Pubblicato il 04/12/2025

N. 21945/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08414/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8414 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Icu Medical Europe S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B0D79B39CB, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Zoppellari, Gabriele Grande, RIteresa Badolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ospedaliero Universitaria Policlinico Umberto I Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

EN Kabi Italia S.r.l., GA Italia S.p.A., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Deliberazione del Direttore Generale n. 579 del 6.6.2025, portante l’aggiudicazione a favore di EN Kabi Italia S.r.l. del Lotto n. 6 (CIG B0D79B39CB) della “procedura aperta telematica, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. 36/2023, per l’affidamento fornitura di dispositivi medici per le necessità dell’Unità Farmaci Antiblastici dell’Azienda Ospedaliero Universitaria - Policlinico Umberto I, suddivisa in 12 Lotti”;

- di tutti i verbali della procedura concorsuale de qua, ivi inclusi i relativi allegati, e in particolare: (i) del verbale n. 7, relativo alla seduta riservata del 19.12.2024, nel corso della quale la Commissione giudicatrice ha effettuato la valutazione offerte tecniche presentate dalle ditte controinteressate per il Lotto n. 6, assegnando loro il relativo punteggio; (ii) del verbale n. 10, relativo alla seduta riservata del 10.3.2025, nel corso della quale la Commissione giudicatrice ha confermato “all’unanimità le valutazioni, i giudizi e i conseguenti punteggi tecnici assegnati ai singoli operatori economici”, limitatamente al Lotto n. 6; (iii) del verbale n. 11, relativo alla seduta pubblica del 7.4.2025, nel corso della quale sono state aperte le offerte economiche dei concorrenti, redigendo al termine delle operazioni concorsuali la graduatoria finale del Lotto n. 6, nella parte in cui è stata disposta la proposta di aggiudicazione del Lotto in contestazione a favore di EN Kabi Italia S.r.l.;

- della Risposta n. PI062340-24 al Quesito n. PI057986-24, nella parte in cui la Stazione appaltante ha ammesso, con riferimento ai criteri premiali, costituiti dalla “Individuazione e accumulo delle bolle d'aria, la risoluzione dell’allarme deve essere semplice, lo spurgo deve avvenire in modalità chiusa e senza disconnessione del paziente. Verrà valutata la procedura riportata sul manuale d’uso. - max 10 punti” e dalla “Infusione da siringa standard inseribile su tutti i deflussori richiesti senza accessori e/o prolunghe (tale caratteristica deve essere riportata nel manuale d’uso) - max 5 punti”, la possibilità per la Commissione giudicatrice di esaminare ai fini dell’attribuzione del punteggio premiale anche il contenuto della relazione tecnica e non già esclusivamente del manuale d’uso della pompa infusionale offerta in gara dal concorrente, modificando in tal modo indebitamente i criteri di valutazione premiale in esame;

- se e per quanto occorrer possa dell’art. 18.1 del Disciplinare di gara, rubricato “criteri di valutazione dell’offerta tecnica”, nella parte in cui la valorizzazione della “Infusione da siringa standard inseribile su tutti i deflussori richiesti senza accessori e/o prolunghe (tale caratteristica deve essere riportata nel manuale d’uso) - max 5 punti”, dovesse essere intesa come limitata alla sola possibilità di infondere un farmaco con siringa standard solo tramite deflussore e non anche tramite pompa infusionale elettrica;

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, conseguente o ad essi connesso, anche non cognito;

e condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento del danno patito dalla società ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ICU MEDICAL EUROPE S.R.L. il 1\10\2025 :

- della nota prot. n. 0035609 del 28.7.2025, contenente la relazione tecnica a firma del Direttore UOC Beni e Servizi dell’Azienda Ospedaliero Universitaria Policlinico Umberto I, portante disamina delle “doglianze di cui al ricorso al TAR notificato da ICU Medical S.r.l.” con riguardo “all’andamento delle attività valutative compiute dalla commissione giudicatrice”, resa nota alla ricorrente soltanto per effetto del suo deposito in giudizio ad opera dalla difesa dell’Amministrazione resistente avvenuto in data 31.7.2025;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Policlinico Umberto I di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 la dott.ssa VI TE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha partecipato alla procedura aperta telematica indetta dall’Azienda Ospedaliero - Universitaria Policlinico Umberto I ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36 del 2023, per la fornitura di dispositivi medici per le necessità dell’Unità Farmaci Antiblastici del Policlinico, per il lotto n. 6 (CIG B0D79B39CB), concernente la fornitura di “ deflussori + pompe elettriche ”, per un valore stimato complessivo pari a € 665.550.

