Pubblicato il 23/02/2026

N. 00859/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02046/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2046 del 2023, proposto da
- EN LE, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Marco Luigi Di Tolle e Marta Scandroglio ed elettivamente domiciliato presso lo studio degli stessi in Milano, Viale Bianca AR n. 21;

contro

- il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti AR Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna AR Pavin, AR GI AV, Elena AR RR e SA LD ed elettivamente domiciliato in Milano, Via della Guastalla n. 6, presso la sede dell’Avvocatura comunale;

per l’annullamento

- del provvedimento di “ diniego dell’istanza di Permesso di Costruire per interventi di ristrutturazione edilizia - art. 3.1.d - DPR 380/2001 - pratica JPE/00755/2023 - P.G. 25465 del 16/01/2023 ”, adottato dalla Direzione Rigenerazione Urbana, Direzione Specialistica Attuazione diretta PGT e SUE, Unità Interventi Diretti Municipi 1-4, Unità Territoriale Municipio 1 del Comune di Milano in data 31 maggio 2023 e notificato in data 5 luglio 2023;

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere NI De VI;

Uditi, all’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 3 ottobre 2023 e depositato il 23 ottobre successivo, il ricorrente ha impugnato il provvedimento di “ diniego dell’istanza di Permesso di Costruire per interventi di ristrutturazione edilizia - art. 3.1.d - DPR 380/2001 - pratica JPE/00755/2023 - P.G. 25465 del 16/01/2023 ”, adottato dalla Direzione Rigenerazione Urbana, Direzione Specialistica Attuazione diretta PGT e SUE, Unità Interventi Diretti Municipi 1-4, Unità Territoriale Municipio 1 del Comune di Milano in data 31 maggio 2023 e notificatogli in data 5 luglio 2023.

Il ricorrente, proprietario dell’unità immobiliare sita in Milano, Via Mercalli n. 2, secondo piano, ricadente nel Tessuto urbano consolidato (T.U.C.) tra i Nuclei di antica formazione (N.A.F.), tramite un professionista delegato, ha presentato in data 16 gennaio 2023 una istanza di permesso di costruire al fine di realizzare un intervento di ristrutturazione per il recupero del sottotetto a fini abitativi del secondo piano della predetta unità immobiliare di proprietà; essendo l’intero compendio soggetto a tutela diretta, come da provvedimento assunto ai sensi dell’art. 10 del D. Lgs. n. 42 del 2004 (D.M. 6 aprile 1965), già in passato il ricorrente aveva provveduto ad acquisire apposita autorizzazione della Soprintendenza per realizzare il recupero residenziale del sottotetto. A seguito di una richiesta di integrazione documentale datata 14 febbraio 2023, cui la parte privata dava riscontro il 17 marzo successivo, gli Uffici comunali, in data 11 maggio 2023, hanno comunicato alla parte istante il provvedimento recante “ motivi ostativi all’accoglimento ” della domanda di permesso di costruire, consistenti (i) nell’impossibilità di recuperare un sottotetto con un’altezza interna del sottotetto pari a 1,73 m, imponendo invece l’art. 114.1 del Regolamento Edilizio comunale un’altezza interna superiore a 1,80 m, (ii) nel mancato rispetto della distanza minima di dieci metri, stabilita dall’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968 e dall’art. 86 del Regolamento edilizio comunale, tra la parete del fabbricato oggetto di recupero del sottotetto e l’edificio antistante, essendo pari a 7,54 m, e (iii) nella sussistenza di un’altezza media ponderale del sottotetto s.p.p. in alcuni punti superiore a 1,80 m, in contrasto con l’art. 19.3.e del P.d.R. del P.G.T. Dopo che la parte privata, in data 23 maggio 2023, ha presentato della documentazione integrativa al fine di superare i rilievi formulati dagli Uffici comunali, il 5 luglio 2023 è stato notificato al richiedente il diniego del rilascio del permesso di costruire, nel quale è stato evidenziato che, pur essendo stato superato il primo motivo ostativo circa l’altezza interna del sottotetto che misurava 1,89 m, risultando in tal modo la conformità all’altezza interna superiore a 1,80 m, tuttavia sarebbe persistito il contrasto con l’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968 in ragione della distanza inferiore a dieci metri dalla parete dell’edificio antistante e con l’art. 19.3.e del P.d.R. per la modifica del sottotetto senza permanenza di persone (s.p.p.). La successiva istanza di annullamento d’ufficio presentata nell’interesse della parte istante non è stata riscontrata formalmente dagli Uffici comunali.

