Pubblicato il 27/02/2026

N. 00077/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00807/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 807 del 2023, proposto da
Comune di Terni, in persona del legale Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Gennari e dall’avv. Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Provincia di Terni, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Elena Stella Richter, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

Regione Umbria, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- della delibera del Consiglio provinciale n. 19 del 12 luglio 2023, recante il seguente oggetto: “ annullamento d’ufficio in autotutela, ai sensi e per gli effetti dell’art. 21 nonies della L. 241/1990 della deliberazione del Consiglio provinciale n. 17 del 27 luglio 2022 avente ad oggetto: ‘Approvazione schema di convenzione tra il Comune di Terni e la Provincia di Terni relativa al trasporto scolastico degli studenti disabili della scuola secondaria superiore ’”;

- della nota della Provincia di Terni di trasmissione dell’atto, assunta al prot. n. 118235 del 21 luglio 2023, nonché della comunicazione di avvio del procedimento volto all’annullamento in autotutela, ai sensi dell’articolo 21- nonies della legge n. 241 del 1990, della deliberazione del Consiglio provinciale n. 17 del 2022, assunta al prot. n. 79123 del 16 maggio 2023;

- della nota Provincia di Terni assunta al prot. n. 90616 in data 6 giugno 2023, recante il rigetto della richiesta di richiesta di convocazione della conferenza dei servizi;

- per quanto occorrer possa, della nota della Provincia di Terni datata 10 novembre 2022, recante il rigetto delle istanze di rimborso degli oneri per il trasporto scolastico dei disabili avanzate dal Comune di Terni;

- per quanto attiene alla Regione dell’Umbria, della nota inoltrata alla Provincia di Terni, priva di data, rimessa al Comune di Terni dall’Amministrazione provinciale e assunta al prot. n. 83506 in data 24 maggio 2023, avente ad oggetto: “ Richiesta di chiarimenti in merito al disposto dell’art. 5, comma 2, L.R. Umbria 16 dicembre 2002, n. 28 ”, laddove si dovesse intendere nel senso che fanno capo al comune di residenza gli oneri dovuti per il trasporto scolastico dei soggetti con disabilità anche in relazione alla scuola secondaria superiore, e non solo alla scuola dell’infanzia e alla scuola primaria;

- di ogni altro atto istruttorio, propedeutico o conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Terni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 la dott.ssa IA NE Di AU e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Consiglio provinciale di Terni ha approvato con la delibera n. 17 del 27 luglio 2022 uno “ schema di convenzione tra il Comune di Terni e la Provincia di Terni relativa al servizio di trasporto scolastico degli studenti disabili della scuola secondaria superiore ”.

In particolare, dopo aver richiamato le previsioni dell’articolo 139, comma 1, lett. c) , del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nonché quelle dell’articolo 5, comma 1, lett. b) , e dell’articolo 6 della legge regionale 16 dicembre 2002, n. 28, la delibera evidenziava “ che è interesse della Provincia e del Comune di Terni disciplinare, attraverso specifica convenzione ai sensi dell’art. 30 del D.Lgs. 267/2000, l’organizzazione del servizio di trasporto scolastico degli studenti disabili della scuola secondaria superiore, peraltro sempre assicurato dal Comune, ed i conseguenti rapporti economici ”.

In questa prospettiva, lo schema di convenzione approvato stabiliva che:

- la spesa relativa al “ servizio di trasporto scolastico degli studenti della scuola secondaria superiore con handicap o in situazione di svantaggio ” fosse a carico della Provincia (articolo 2, comma 1);

- il Comune “ nell’ambito del servizio di trasporto di propria competenza ” dovesse assicurare “ lo svolgimento anche di quello di competenza della Provincia, sulla base dei dati forniti dai competenti servizi dell’A.S.L. rispetto ai soggetti che ne hanno diritto ” (articolo 2, comma 2);

- la Provincia fosse tenuta a rimborsare a consuntivo al Comune, “ entro il 31 luglio di ciascun anno, (…) la spesa da esso sostenuta nell’anno scolastico appena concluso ” (articolo 2, comma 3).