La ricorrente si è classificata al terzo posto della graduatoria finale, avendo maturato 83,86 punti (70 punti qualità e 13,86 punti prezzo), con una differenza di 0,66 punti dall’offerta di GA, collocatasi, invece, al secondo posto della graduatoria finale con 84,52 punti (65,60 punti qualità e 18,92 punti prezzo) e una differenza di 6,54 punti dall’offerta di EN, posizionatasi al primo posto della graduatoria finale con 90,40 punti (60,40 punti qualità e 30 punti prezzo).

Con il presente ricorso la ricorrente chiede l’annullamento dell’aggiudicazione disposta a favore di EN Kabi Italia S.r.l., previo annullamento in parte qua del punteggio attribuito dalla Commissione alla prima ed alla seconda classificata, con contestuale annullamento del contratto eventualmente stipulato con l’aggiudicataria e subentro della ricorrente nell’esecuzione del contratto di fornitura dei sistemi infusionali.

In particolare secondo la prospettazione di parte ricorrente la Commissione sarebbe incorsa in macroscopici errori di fatto, avendo omesso di accertare che i diversi sistemi infusionali offerti, sia da EN che da GA:

- non posseggono un sistema che consente l’accumulo delle bolle d’aria, né tantomeno lo spurgo (eliminazione) dell’aria in modalità chiusa, vale a dire senza disconnessione del paziente dalla linea di infusione, con conseguente necessità di attribuire alle offerte delle controinteressate, per il relativo criterio premiale, un punteggio pari a zero;

- non posseggono una libreria farmaci integrata nella pompa, non soddisfacendo in tal modo il relativo criterio premiale, con conseguente necessità anche in questo caso di attribuire alle offerte delle controinteressate, per tale criterio, un punteggio pari a zero;

- non sono in grado di infondere attraverso la pompa un farmaco da siringa standard inseribile su tutti i deflussori richiesti senza accessori e/o prolunghe, non soddisfacendo anche in questo caso il relativo criterio premiale, con conseguente necessità di attribuire alle offerte delle controinteressate un punteggio pari a zero.

2. Si è costituita per resistere al ricorso l’Azienda ospedaliero-universitaria Policlinico Umberto I contestando nel merito le avverse censure, chiedendo il rigetto del ricorso e depositando una relazione sui fatti di causa.

3. Con ordinanza del 6 agosto 2025 n. 4324 l’istanza cautelare è stata respinta, “ considerato :- che “la valutazione della coerenza delle migliorie dell'offerta compete al seggio di gara, il cui prudente apprezzamento è sindacabile nei limiti del manifesto travisamento dei fatti o dell'illogicità del giudizio, atteso che spetta alla commissione di gara, nell'attività di valutazione e qualificazione delle proposte progettuali, ai fini della loro riconduzione nell'ambito delle varianti inammissibili o delle semplici migliorie (anche per quanto attiene all'apprezzamento delle ragioni che giustificano la soluzione migliorativa proposta e la sua rispondenza alle esigenze della stazione appaltante), un ampio margine di discrezionalità tecnica, con conseguente insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attribuiti, ove non inficiate da macroscopici errori di fatto, da illogicità o da irragionevolezza manifesta; il giudice amministrativo non può anteporre la sua idea tecnica al giudizio, non erroneo né illogico, formulato dall'organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell'interesse pubblico nell'apprezzamento del caso concreto, essendo quest'ultimo espressione di una discrezionalità sindacabile nei soli limiti dell'illogicità della soluzione o dell'evidente travisamento dei suoi presupposti” (Cons. St. sez. V, 17 aprile 2025, n.3345);

- che, nel caso in esame, la Commissione ha effettuato la sua valutazione avendo a riguardo i tre profili della lex specialis: l’efficacia del sistema di individuazione e accumulo delle bolle d’aria; la procedura di gestione e risoluzione dell’allarme; la modalità di spurgo, con attenzione alla sicurezza del paziente e alla continuità della terapia;

- che, ad un esame proprio della fase cautelare, non appaiono macroscopici errori di fatto, illogicità o irragionevolezza manifesta .”

4. Con motivi aggiunti depositati il 1° ottobre 2025 parte ricorrente ha impugnato, altresì, la relazione depositata in giudizio dall’Amministrazione resistente.