Assumendo l’illegittimità del diniego di rilascio del permesso di costruire, il ricorrente ne ha chiesto l’annullamento per violazione dell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, per errata interpretazione della norma e per travisamento dei fatti.

Poi sono stati dedotti la violazione dell’art. 19.3.e del P.d.R. del P.G.T., l’errata interpretazione della norma e il travisamento dei fatti.

Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 12 febbraio 2026, il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto in decisione la causa.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

2. Con la prima doglianza si assume l’illegittimità del diniego comunale impugnato nella parte in cui è stato rilevato il mancato rispetto della distanza minima di dieci metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti, poiché in ambito N.A.F. (Nuclei di antica formazione), corrispondente alla Zona A di cui all’art. 2, lett. A), del D.M. n. 1444 del 1968, non è imposta, né in caso di ristrutturazione né di nuova costruzione, l’osservanza di una tale prescrizione, ma è richiesto soltanto che le distanze tra gli edifici non debbano essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, come si ricava espressamente dall’art. 9 del citato D.M. n. 1444 del 1968.

2.1. La censura è fondata.

Attraverso il provvedimento impugnato, il Comune di Milano ha negato il rilascio del permesso di costruire per recupero di sottotetto richiesto dal ricorrente, evidenziando il permanere del “ contrasto con l’art. 9 del D.M. 1444/68 per la distanza inferiore a 10 m dalla parete dell’edificio antistante in quanto la deroga è prevista solo in caso di pianificazione particolareggiata o di lottizzazioni convenzionate e l’intervento edilizio in esame non rientra in nessuna di queste fattispecie ”.

Il richiamato diniego comunale non risulta legittimo, stante la non perspicua applicazione della disciplina pertinente alla materia de qua.

Come risulta incontestato tra le parti di causa e dalla documentazione prodotta in giudizio, il compendio immobiliare in cui è situata l’unità immobiliare del ricorrente è ricompreso nei Nuclei di Antica Formazione dal P.G.T., ossia nella Zona omogenea A del territorio comunale, e più precisamente in Via Mercalli n. 2 a Milano.

Gli interventi edilizi nelle Zone A del territorio comunale devono essere realizzati nel rispetto delle distanze stabilite nell’art. 9, primo comma, n. 1, del D.M. n. 1444 del 1968, secondo il quale “ le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee sono stabilite come segue: 1) Zone A): per le operazioni di risanamento conservativo e per le eventuali ristrutturazioni, le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale … ”. Anche il disposto dell’art. 86.3 del Regolamento edilizio del Comune di Milano risulta assolutamente in linea con la richiamata previsione di matrice statale (“ fatta eccezione per gli interventi realizzati nei NAF, negli interventi di nuova costruzione e in tutti i casi in cui si modifichi l’ingombro fisico dei fabbricati è sempre obbligatoria la distanza minima assoluta di almeno 10 metri tra pareti finestrate e parete di edifici antistanti … ”).

Sulla scorta delle richiamate previsioni, in Zona A (rectius, N.A.F.) per gli interventi di risanamento conservativo e di ristrutturazione non è richiesto il rispetto della distanza di dieci metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti, ma è prescritto esclusivamente il rispetto delle distanze intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti (cfr. Consiglio di Stato, IV, 19 dicembre 2024, n. 10207).

Nella fattispecie oggetto di scrutinio, la parte istante ha avviato le pratiche per poter recuperare il sottotetto a fini abitativi del secondo piano dell’unità immobiliare di proprietà, qualificando l’intervento edilizio come ristrutturazione, secondo il disposto dell’art. 64, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2005 (“ il recupero ai fini abitativi dei sottotetti esistenti è classificato come ristrutturazione edilizia ”); ciò è coerente con la natura dell’intervento di recupero del sottotetto che richiede, a differenza di quanto avviene per le nuove costruzioni, l’effettuazione di modifiche volumetriche e di sagoma aventi portata limitata e comunque riconducibili all’organismo preesistente (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 21 ottobre 2024, n. 2790; II, 31 maggio 2021, n. 1351).