2. La delibera non è stata seguita dalla sottoscrizione della convenzione tra la Provincia e il Comune di Terni, essendo maturata nell’Ente provinciale la convinzione che l’onere economico ivi previsto a suo carico dovesse, in realtà, gravare sul Comune.

2.1. Più in dettaglio, secondo quanto risulta agli atti di causa, il Comune ha a sua volta approvato lo schema di convenzione con la deliberazione del Consiglio comunale n. 98 del 7 settembre 2022 e ha quindi domandato alla Provincia il rimborso delle spese sostenute nelle annualità pregresse per il servizio sopra richiamato.

La richiesta è stata riscontrata dalla Provincia con nota del 10 novembre 2022, nella quale si diffidava il Comune “ a non porre in essere qualsivoglia compensazione delle somme in parola con i crediti legittimamente vantati da questa Provincia nei Vs. confronti, fatta eccezione unicamente per le sole somme relative alla convenzione da ultimo stipulata in forza di deliberazione di Consiglio Provinciale n. 17 del 27/7/2022 ” (doc. 5 della Provincia).

Con una successiva nota del 17 novembre 2022, la Provincia ha illustrato le ragioni per le quali, a suo avviso, in Umbria la competenza in materia di servizio di trasporto scolastico in favore degli alunni con handicap o in situazione di svantaggio è da ritenere attribuita ai comuni, senza distinzione in base al grado dell’istituto scolastico frequentato (doc. 6 della Provincia).

È seguita la nota del Comune di Terni in data 5 gennaio 2023, con la quale l’Ente ha ribadito la propria posizione e costituito in mora l’Amministrazione provinciale per il debito relativo alle somme da rimborsare per le annualità dal 2011 al 2022 (doc. 6 del Comune).

2.2. Al fine di chiarire il riparto di competenze in ordine al servizio sopra richiamato, la Provincia ha formulato una richiesta di parere alla Sezione regionale di controllo per l’Umbria della Corte dei conti con nota del 26 gennaio 2023 (doc. 4 del Comune e doc. 12 della Provincia). La richiesta è stata, tuttavia, dichiarata inammissibile dalla Corte, con la deliberazione n. 8/2023/PAR del 23 febbraio 2023, sia per l’estraneità alla materia “contabilità pubblica”, sia per la potenziale interferenza con la funzione giurisdizionale e con la competenza degli organi istituzionalmente preposti (doc. 5 del Comune e doc. 13 della Provincia).

Con nota del 3 marzo 2023, la Provincia ha quindi chiesto chiarimenti alla Regione Umbria (doc. 10 della Provincia), la quale, con nota del 18 aprile 2023, ha ricostruito il quadro normativo vigente, pervenendo conclusivamente ad affermare che “ in assenza di specifici accordi le funzioni sopra richiamate sono in capo al Comune di residenza dell’alunno ” (doc. 9 del Comune e doc. 11 della Provincia).

2.3. Con nota del 16 maggio 2023, la Provincia ha reso noto al Comune di Terni l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela della delibera consiliare n. 17 del 2022, recante l’approvazione dello schema di convenzione concernente il trasporto scolastico degli studenti disabili della scuola secondaria superiore (doc. 3 del Comune e doc. 7 della Provincia).

Il Comune ha formulato le proprie osservazioni con nota del 26 maggio 2023, recante anche la richiesta di convocare una conferenza di servizi istruttoria, ai sensi dell’articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (doc. 10 del Comune e doc. 8 della Provincia).

Con nota del 6 giugno 2023, la Provincia ha affermato l’insussistenza dei presupposti per indire una conferenza di servizi, ma ha comunque provveduto, “ in ossequio al principio di costituzionale di leale collaborazione e cooperazione tra Amministrazioni ”, a convocare un apposito incontro con i rappresentanti del Comune (doc. 11 del Comune e doc. 9 della Provincia).

3. Con la delibera del Consiglio provinciale n. 19 del 12 luglio 2023 – impugnata in questa sede – è stato infine disposto l’annullamento in autotutela della precedente delibera n. 17 del 27 luglio 2022, recante l’approvazione dello schema di convenzione con il Comune di Terni sopra richiamato.