5. Con memoria parte ricorrente da ultimo ha insistito per l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti.

6. All’udienza pubblica dell’11 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato e non merita accoglimento.

7.1 Parte ricorrente contesta con tre articolati motivi il punteggio attribuito dalla Commissione alle prime due classificate con riferimento a tre criteri premiali previsti nella legge di gara.

8. In particolare con il primo motivo evidenzia come per il criterio premiale della “ Individuazione e accumulo delle bolle d'aria, la risoluzione dell’allarme deve essere semplice, lo spurgo deve avvenire in modalità chiusa e senza disconnessione del paziente. Verrà valutata la procedura riportata sul manuale d’uso.- max 10 punti ” il punteggio attribuito alle offerte presentate da EN e da GA sarebbe illegittimo poiché le stesse hanno offerto dispositivi medici che non posseggono un sistema che consente l’accumulo delle bolle d’aria, né tantomeno lo spurgo (eliminazione) dell’aria in modalità chiusa, ossia senza disconnessione del paziente dalla linea di infusione.

Al riguardo la Commissione avrebbe errato anche nel prendere in considerazione ai fini della valutazione non solo il manuale d’uso redatto dal produttore, ma anche la relazione tecnica che viene predisposta invece ad hoc per la partecipazione alla gara da ciascun operatore. Illegittimo ed inammissibile si rivelerebbe al riguardo il chiarimento fornito dalla stazione appaltante che ha consentito alla Commissione di prendere in considerazione anche il contenuto della relazione tecnica.

La Commissione giudicatrice, tradendo l’impostazione della lex specialis di gara, sarebbe incorsa in un evidente errore di valutazione, basato su un palese travisamento dei fatti e su un grave difetto di istruttoria, ritenendo che le società controinteressate abbiano presentato in gara delle pompe infusionali dotate di una tecnologia in grado di rilevare ed eliminare la presenza di bolle d’aria nella linea di infusione senza la disconnessione del paziente, così attribuendo un giudizio di “ottimo” ad entrambe le offerte per il criterio in questione, e assegnando a EN 6 punti e a GA 10 punti.

Tale giudizio, e conseguentemente il punteggio che ne è derivato, sarebbe errato, atteso che il criterio di valutazione in esame non sarebbe volto a premiare la semplice presenza di un sensore per la rilevazione delle bolle d’aria in linea - che costituirebbe un requisito tecnico di minima - bensì la presenza di un sistema che, oltre a rilevare la presenza dell’aria, fosse in grado di accumularla al suo interno e, da ultimo, di risolvere la problematica occorsa senza disconnessione del paziente dalla linea di infusione con procedura descritta esplicitamente da Manuale d’uso.

L’accoglimento del motivo determinerebbe la collocazione dell’offerta formulata dalla ricorrente al secondo posto della graduatoria, con un punteggio complessivo di 83,86 e una differenza di appena 0,56 punti rispetto a quella di NI (con punteggio rideterminato in 84,40) e terza GA con punti 74,52.

8.1 Nella relazione depositata in atti l’Amministrazione ha richiamato i passaggi dei manuali d’uso prodotti da EN e GA sulla cui base ha formato il proprio convincimento e la propria valutazione considerando distintamente i tre profili previsti dal criterio in questione:

“1. l’efficacia del sistema di individuazione e accumulo bolle d’aria;

2. la procedura di gestione e risoluzione dell’allarme;

3. le modalità di spurgo, con attenzione alla sicurezza del paziente e alla continuità della terapia ”.

In particolare l’Amministrazione ha difeso la piena legittimità dell’operato della Commissione che nell’esercizio della sua discrezionalità, “ ha ritenuto, con valutazione tecnica motivata e non arbitraria, che anche soluzioni diverse da quella descritta nella formulazione più restrittiva del criterio fossero, comunque, in grado di offrire elevati standard di affidabilità e sicurezza, grazie a procedure operative che garantiscono lo spurgo in condizioni controllate, con o senza disconnessione del paziente e con ridotti margini di rischio clinico ”.

8.2 La richiamata relazione dell’Amministrazione è stata impugnata con motivi aggiunti da parte ricorrente.

Osserva il Collegio che trattandosi di mero atto interno, indirizzato alla struttura amministrativa che si occupa del contenzioso e depositata in giudizio solo a fini difensivi, il ricorso per motivi aggiunti sia inammissibile poiché rivolto avverso un atto privo dei caratteri di un provvedimento.

