rigetto quest’ultima ha ritenuto di poter valutare favorevolmente “ una soluzione alternativa che preveda la collocazione dell’impianto sulle falde – di minore estensione e visibilità e collocate ad una quota inferiore – dei corpi di fabbrica pertinenziali presenti nel cortile, oppure la realizzazione nel medesimo cortile di una autonoma struttura a servizio e a sostegno dei pannelli (pergola fotovoltaica), in modo da non incidere sui caratteri costitutivi dell’edificio caratterizzante il contesto tutelato ”.

Il ricorrente ha valutato a livello tecnico le soluzioni dell’Amministrazione, ritenendole impraticabili in quanto:

“ 1. La possibilità di posizionare un impianto fotovoltaico sulla copertura del piccolo corpetto di fabbrica, posto a quota di colmo inferiore rispetto all’edificio principale, è purtroppo esclusa poiché l’estensione della falda permetterebbe di posizionare solo 2 pannelli fotovoltaici, l’impianto risulterebbe quindi sottodimensionato e non sarebbe sufficiente a sopperire ai carichi domestici previsti;

2 Per quanto riguarda l’installazione di una eventuale pergola fotovoltaica in Zona A, da un’attenta analisi degli spazi a disposizione, l’unica soluzione possibile sarebbe quella di installare la pergola fotovoltaica in corrispondenza dell’area parcheggio destinata all’unità immobiliare in oggetto, unendo così l’esigenza tecnico-energetica all’utilità di poter fornire copertura ai posti auto attualmente scoperti.

Questa soluzione consentirebbe peraltro il raggiungimento teorico di un’adeguata potenza, poiché la superficie risulterebbe pressoché la stessa di quella occupata -seppur con diversa disposizione- dai pannelli fotovoltaici posti da progetto in copertura.

Tuttavia anche questa soluzione non è percorribile poiché i moduli fotovoltaici rimarrebbero per la maggior parte delle ore diurne ombreggiati a causa della presenza dell’immobile adiacente, così come chiaramente illustrato dalla vista virtuale allegata alla presente relazione, inficiando la produzione dell’impianto e quindi il recupero dell’investimento”.

Si tratta di rilievi tecnici sui quali la Soprintendenza non si è pronunciata, liquidandoli come “valutazioni tecniche difformi da quelle dell’Ufficio”, che apparirebbero “privi di intenti dialettici e collaborativi”, quando invece il privato mirava essenzialmente ad evidenziare le criticità che le soluzioni proposte dall’Amministrazione erano suscettibili di ingenerare, stimolando proprio il confronto dialettico al fine di pervenire alla soluzione declamata dalla stessa Amministrazione, vale a dire quella di contemperare i due interessi pubblici in gioco (tutela del bene monumentale ed efficientamento energetico) con quelli privati.

Il diniego, motivato anche in questo caso ritrascrivendo le ragioni del preavviso di rigetto, appare lacunoso e carente a livello istruttorio e motivazionale, finendo per imporre al privato un sacrificio che, per quanto detto nei precedenti paragrafi, non trova idonee giustificazioni nell’esigenza di tutelare l’interesse pubblico alla conservazione del bene monumentale.

8. In conclusione, per le ragioni sin qui rassegnate il ricorso va accolto nella parte tesa all’annullamento degli atti impugnati, mentre deve darsi atto della rinuncia all’azione risarcitoria.

A fini conformativi la Soprintendenza dovrà riattivare il procedimento, rivalutando l’iniziativa del ricorrente in relazione alle sue “specifiche”, prendendo in considerazione, anche al livello del piano stradale, la posizione degli edifici antistanti, la precisa collocazione dei pannelli fotovoltaici, la pendenza della falda di copertura, la situazione delle coperture degli edifici contermini a quello del ricorrente ove si prevede l’installazione, la concreta percorribilità delle alternative offerte dall’Amministrazione in relazione ai rilievi tecnici dedotti dal privato, e così motivando sia sulla eventuale, effettiva, interferenza dell’impianto con la prospettiva e la luce della Basilica ovvero con il contesto tutelato, sia pure sulla effettiva percorribilità di soluzioni alternative, anche diverse da quelle proposte dall’Amministrazione, atte a contemperare le esigenze correlate al risparmio energetico con quelle della tutela del bene.

9. Le spese di lite possono essere eccezionalmente compensate per la natura degli interessi coinvolti nel presente giudizio e in ragione della complessità della loro valutazione e ponderazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

-accoglie l’impugnativa nei sensi e per le ragioni di cui in motivazione e, conseguentemente, annulla i provvedimenti in epigrafe meglio indicati, con gli effetti di cui al § 8° di questa pronuncia;

-dà atto della rinuncia all’azione risarcitoria;

-compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Ida AI, Presidente

Massimo Zampicinini, Primo Referendario

CE IN, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE IN	Ida AI

IL SEGRETARIO