Nel provvedimento di autotutela è stata ripercorsa l’intera vicenda, evidenziando che la convenzione tra la Provincia e il Comune non è mai stata sottoscritta. Alla base dell’annullamento è stata posta la ritenuta illegittimità della precedente delibera, stante la competenza del Comune, e non della Provincia, in ordine al trasporto scolastico degli studenti disabili della scuola secondaria superiore. Si è, inoltre, evidenziato “ che nel caso di specie sussiste un interesse pubblico concreto e attuale all’annullamento della deliberazione di cui trattasi, la quale, se attuata, determinerebbe per la Provincia di Terni un illegittimo esborso di denaro pubblico e, più in generale, oneri e impegni attribuiti per legge alle competenze di altri Enti ”.

4. Con ricorso notificato il 18 ottobre 2023 e depositato il successivo 27 ottobre, il Comune di Terni ha domandato l’annullamento della predetta delibera del Consiglio provinciale n. 19 del 2023, unitamente agli atti indicati in epigrafe, tra i quali la nota regionale sopra richiamata, recante chiarimenti rivolti alla Provincia.

Questi i motivi dedotti:

I) il provvedimento di autotutela non conterrebbe alcuna motivazione volta a evidenziare le ragioni di interesse pubblico a supporto del mutato orientamento della Provincia in ordine alla spesa per il trasporto scolastico dei soggetti aventi diritto alle prestazioni gratuite; si tratterebbe, inoltre, di un provvedimento del tutto irragionevole e frutto di evidente perplessità nell’operato dell’Ente, a causa del palese travisamento dei presupposti normativi, come sarebbe dimostrato dalla ricerca di pareri su questioni tipicamente gestionali; emergerebbe, inoltre, il vizio di eccesso di potere, in quanto la Provincia avrebbe demandato di fatto a un’articolazione amministrativa della Regione l’interpretazione autentica di una legge regionale;

II) la competenza della Provincia in ordine ai “ servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio ”, ove frequentanti istituti di istruzione secondaria superiore, discenderebbe dall’articolo 139 del decreto legislativo n. 112 del 1998, recante un principio fondamentale della materia, non derogabile dalla disciplina regionale di dettaglio, e richiamato anche dall’articolo 5 della legge regionale n. 28 del 2002.

5. La Provincia di Terni, costituitasi in giudizio, ha depositato in vista dell’udienza dell’8 luglio 2025 documenti e una memoria, con la quale ha controdedotto alle censure articolate nel ricorso, domandandone il rigetto.

6. Il Comune ha replicato alle produzioni avversarie e ha, inoltre, depositato in giudizio la deliberazione della Giunta regionale n. 853 del 10 agosto 2022, recante “ Schema di Decreto del Ministro per le disabilità e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie recante riparto del contributo di 100 milioni di euro, per l’anno 2022, in favore delle Regioni, delle Province e delle Città metropolitane, che esercitano le funzioni relative all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni degli istituti di istruzione secondaria di secondo grado con disabilità fisiche o sensoriali. Criteri per il riparto del contributo alle Province di Perugia e Terni ”.

7. All’udienza pubblica dell’8 luglio 2025, stante la richiesta di differimento della trattazione formulata dalla difesa comunale al fine di valutare l’eventuale proposizione di motivi aggiunti, la causa è stata rinviata, su accordo delle parti, al 2 dicembre 2025.

8. Il Comune di Terni ha successivamente depositato un’ulteriore memoria.

9. All’udienza pubblica fissata la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

10. Per ragioni di priorità logica e giuridica deve essere scrutinato anzitutto il secondo motivo di ricorso, con il quale il Comune ricorrente sostiene che, contrariamente a quanto affermato nel provvedimento impugnato, la competenza in ordine al trasporto scolastico degli studenti disabili e in situazioni di svantaggio che frequentano scuole secondarie di secondo grado spetterebbe alla Provincia, e non ai comuni di residenza degli studenti.

11. Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 ha disposto il “ Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59 ”.

Nell’ambito del Titolo IV, concernente i “ Servizi alla persona e alla comunità ”, il Capo III, rubricato “ Istruzione scolastica ”, reca, all’articolo 139, disposizioni in tema di “ Trasferimenti alle province e ai comuni ”.