8.3 Nel merito il primo motivo di ricorso è infondato.

8.4 Preliminarmente occorre richiamare il costante orientamento della giurisprudenza, che esclude la sindacabilità della valutazione delle offerte tecniche, al di fuori dei casi di manifesta erroneità del giudizio per irragionevolezza o palese travisamento dei fatti (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato, III, 29 ottobre 2024 n. 8621, secondo cui “ la valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla Commissione attraverso l’espressione di giudizi e l’attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione non sindacabile salvo che sia affetta da manifesta illogicità ”; cfr., altresì, Cons. Stato, V, 8 ottobre 2024 n. 8077 secondo cui si tratta di “ valutazione, come noto, connotata da elevato grado di discrezionalità tecnica, a fronte della quale il sindacato demolitorio di legittimità del giudice amministrativo si limita ad un sommario ed essenziale esame dal quale si evinca, motivatamente, un’abnormità della valutazione, del tutto illogica e/o parziale, o un manifesto travisamento di fatto (ex pluribus, Cons. Stato, V, n. 92 del 2023; VI, n. 6753 del 2020) ”).

8.5 Tanto premesso nel caso di specie la tesi della ricorrente muove da una presupposta interpretazione restrittiva del criterio premiale in questione per cui in assenza di un sistema che consentisse l’accumulo delle bolle d’aria e l’eliminazione delle stesse senza la disconnessione del paziente dalla linea di infusione, il relativo punteggio premiale non avrebbe potuto essere attribuito.

In realtà, come evidenziato nella relazione in atti, il criterio in questione contemplava diversi profili (“ Individuazione e accumulo delle bolle d'aria, la risoluzione dell’allarme…, lo spurgo.. ”), per cui la Commissione ha correttamente espresso una valutazione complessiva riferita a diverse qualità tecniche del dispositivo offerto e non unicamente alle modalità di “spurgo” delle bolle d’aria.

Tanto renderebbe inammissibile il motivo in questione poiché anche laddove fondato con riferimento all’assenza nelle offerte delle controinteressate di una specifica modalità di spurgo, tuttavia il punteggio in questione non verrebbe automaticamente azzerato, essendo appunto riferito anche ad altri profili, primo tra tutti la presenza del sensore per la rilevazione delle bolle d’aria.

Ad ogni modo, il giudizio espresso dalla Commissione non appare macroscopicamente illogico, posto a fronte della rilevata presenza del sensore in questione la stessa ha ritenuto di valorizzare nell’attribuzione del punteggio complessivo per il criterio in questione anche modalità di eliminazione dell’aria che, per quanto sembrino richiedere comunque la disconnessione del paziente (secondo quanto prospettato da parte ricorrente), tuttavia, secondo la valutazione discrezionalmente svolta dalla Commissione, erano comunque “ in grado di offrire elevati standard di affidabilità e sicurezza ”.

Pertanto il motivo in questione non può trovare accoglimento.

8.6 Inoltre nell’effettuare tale valutazione la Commissione ha tenuto conto di quanto riportato nel manuale d’uso e nelle schede tecniche prodotte dagli operatori economici per cui inconferente al riguardo risulta la censura secondo cui illegittimamente la Stazione appaltante avrebbe consentito alla Commissione di avvalersi anche di quanto dichiarato nelle relazioni tecniche dai partecipanti alla gara.

Si tratta di censura che più specificamente interessa il terzo motivo di ricorso poiché è con riferimento al criterio premiale relativo alla “ Infusione da siringa standard inseribile su tutti i deflussori richiesti senza accessori e/o prolunghe (tale caratteristica deve essere riportata nel manuale d’uso) ”, che la Stazione appaltante, disattendendo quanto riportato nel criterio stesso, ha successivamente rispondendo ad una domanda di chiarimenti, consentito la valutazione anche sulla base di quanto riportato nella relazione tecnica.

8.7 Sul punto il Collegio ritiene di chiarire sin d’ora l’infondatezza della doglianza, atteso che la decisione dell’Amministrazione appare funzionale a consentire una maggiore partecipazione alla gara (garantendo i principi della concorrenza e dell’accesso al mercato e della stessa “massima partecipazione” artt. 1, 3 e 10 del d.lgs. n. 36 del 2023), poiché non in tutti i manuali d’uso possono essere indicate nel dettaglio le caratteristiche richieste nelle leggi di gara, come era nel caso di specie il criterio in questione, e pienamente rispondente ad assicurare il raggiungimento del risultato dell'affidamento del contratto.

