Pubblicato il 23/02/2026

N. 01299/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04131/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4131 del 2025, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Nicolo, con domicilio eletto presso il suo studio in Aversa, piazza Principe Amedeo;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo Napoli, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento: del Decreto di rigetto della domanda di primo ingresso, avente n. prot. n. P-NA/L/Q/2023/119725 emesso dallo Sportello Unico per l'Immigrazione di Napoli.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - di Ufficio Territoriale del Governo Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. FA FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con il ricorso in esame, -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, cittadino pakistano, ha impugnato il provvedimento con cui lo Sportello Unico per l'Immigrazione della Prefettura di Napoli ha disposto la revoca del nulla osta al lavoro subordinato, prot. n. P-NA/L/Q/2022/119725, rilasciato in suo favore nell'ambito della procedura c.d. "decreto flussi 2022".

La vicenda trae origine dalla domanda di nulla osta presentata in data 1° febbraio 2022 dalla sig.ra -OMISSIS- -OMISSIS-, in qualità di datrice di lavoro, per l'assunzione del ricorrente. A seguito del rilascio del nulla osta in data 9 agosto 2022, il ricorrente faceva regolare ingresso nel territorio nazionale e veniva assunto dalla sig.ra -OMISSIS- con contratto di lavoro a tempo determinato in data 2 ottobre 2024.

Il procedimento per la formalizzazione del contratto di soggiorno subiva, tuttavia, una serie di complicazioni. La Prefettura di Napoli, riscontrando possibili incongruenze relative all'asseverazione sulla capacità economica della datrice di lavoro, avviava un'istruttoria supplementare. Veniva chiesto alla sig.ra -OMISSIS- di fornire l'elenco completo delle domande presentate per gli anni 2022 e 2023 e, successivamente, di sporgere formale denuncia-querela per disconoscere alcune istanze a lei apparentemente ricondotte.

In tale contesto, le parti venivano convocate presso lo Sportello Unico per l'Immigrazione (SUI) per il giorno 13 gennaio 2025. In quella data, l'appuntamento del ricorrente veniva rinviato "a data da precisare", con la comunicazione verbale che si sarebbe attesa la conclusione della predetta istruttoria sulla posizione della datrice di lavoro prima di poter ritenere valida l'asseverazione presentata.

Contestualmente, in data 13 gennaio 2025, la Prefettura notificava alle parti un preavviso di revoca del nulla osta, motivato dalla mancata presentazione di tre documenti essenziali: la "cessione di fabbricato" per l'ospitalità, il certificato di idoneità alloggiativa e il documento di asseverazione relativo all'osservanza del CCNL e alla congruità economica del datore di lavoro. La datrice di lavoro, confidando nella necessità di attendere la risoluzione della questione principale relativa alle domande multiple e all'asseverazione, non produceva la documentazione richiesta.

Di conseguenza, con provvedimento del 25 febbraio 2025, la Prefettura emetteva il decreto di revoca del nulla osta, confermando le motivazioni del preavviso.

Il giorno successivo, 26 febbraio 2025, il difensore del ricorrente presentava un'istanza di riesame in autotutela, allegando tutta la documentazione richiesta e spiegando che la mancata produzione era dovuta alla confusione generata dall'istruttoria parallela condotta dalla stessa Prefettura. Si evidenziava che la Prefettura aveva comunicato verbalmente che solo all'esito della sua istruttoria avrebbe provveduto alla riconvocazione della pratica inerente il ricorrente.

Non ricevendo alcuna risposta, neanche a seguito di un'istanza di accesso agli atti del 4 giugno 2025, il ricorrente proponeva ricorso al T.A.R. Campania, notificato in data 2 agosto 2025.

A sostegno del gravame, il ricorrente ha dedotto, previa istanza di remissione in termini per errore scusabile, un unico articolato motivo rubricato "Violazione del decreto legge n. 73 del 2022 – Nullità del provvedimento di diniego per eccesso di potere per travisamento dei fatti e motivazione inesistente – Violazione dei principi di affidamento e buon andamento della pubblica amministrazione".

Le censure si appuntano, in sintesi, sul comportamento contraddittorio dell'Amministrazione, che da un lato sospendeva di fatto il procedimento in attesa di complesse verifiche sulla posizione del datore di lavoro, e dall'altro lo definiva in senso negativo per una mancata integrazione documentale strettamente connessa a tali verifiche. Si lamenta, pertanto, un palese difetto di istruttoria e una violazione del legittimo affidamento riposto dal privato nella correttezza dell'agire amministrativo. Si evidenzia, inoltre, come l'Amministrazione abbia del tutto ignorato un elemento sostanziale quale l'avvenuta instaurazione di un regolare rapporto di lavoro, protrattosi per mesi, in violazione della giurisprudenza che, in casi analoghi, riconosce la possibilità di rilasciare un permesso per attesa occupazione.