Per tale ragione, rientrando il recupero del sottotetto tra gli interventi di ristrutturazione – qualificazione non contestata dagli Uffici comunali – ed essendo collocato l’immobile oggetto della pratica edilizia in ambito N.A.F., corrispondente alla Zona A, deve farsi applicazione dell’art. 9 del D. M. n. 1444 del 1968 che pone quale unico limite per le distanze tra gli edifici che le stesse “ non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti ” (cfr. Consiglio di Stato, V, 28 maggio 2025, n. 4654; Cass. civ., II, 12 gennaio 2022, n. 800; non sembra invece che la sentenza T.A.R. Lombardia, Milano, II, 23 aprile 2021, n. 1037, citata dalla difesa comunale a confutazione dell’orientamento qui seguito, si riferisca a un edificio collocato in Zona A e quindi rientri nella peculiare disciplina).

La possibilità di realizzare l’intervento edilizio a una distanza inferiore ai dieci metri da altri edifici non è subordinata alla previa adozione di piani particolareggiati o di lottizzazioni convenzionate, considerato che siffatta previsione non è applicabile alla Zona A, come chiarito dall’art. 5, comma 1, lett. b)-bis, del decreto legge n. 32 del 2019, convertito con modificazioni dalla legge n. 55 del 2019, secondo il quale “ le disposizioni di cui all’articolo 9, commi secondo e terzo, del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9 ”.

In ogni caso, sotto il profilo fattuale, la difesa della parte ricorrente ha segnalato, senza sul punto essere contraddetta dalla difesa comunale, che il contestato intervento edilizio non determinerebbe la creazione di nuove fronti finestrate, né un aggravio delle condizioni di intercapedine tra edifici, limitandosi al riallineamento della copertura nel rispetto della cortina edilizia storica esistente, con piena salvaguardia dei preesistenti rapporti spaziali tra fabbricati e delle esigenze di salubrità sottese alla disciplina delle distanze.

Infine, neppure risulta dirimente il richiamo effettuato nella memoria difensiva comunale – che comunque si pone alla stregua di una motivazione postuma, di regola non ammissibile – all’art. 2-bis, comma 1-ter, del D.P.R. n. 380 del 2001 (“ Nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell'ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati … ”), giacché la predetta disposizione riguarda interventi di demolizione e ricostruzione e non di recupero di sottotetto effettuati con mere opere intere o con parziale sopraelevazione di un immobile, senza la sua previa demolizione; ciò vale a prescindere dall’applicabilità alla fattispecie de qua della nuova disciplina, certamente più permissiva, introdotta attraverso il comma 1-quater, e tralasciando di indagare la sua portata innovativa o di interpretazione autentica (“ Al fine di incentivare l’ampliamento dell’offerta abitativa limitando il consumo di nuovo suolo, gli interventi di recupero dei sottotetti sono comunque consentiti, nei limiti e secondo le procedure previsti dalla legge regionale, anche quando l’intervento di recupero non consenta il rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, a condizione che siano rispettati i limiti di distanza vigenti all’epoca della realizzazione dell’edificio, che non siano apportate modifiche, nella forma e nella superficie, all’area del sottotetto, come delimitata dalle pareti perimetrali, e che sia rispettata l’altezza massima dell’edificio assentita dal titolo che ne ha previsto la costruzione. Resta fermo quanto previsto dalle leggi regionali più favorevoli ”).

Di conseguenza, contrariamente a quanto ritenuto dagli Uffici comunali attraverso il provvedimento impugnato, non risulta ostativa alla realizzazione del sottotetto la circostanza che tra il fabbricato oggetto dell’intervento di recupero e l’edificio antistante vi sia una distanza pari a 7,54 m (cfr. comunicazione comunale dei motivi ostativi: all. 5 al ricorso), ovvero inferiore ai dieci metri.

2.2. Da quanto evidenziato discende l’accoglimento della esaminata censura.

3. Con il secondo motivo di ricorso si deduce l’illegittimità del diniego comunale anche nella parte in cui è stata eccepita la violazione dell’art. 19.3.e del P.d.R. del P.G.T. laddove prevede altezze inferiori a 1,80 m negli spazi sottotetto senza permanenza di persone, poiché in sede progettuale sarebbe stata prevista l’aggiunta di un “ controsoffitto ” che garantirebbe il rispetto del predetto limite nei casi in cui l’altezza minima fosse superiore a quella stabilita nella predetta disposizione.

3.1. La doglianza è fondata.

Nel provvedimento impugnato è stato altresì evidenziato il permanere del “ contrasto con l’art. 19.3.e del PdR PGT 2030 per la modifica del sottotetto S.P.P. in quanto il benestare della Soprintendenza (che non richiedeva in ogni caso l’innalzamento del sottotetto SPP) non può costituire deroga all’articolo sopra richiamato ”.