9. Con un secondo motivo di ricorso parte ricorrente sostiene l’illegittimità della valutazione effettuata dalla Commissione con riferimento al criterio premiale “ Libreria farmaci integrata ” per il quale ha attribuito a EN e GA il giudizio di “ottimo” con attribuzione del punteggio massimo di 4 punti, nonostante i sistemi da queste offerte non possiederebbero una libreria farmaci integrata, non potendosi definire tali quelle offerte poiché non preinstallate nella pompa.

9.1 L’Amministrazione nella relazione in atti ha evidenziato per il criterio in questione il punteggio tabellare è stato assegnato laddove le offerte contenevano tale sistema e che sia EN (che ha dichiarato nella relazione tecnica la presenza del software Vigilant Master Med da ritenersi incluso nell’offerta), sia GA (che nel manuale d’uso prevede la configurazione della pompa con un catalogo pompa) hanno offerto un software libreria farmaci come incluso nella configurazione dell’offerta.

9.2 Il Collegio osserva preliminarmente come l’infondatezza del primo motivo di ricorso renderebbe il secondo (ed anche il terzo) improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse non potendo comunque parte ricorrente aspirare alla collocazione come prima in graduatoria e dunque all’aggiudicazione della gara, senza la decurtazione in sfavore delle controinteressate del punteggio di cui al criterio suddetto.

9.3 Ad ogni modo anche il secondo motivo è infondato.

Anche in tal caso la doglianza di parte ricorrente sembra muovere da una interpretazione restrittiva del criterio in questione, secondo cui non sarebbe stato sufficiente offrire un sistema (integrato) con un software che consenta il caricamento della libreria, ma la libreria stessa nel suo dettaglio avrebbe dovuto essere già inserita (integrata).

Osserva il Collegio come il dato letterale del criterio si offrisse ad entrambe le interpretazioni e tuttavia quella seguita dalla Commissione appare più confacente al risultato perseguito dall’Amministrazione trattandosi di un sistema che necessariamente richiede personalizzazioni ed aggiornamenti in base alla tipo di terapia da eseguire.

10. Con un terzo motivo di ricorso parte ricorrente contesta infine che i dispositivi offerti dalle controinteressate non sarebbero in grado di infondere attraverso la pompa un farmaco da siringa standard inseribile su tutti i deflussori richiesti senza accessori e/o prolunghe, non soddisfacendo così il corrispondente criterio di valutazione costituito dalla “ Infusione da siringa standard inseribile su tutti i deflussori richiesti senza accessori e/o prolunghe (tale caratteristica deve essere riportata nel manuale d’uso) ”.

Per tale criterio il Disciplinare di gara ha previsto l’assegnazione di massimo 5 punti. Anche in questo caso la Commissione avrebbe erroneamente un giudizio di “ottimo” per le offerte delle controinteressate, pur in mancanza del requisito premiale poiché i sistemi infusionali offerti in gara da EN e da GA non sarebbero in grado di infondere attraverso la pompa presentata un farmaco in siringa.

10.1 Il motivo è infondato, oltre ad essere improcedibile attesa l’infondatezza dei precedenti per cui dal suo accoglimento parte ricorrente non trarrebbe alcuna utilità.

Nel rinviare ai punti 8.6 e 8.7 per quanto concerne la valutazione effettuata dalla Commissione anche tenendo conto di quanto dichiarato dagli operatori nella relazione tecnica, il Collegio rileva come la valutazione effettuata dalla Commissione non appaia macroscopicamente illogica poiché come rilevato nella relazione in atti, in tutte le schede tecniche dei deflussori offerti e nel manuale d’uso, sia per EN che per GA, è riportata la “ presenza di punti accesso senza ago che permettono di infondere da siringa Luer Lock senza necessità di accessori o prolunghe in maniera semplice e sicura ”.

La tesi di parte ricorrente secondo cui tale previsione, in quanto riferita ad un livello standard minimo, non sarebbe sufficiente a soddisfare il criterio in questione, da leggersi in maniera invece più esigente per assurgere ad un reale criterio migliorativo, non trova rispondenza nel dato letterale.

11. In conclusione il ricorso principale non può trovare accoglimento, mentre il ricorso per motivi aggiunti è inammissibile poiché rivolto avverso un atto interno dell’Amministrazione elaborato solo per fini difensionali.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta e dichiara inammissibili i motivi aggiunti nei termini di cui in motivazione.

Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore dell’Azienda Ospedaliero Universitaria-Policlinico Umberto I, che liquida in euro 2.000, 00 (duemila,00) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI ST OT, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

VI TE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI TE	RI ST OT

IL SEGRETARIO