Per quanto qui rileva, il predetto articolo 139 dispone al comma 1 quanto segue: “ Salvo quanto previsto dall’articolo 137 del presente decreto legislativo, ai sensi dell’articolo 128 della Costituzione sono attribuiti alle province, in relazione all’istruzione secondaria superiore, e ai comuni, in relazione agli altri gradi inferiori di scuola, i compiti e le funzioni concernenti: (…) c) i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio (…) ”.

La richiamata disciplina statale ha quindi demandato alle province i servizi indicati, ove erogati in favore di studenti di istituti di istruzione secondaria superiore.

12. È successivamente intervenuta la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, la quale, per quanto qui rileva:

(i) ha riservato allo Stato l’emanazione di “ norme generali sull’istruzione ” (articolo 117, secondo comma, lett. n) , Cost.);

(ii) ha attribuito alla potestà legislativa concorrente delle Regioni, da esercitarsi nel rispetto dei principi fondamentali da determinarsi con legge statale, la materia “ istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale ” (articolo 117, terzo comma, Cost.);

(iii) ha attribuito alla potestà legislativa residuale delle Regioni la materia dell’assistenza e dei servizi sociali, fatta salva la potestà legislativa esclusiva statale nel determinarne i livelli essenziali (cfr. Corte cost., sentenza n. 36 del 2013, che richiama le sentenze n. 292 del 2012 e n. 10 del 2010);

(iv) quanto alle funzioni amministrative, ne ha stabilito l’attribuzione “ ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ” (articolo 118, primo comma, Cost.);

(v) ha disposto che “ I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze ” (articolo 118, secondo comma, Cost.).

13. In questo mutato contesto ordinamentale è stata promulgata la legge regionale dell’Umbria 16 dicembre 2002, n. 28, recante “ Norme per l’attuazione del diritto allo studio ”, la quale ha stabilito, all’articolo 5, comma 1, che “ Le province e i comuni, per il perseguimento delle finalità di cui all’articolo 2, nel rispetto dell’articolo 139 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, esercitano le seguenti funzioni, realizzando: a) interventi volti a facilitare l’accesso e la frequenza delle attività scolastiche e formative, quali: (…) 2. servizi di trasporto, anche mediante facilitazioni di viaggio sui mezzi di linea ordinaria e relativo accompagnamento, laddove necessario (…) ”.

Secondo quanto previsto al successivo comma 2, “ Gli interventi di cui al comma 1, lettera a), numeri da 1 a 6, sono a carico del Comune di residenza dell’alunno, fatti salvi accordi diversi fra gli enti locali territoriali interessati ”.

13.1. La disciplina regionale ha, quindi, stabilito l’attribuzione ai comuni della competenza concernente i servizi di trasporto degli alunni disabili o in situazione di svantaggio, indipendentemente dal grado dell’istituto scolastico frequentato.

Contrariamente a quanto sostenuto dal Comune ricorrente, non può infatti ammettersi che il riferimento al “ rispetto dell’articolo 139 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 ”, contenuto al comma 1 dell’articolo 5 della legge regionale n. 28 del 2002, sia in grado di porre nel nulla l’univoca previsione contenuta nel successivo comma 2, ove si individua specificamente la competenza comunale in relazione a una serie di interventi, tra cui quelli relativi al trasporto scolastico.

Deve, piuttosto, ritenersi che con il predetto inciso la Regione abbia unicamente inteso sottolineare di muoversi entro il quadro delle proprie attribuzioni, esercitando il potere di dettare disposizioni concernenti la distribuzione tra le province e i comuni delle funzioni contemplate dal predetto articolo 139.

13.2. Non convince neppure la tesi sostenuta dal Comune ricorrente nella memoria del 30 ottobre 2025, ove si afferma che l’articolo 5, comma 2, della legge regionale n. 28 del 2002 conterrebbe una previsione generale, tuttavia derogata dal successivo articolo 6, ove sarebbe delineato un assetto di competenze conforme alla disciplina statale contenuta nel decreto legislativo n. 112 del 1998.