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate, eccependo in via preliminare l'irricevibilità del ricorso per tardività e contestandone, nel merito, la fondatezza. La difesa erariale sostiene che l'istanza di autotutela non riapre i termini di impugnazione e che l'operato della Prefettura è stato legittimo, avendo seguito la sequenza procedimentale prevista dalla legge (convocazione, preavviso di revoca per mancata produzione documentale, provvedimento finale). Nega, inoltre, la rilevanza della documentazione prodotta tardivamente e afferma che, in ogni caso, il reddito risultante dall'asseverazione sarebbe comunque insufficiente.

Il ricorrente ha presentato istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato in data 7 agosto 2025. La Commissione per l'ammissione anticipata e provvisoria al patrocinio a spese dello Stato presso l’intestato T.A.R. Campania, con verbale del 2 gennaio 2026, ha ammesso in via provvisoria il ricorrente al beneficio.

Con ordinanza n. 4131/2025 del 25 settembre 2025, questa Sezione ha accolto l'istanza cautelare, ritenendo, a un primo esame, non provata l'eccezione di tardività e plausibile la ricostruzione del ricorrente in ordine al difetto di istruttoria, valorizzando altresì la prova dell'effettiva prestazione di attività lavorativa.

All'udienza pubblica del 18 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- In via del tutto preliminare, deve essere esaminata l'eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, sollevata dalla difesa erariale. L'Avvocatura dello Stato sostiene che il ricorso sia stato notificato oltre il termine decadenziale di sessanta giorni dalla notifica del provvedimento di revoca, avvenuta in data 25 febbraio 2025, atteso che l'istanza di riesame in autotutela non sarebbe idonea a riaprire i termini di impugnazione.

L'eccezione non è fondata.

Come già rilevato in sede cautelare, l'Amministrazione resistente non ha fornito la prova della rituale notifica del provvedimento impugnato, limitandosi ad affermare la data della stessa senza produrre la relativa ricevuta di avvenuta consegna all'indirizzo di posta elettronica certificata del destinatario. In assenza di tale prova, il termine per l'impugnazione non può ritenersi decorso. Ad ogni modo, anche a voler ritenere provata la notifica, sussisterebbero nel caso di specie i presupposti per la concessione dell'errore scusabile ai fini della remissione in termini, richiesta dal ricorrente. La condotta dell'Amministrazione, che ha ingenerato nelle parti un legittimo affidamento circa la sospensione del procedimento in attesa della definizione dell'istruttoria sulla posizione della datrice di lavoro, costituisce un comportamento oggettivamente equivoco e contrario ai principi di buona fede e leale collaborazione, idoneo a giustificare il ritardo nell'impugnazione.

La giurisprudenza amministrativa, infatti, pur riconoscendo il carattere eccezionale dell'errore scusabile, ne ammette l'applicazione in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto (cfr. Cons. di Stato, Ad. Plen., 9 agosto 2012, n. 32; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 19 marzo 2013, n. 1540).

Nel caso di specie, la condotta ambigua della Prefettura, che da un lato chiedeva integrazioni e dall'altro rinviava la pratica in attesa di ulteriori verifiche, ha creato una situazione di incertezza oggettiva che ha indotto il ricorrente e il suo datore di lavoro a posticipare l'impugnazione, confidando in una risoluzione interna della questione.

3.- Passando al merito, il ricorso è fondato e merita accoglimento.

Il provvedimento di revoca è viziato da eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di istruttoria, nonché da violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Sotto il profilo procedimentale, l'illegittimità dell'azione amministrativa emerge dalla palese contraddittorietà del suo operato. È documentalmente provato che, nello stesso giorno in cui veniva notificato il preavviso di revoca per mancata integrazione documentale (13 gennaio 2025), l'Amministrazione rinviava sine die la convocazione del ricorrente, comunicando verbalmente che la procedura era di fatto sospesa in attesa di definire una complessa istruttoria sulla posizione della datrice di lavoro, incentrata proprio sulla validità dell'asseverazione economica. Tale comportamento risulta lesivo del principio di affidamento e delle garanzie partecipative. L'Amministrazione non può, da un lato, indurre il privato a ritenere il procedimento "sospeso" per ragioni a lui non imputabili e, dall'altro, sanzionare la sua conseguente inerzia con un provvedimento di revoca, peraltro fondato sulla mancata produzione di un documento (l'asseverazione) la cui validità era proprio oggetto dell'istruttoria in corso. L'aver ignorato le circostanze di fatto, in particolare la pendenza di una propria complessa istruttoria, integra un evidente difetto di istruttoria che vizia il provvedimento finale. La condotta della Prefettura si pone in contrasto con l'orientamento di questa stessa Sezione, secondo cui le garanzie partecipative devono essere assicurate in modo sostanziale e non meramente formale. L'Amministrazione, infatti, "avrebbe potuto e dovuto" comunicare il preavviso di diniego in modo da mettere il ricorrente in condizione di poter controdedurre efficacemente, e non in un contesto che rendeva tale comunicazione oggettivamente fuorviante (cfr. T.A.R. Campania, Sezione Sesta, 30 marzo 2023, n. 2036). In tale pronuncia, il Collegio ha annullato un diniego per violazione dell'art. 10-bis della L. 241/1990, affermando che la Questura avrebbe dovuto comunicare il preavviso di diniego in modo da consentire al ricorrente di controdedurre efficacemente.