Tale motivazione risulta generica e in contrasto con le integrazioni istruttorie che ha prodotto la parte istante, nelle quali è stata prevista l’aggiunta del “ controsoffitto ” per rispettare il limite dell’altezza inferiore a 1,80 m (cfr. all. 6 al ricorso); in alternativa, la parte privata ha proposto di recuperare quella parte del sottotetto come abitativa, ossia con permanenza di persone, ricorrendone i presupposti di fattibilità (cfr. istanza di annullamento in autotutela formulata dalla parte ricorrente: al. 8 al ricorso).

Né vale a contrastare la fondatezza della censura il rilievo contenuto (solo) nella memoria dell’Avvocatura comunale (pagg. 7-8) secondo il quale le controsoffittature, in quanto interventi edilizi non strutturali, costituirebbero dei meri artifici volti all’elusione della normativa sul rispetto delle altezze dei sottotetti, potendo siffatte opere essere agevolmente rimosse per rendere abitabile uno spazio non destinato alla permanenza di persone; una siffatta motivazione risulta irragionevole e per certi aspetti anche discriminatoria, dato che in molti casi le richiamate controsoffittature vengono ammesse in vista della riduzione delle altezze interne di un immobile, come pure deve considerarsi che l’effettuazione degli interventi edilizi sine titulo non è preclusa dalla natura strutturale o meno degli stessi. Pertanto, solo l’esercizio dell’attività di controllo può consentire di sanzionare le violazioni, non eliminando in maniera rilevante il rischio di commissione di abusi la prescrizione di specifiche modalità costruttive.

In ogni caso, la descritta ragione che supporterebbe il rigetto non è contenuta nel provvedimento impugnato e quindi rappresenta una motivazione postuma, non ammessa, in quanto non fondata su atti del procedimento (sul divieto di motivazione postuma, Consiglio di Stato, VI, 29 ottobre 2021, n. 7286; V, 27 marzo 2020, n. 2136; II, 21 gennaio 2020, n. 472; VI, 8 settembre 2017, n. 4253; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 19 novembre 2025, n. 3749; IV, 17 dicembre 2024, n. 3711; IV, 29 aprile 2024, n. 1292; IV, 3 luglio 2023, n. 1702; sull’ammissibilità dell’integrazione postuma della motivazione esclusivamente tramite atti del procedimento, cfr. Consiglio di Stato, IV, 30 gennaio 2023, n. 1096; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 25 novembre 2024, n. 3357; anche Cass., SS.UU., ord. 4 settembre 2023, n. 25665); del resto, qualora il giudice dovesse inopinatamente escludere l’illegittimità del provvedimento impugnato sulla base di rationes decidendi che non trovano fondamento nell’impianto motivazionale dell’atto amministrativo incorrerebbe nel vizio di ultrapetizione, oltre che nella violazione del principio di separazione dei poteri ex art. 34, comma 2, cod. proc. amm. (Consiglio di Stato, V, 30 settembre 2024, n. 7856).

In aggiunta, va altresì segnalato che non è stata affatto considerata la proposta alternativa formulata dalla parte istante di recuperare quella parte del sottotetto come abitativa, ossia con permanenza di persone, ricorrendone i presupposti di fattibilità.

3.2. Da quanto evidenziato, discende la fondatezza della scrutinata doglianza.

4. La fondatezza delle esaminate censure determina l’accoglimento del ricorso e il conseguente annullamento del provvedimento di “ diniego dell’istanza di Permesso di Costruire per interventi di ristrutturazione edilizia - art. 3.1.d - DPR 380/2001 - pratica JPE/00755/2023 - P.G. 25465 del 16/01/2023 ”, adottato dalla Direzione Rigenerazione Urbana, Direzione Specialistica Attuazione diretta PGT e SUE, Unità Interventi Diretti Municipi 1-4, Unità Territoriale Municipio 1 del Comune di Milano in data 31 maggio 2023, con l’obbligo di riedizione dell’attività da parte degli Uffici comunali, nel rispetto di quanto specificato in motivazione.

5. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe, nei sensi specificati in motivazione.

Condanna il Comune di Milano al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente nella misura di € 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri e spese generali; dispone altresì la rifusione del contributo unificato in favore del ricorrente a carico del Comune di Milano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RI NZ, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

NI De VI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI De VI	RI NZ

IL SEGRETARIO