L’articolo 6 della legge regionale prevede, al comma 1, che “ La Regione e gli enti locali territoriali promuovono, nell’àmbito delle rispettive competenze e in conformità alla legge 5 febbraio 1992, n. 104 e alla legge 8 novembre 2000, n. 328 e relativi provvedimenti attuativi, interventi diretti a garantire il diritto all’educazione, all’istruzione e all’integrazione nel sistema scolastico e formativo di soggetti in situazione di handicap, rimuovendo gli ostacoli al loro percorso educativo e formativo ”.

Secondo quanto previsto dal successivo comma 2, “ Per l’attuazione degli interventi vengono adottati accordi di programma fra enti locali territoriali, istituzioni scolastiche e aziende sanitarie locali, finalizzati a una programmazione coordinata dei servizi scolastici con quelli sanitari, socio assistenziali, culturali, ricreativi, sportivi e con altre attività gestite sul territorio da soggetti pubblici e privati ”.

Il comma 3, lett. a) , stabilisce, poi, che nell’ambito di tali accordi, in particolare, “ i comuni, singoli o associati e le Province, in relazione alle rispettive competenze, provvedono, nei limiti delle proprie disponibilità e sulla base del piano educativo - formativo individualizzato predisposto con l’amministrazione scolastica e le aziende sanitarie locali, agli interventi diretti ad assicurare l’accesso e la frequenza al sistema scolastico e formativo, attraverso la fornitura di servizi di trasporto speciale, di materiale didattico e strumentale, nonché di servizi di assistenza specialistica volti a favorire e sviluppare l’autonomia e la capacità di comunicazione ”.

Le successive lettere b) e c) del comma 3 dell’articolo 6 indicano, infine, il ruolo demandato alle aziende sanitarie locali e alle istituzioni scolastiche nell’ambito dei medesimi accordi di programma.

Dalla piana lettura di tali disposizioni si evince che le stesse:

- sono volte a disciplinare specificamente la stipulazione degli accordi di programma di cui al comma 2;

- non recano, comunque, previsioni innovative rispetto alla distribuzione delle competenze delineata dalle norme vigenti, ma anzi puntualizzano che gli enti territoriali sono chiamati a promuovere gli interventi “ nell’àmbito delle rispettive competenze ” (comma 1) e che i comuni e le province partecipano agli accordi di programma “ in relazione alle rispettive competenze ” (comma 3, lett. a ).

Si tratta, pertanto, di previsioni che non derogano all’assetto risultante dall’articolo 5 della stessa legge regionale n. 28 del 2002, bensì lo ribadiscono.

14. L’attribuzione in via esclusiva ai comuni della competenza in materia di trasporto scolastico è stata poi confermata dalla legge regionale 2 aprile 2015, n. 10, recante “ Riordino delle funzioni amministrative regionali, di area vasta, delle forme associative di Comuni e comunali - Conseguenti modificazioni normative ”.

L’articolo 3 della predetta legge, dedicato alle “ Funzioni conferite ai comuni e alle loro forme associative ”, stabilisce infatti, al comma 2, che “ Sono inoltre conferite ai comuni e alle loro forme associative le funzioni di cui all’Allegato A, paragrafo II della presente legge, già conferite alle province ”, e a questo riguardo nell’allegato richiamato figurano le “ funzioni di cui alla L.R. 16 dicembre 2002 n. 28, art. 5 comma 1, lettere a), b), c), d), e), f) ”.

15. La scelta operata dalle predette leggi regionali non può essere ritenuta confliggente con un principio fondamentale della materia e, pertanto, non è consentito dubitare della legittimità costituzionale delle disposizioni normative regionali ora richiamate.

L’articolo 139 del decreto legislativo n. 112 del 1998 reca, infatti, una disciplina dettata al fine di devolvere un’ampia serie di funzioni amministrative alle regioni e agli enti locali, prima che le attribuzioni di tali enti fossero incrementate con la modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione.

Nell’attuale quadro costituzionale, deve osservarsi che la disposizione contenuta al comma 1, lett. c) , non è riconducibile né nel novero delle “ norme generali sull’istruzione ”, né tra i principi fondamentali della predetta materia. Non si tratta, infatti, di una previsione attinente alla disciplina sostanziale dell’istruzione, bensì di una regola normativa concernente la distribuzione delle competenze tra gli enti locali, dettata prima della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.

Già sulla base di tali considerazioni emerge il carattere cedevole della disposizione di cui all’articolo 139, comma 1, lett. c) , del decreto legislativo n. 112 del 1998 a fronte di diverse previsioni dettate dalle regioni, poiché spetta in linea di principio a queste ultime, nelle materie non riservate allo Stato, il compito di assicurare che l’assetto delle funzioni amministrative esercitate dalle province e dai comuni sia rispondente ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

D’altro canto, nel caso in esame vengono in considerazione competenze non strettamente attinenti all’attività scolastica, bensì relative a prestazioni strumentali aventi finalità di inclusione sociale e di promozione dello sviluppo della persona umana. Al riguardo, deve tenersi presente che, come ricordato dalla Corte costituzionale, “ tutte le attività (…) “relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario”, rientrano nel più generale ambito dei servizi sociali attribuito alla competenza legislativa residuale delle Regioni ” (Corte cost., sentenza n. 296 del 2012, che richiama le sentenze n. 121 del 2010, n. 124 del 2009 e n. 287 del 2004). Ne risulta ulteriormente confermata l’attribuzione alle regioni della competenza legislativa inerente all’organizzazione di tali servizi e prestazioni, come ricordato anche dal Consiglio di Stato, proprio con riguardo al trasporto degli studenti disabili degli istituti di istruzione superiore (Cons. Stato, Sez. II, 28 aprile 2021, n. 3414 e n. 3422).

16. Il carattere cedevole della disciplina contenuta all’articolo 139, comma 1, lett. c) , del decreto legislativo n. 112 del 1998 rispetto alle eventuali diverse disposizioni regionali trova conferma nelle previsioni contenute all’articolo 1, comma 947, primo periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (“ Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) ”), ove si legge quanto segue: “ Ai fini del completamento del processo di riordino delle funzioni delle province, di cui all’articolo 1, comma 89, della legge 7 aprile 2014, n. 56, le funzioni relative all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali, di cui all’articolo 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, e relative alle esigenze di cui all’articolo 139, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, sono attribuite alle regioni a decorrere dal 1º gennaio 2016, fatte salve le disposizioni legislative regionali che alla predetta data già prevedono l’attribuzione delle predette funzioni alle province, alle città metropolitane o ai comuni, anche in forma associata ”.

Il legislatore statale, intervenendo ai fini del riordino delle funzioni delle province, ha disposto dunque l’attribuzione alle regioni delle funzioni “ relative alle esigenze di cui all’articolo 139, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 ”, facendo salve, tuttavia, le eventuali diverse previsioni dettate dalle leggi regionali.

È stato, con ciò, espressamente riconosciuto che le richiamate disposizioni del decreto legislativo n. 112 del 1998 non sono applicabili in presenza di un’eventuale diversa disciplina regionale ed è stata quindi confermata la distribuzione delle competenze operata, nella Regione Umbria, dalle norme contenute nelle leggi regionali sopra riportate, recanti l’attribuzione delle competenze in materia di trasporto degli studenti disabili e in situazioni di svantaggio ai comuni di residenza, indipendentemente dal grado dell’istituto di istruzione frequentato.

17. Le conclusioni ora esposte non sono contraddette da quanto disposto dal decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66, recante “ Norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera c), della legge 13 luglio 2015, n. 107 ”, e in particolare dall’articolo 3, comma 5, del predetto decreto, ove si stabilisce che “ Gli Enti territoriali, nel rispetto del riparto delle competenze previsto dall’articolo 1, comma 85 e seguenti, della legge 7 aprile 2014, n. 56, e dall’articolo 1, comma 947, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, provvedono ad assicurare, nei limiti delle risorse disponibili: (…) b) i servizi per il trasporto per l’inclusione scolastica, come garantiti dall’articolo 8, comma 1, lettera g), della legge 5 febbraio 1992, n. 104, ed esercitati secondo il riparto delle competenze stabilito dall’articolo 26 della medesima legge, nonché dall’articolo 139, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (…) ”.

Con tali previsioni, il legislatore ha voluto infatti unicamente riferirsi all’assetto delle competenze applicabile in assenza di un’apposita disciplina regionale, senza smentire il carattere cedevole delle norme primarie statali rispetto alle eventuali diverse disposizioni di legge regionale, come si evince dal fatto stesso che sia stato richiamato anche l’articolo 1, comma 947, della legge di stabilità 2016, ove – come detto – tale carattere cedevole risulta espressamente riconosciuto.

18. Come anticipato, le conclusioni ora esposte trovano conferma nella più recente giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. II, 28 aprile 2021, n. 3414 e n. 3422), la quale ha avuto modo di affermare che:

- “[l] a disposizione dell’art. 139 del d.lgs. 112 del 1998 (…) non può che essere interpretata in conformità al riparto di competenze posto dalla Costituzione, come del resto affermato anche dalla recente sentenza di questo Consiglio, Sez. V, 12 aprile 2021, n. 2940 (…) ”;

- a seguito della riforma costituzionale introdotta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, l’organizzazione dei servizi e delle prestazioni previsti dalla suddetta disposizione è oggi rimessa alle regioni, come confermato anche dall’articolo 1, comma 947, della legge n. 208 del 2015;

- di conseguenza, rimangono ferme le disposizioni di legge regionale che prevedano l’attribuzione ai comuni delle funzioni relative al trasporto scolastico degli studenti disabili e in situazioni di svantaggio che frequentino le scuole superiori.

19. Sul punto, deve ancora osservarsi che, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune di Terni nelle proprie memorie, le conclusioni ora esposte non sono scalfite dalla deliberazione della Giunta regionale n. 853 del 10 agosto 2022, ove si dispone:

- “ di prendere atto dell’Accordo in Conferenza Stato-Regioni del 27 luglio 2022 sullo Schema di Decreto del Ministro per le disabilità e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie recante riparto del contributo di 100 milioni di euro, per l’anno 2022, del “Fondo per l’assistenza all’autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilità” in favore delle Regioni a statuto ordinario, che provvedono ad attribuirlo alle Province e Città metropolitane che esercitano le funzioni relative all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni degli istituti di istruzione secondaria di secondo grado con disabilità fisiche o sensoriali ai sensi dell’art. 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 ”;

- “ di assegnare pertanto, in base al disposto di cui al punto 1, le risorse del “Fondo per l’assistenza all’autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilità”, complessivamente pari ad euro 2.291.678,00, alle Province di Perugia e Terni in base al riparto di cui allo Schema di Decreto sopra richiamato che ne ha determinato gli importi con riferimento alle presenze di alunni con disabilità iscritti alle scuole secondarie di II grado nell’a.s. 2021/2022, come segue:

− euro 1.772.623,00 alla Provincia di Perugia;

− euro 519.055,00 alla Provincia di Terni;

con l’impegno degli Enti suddetti a produrre relativa relazione di rendicontazione in merito all’utilizzo delle risorse assegnate ”.

Al riguardo, deve osservarsi anzitutto che dal predetto provvedimento della Giunta regionale non potrebbe trarsi in nessun caso una modifica dell’assetto delle competenze delineato dalle leggi regionali vigenti.

Peraltro, nelle premesse stesse dell’impugnata delibera del Consiglio provinciale n. 19 del 2023 si evidenzia “ che la recente attribuzione in favore della Provincia di fondi, giusta Deliberazione della Giunta Regionale n. 853 del 10 agosto 2022 ed in applicazione della L. 234/2021 e successive modifiche ed integrazioni (istitutiva del “Fondo per l’assistenza all’autonomia e alla comunicazione degli alunni con disabilità”), esula dalla questione in esame, trattandosi di fondi aggiuntivi istituiti da una legge nazionale ad hoc rispetto alle risorse già attribuite direttamente ai Comuni e con funzione di potenziamento dei relativi servizi; tali fondi, comunque, verranno ripartiti dalla Provincia di Terni ai Comuni del territorio, titolari della relativa competenza in ambito regionale per gli Istituti di ogni ordine e grado ”.

Tale attribuzione di fondi aggiuntivi, dei quali è prevista la ripartizione tra i comuni, non presenta, dunque, alcuna incidenza sulla questione oggetto di controversia.

20. Alla luce di quanto sin qui esposto, deve pervenirsi alla conclusione che correttamente la delibera del Consiglio provinciale n. 19 del 2023 ha rilevato l’illegittimità della precedente delibera n. 17 del 2022, laddove tale atto ha affermato la competenza della Provincia, invece che del Comune di Terni, in ordine alle funzioni concernenti il trasporto scolastico degli studenti disabili o in situazioni di svantaggio che frequentano gli istituti di istruzione secondaria di secondo grado.

Deve aggiungersi che, al fine di far emergere il predetto profilo di illegittimità, non è rilevante il significato da attribuire all’inciso “ fatti salvi accordi diversi fra gli enti locali territoriali interessati ”, contenuto all’articolo 5, comma 2, della legge regionale n. 28 del 2002. Non è necessario stabilire, in particolare, quale portata possano assumere tali accordi e se l’espressione sopra riportata contempli la possibilità di stipulare convenzioni tra province e comuni oppure si riferisca soltanto all’eventualità di accordi tra il comune di residenza dell’alunno e quello in cui si trova l’istituto scolastico frequentato, come sostiene la Provincia di Terni.

Deve, infatti, osservarsi che, anche ove si ammettesse che la Provincia potesse volontariamente farsi carico delle prestazioni più volte richiamate, in base a un accordo con il Comune, rimarrebbe insuperabile il fatto che lo schema di convenzione oggetto di controversia è stato approvato dal Consiglio provinciale sulla base di un presupposto giuridicamente errato, ossia l’esistenza di una competenza amministrativa dell’Ente e di un conseguente obbligo di legge di assunzione a proprio carico delle prestazioni.

21. Alla luce di quanto sin qui esposto, il secondo motivo di ricorso deve essere dunque respinto.

22. Non possono trovare accoglimento neppure le censure articolate nel primo motivo di gravame.

22.1. Contrariamente a quanto sostenuto dal Comune ricorrente, il provvedimento impugnato in questa sede risulta adeguatamente motivato.

Come già rimarcato, il Consiglio provinciale ha, infatti, rilevato di aver assunto la precedente delibera n. 17 del 2022 sulla base dell’errato presupposto che il servizio più volte richiamato rientrasse nelle competenze della Provincia. Ciò posto, la predetta delibera è stata eliminata in autotutela, sottolineando – come sopra detto – “ che nel caso di specie sussiste un interesse pubblico concreto e attuale all’annullamento della deliberazione di cui trattasi, la quale, se attuata, determinerebbe per la Provincia di Terni un illegittimo esborso di denaro pubblico e, più in generale, oneri e impegni attribuiti per legge alle competenze di altri Enti ”.

Si tratta di una motivazione sufficiente e ragionevole, tenuto conto del fatto che nessun affidamento tutelabile era maturato in capo al Comune di Terni, in quanto la convenzione approvata non era mai stata sottoscritta.

22.2. Non emerge, infine, la perplessità dell’agire della Provincia, né può ritenersi che l’Ente abbia demandato a un’articolazione amministrativa della Regione l’interpretazione autentica di una legge regionale.

La Provincia si è, infatti, limitata a svolgere approfondimenti in ordine al quadro normativo delle competenze e, a tal fine, una volta che la richiesta di parere proposta alla Corte dei conti è stata giudicata inammissibile, ha acquisito l’avviso della Direzione regionale salute, welfare , sviluppo economico, istruzione, università, diritto allo studio.

Si tratta, con ogni evidenza, di un’attività non censurabile e dalla quale non discende alcun vizio a carico del provvedimento impugnato.

23. In definitiva, il ricorso deve essere respinto.

24. La natura della controversia, la quale vede contrapposti Enti pubblici, nonché la complessità e la parziale novità delle questioni affrontate sorreggono la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RA UN, Presidente

IA NE Di AU, Consigliere, Estensore

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA NE Di AU	RA UN

IL SEGRETARIO