L'illegittimità è resa ancor più manifesta dalla circostanza che il ricorrente ha dimostrato la massima diligenza, presentando istanza di riesame il giorno immediatamente successivo alla revoca e allegando tutta la documentazione richiesta, a riprova della sua piena disponibilità e del suo persistente interesse alla definizione della pratica.

L'Amministrazione, pertanto, ha agito in spregio al dovere di istruttoria, non tenendo conto delle modifiche e delle comunicazioni intervenute in corso di procedimento, né della documentazione prontamente prodotta (cfr. T.A.R. Campania, Sezione Sesta, 20 novembre 2025, n. 7511, che ha annullato una revoca per difetto di istruttoria, poiché la Prefettura non aveva tenuto conto delle modifiche societarie comunicate in corso di procedimento, inviando il preavviso a un soggetto non più legittimato).

4.- Oltre ai vizi procedurali, il provvedimento impugnato risulta illegittimo anche sotto un profilo sostanziale, per violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. La giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione, ha costantemente affermato che, nelle procedure di emersione e regolarizzazione, l'Amministrazione deve tenere in debita considerazione gli elementi sopravvenuti che dimostrano l'effettivo inserimento socio-lavorativo dello straniero. In particolare, si è ritenuto che: "la dimostrazione da parte del cittadino straniero - il cui nulla osta sia stato oggetto di revoca - della sua buona fede e di aver medio tempore conseguito una nuova occasione lavorativa, determini una particolare condizione soggettiva che merita di essere tutelata, nel rispetto del principio di proporzionalità e di ragionevolezza, e ciò considerato anche il lasso di tempo trascorso dopo l’ingresso del lavoratore in Italia sulla base del nulla osta rilasciato e il comprovato inserimento del cittadino straniero nella vita economica e sociale" (T.A.R. Campania, Sezione Sesta, 29 dicembre 2025, n. 8428, che richiama Cons. di Stato, Sez. III, 28 marzo 2025, n. 1977).

Tale principio, applicabile anche a casi come quello odierno in cui il rapporto di lavoro si è regolarmente instaurato con il datore di lavoro originario, impone una valutazione che non si arresti a vizi meramente formali, ma consideri la situazione sostanziale dello straniero.

Nel caso di specie, il ricorrente ha dato prova di aver "effettivamente prestato attività lavorativa alle dipendenze del datore di lavoro" per un significativo periodo di tempo, come già rilevato in sede cautelare. L'Amministrazione, revocando il nulla osta per una mancanza formale, peraltro indotta da un proprio comportamento contraddittorio, ha del tutto omesso di considerare questo elemento sostanziale, violando i principi di proporzionalità e ragionevolezza che devono guidare l'azione amministrativa in questa delicata materia (cfr. Cons. di Stato, Sez. III, 24 settembre 2024, n. 7757 e Cons. di Stato, Sez. III, 11 agosto 2025, n. 7008, che hanno annullato dinieghi motivati da irregolarità formali non imputabili al ricorrente, affermando che il rigetto della pretesa in ragione di una irregolarità formale, senza un accertamento della reale sussistenza dei presupposti sostanziali, determina la frustrazione dell'interesse pubblico alla regolarizzazione di lavoratori stranieri e dell'interesse legittimo del ricorrente alla regolarizzazione della condizione di permanenza sul territorio dello Stato).

Per le suesposte ragioni, il ricorso deve essere accolto e, per l'effetto, il provvedimento impugnato deve essere annullato. L'Amministrazione dovrà, pertanto, riavviare il procedimento per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, tenendo conto di quanto statuito nella presente sentenza.

5. Le peculiari connotazioni della controversia inducono a compensare tra le parti le spese del giudizio.

6.- Va, infine, accolta la domanda di ammissione al beneficio del gratuito patrocinio e va, indi, disposta la liquidazione del compenso relativo al patrocinio della causa in favore dell’avvocato di parte ricorrente, in tal guisa confermando le interinali determinazioni già assunte dalla competente Commissione.

Al riguardo deve rammentarsi che ai sensi dell'articolo 4, comma 1, del D.M. n. 55/2014 "ai fini della liquidazione del compenso si tiene conto delle caratteristiche, dell'urgenza e del pregio dell'attività prestata, dell'importanza, della natura, della difficoltà e del valore dell'affare, delle condizioni soggettive del cliente, dei risultati conseguiti, del numero e della complessità delle questioni giuridiche e di fatto trattate".

Nella fattispecie, si ritiene congrua la liquidazione in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00), tenuto conto della limitata difficoltà della controversia e della riduzione ordinaria del 50% del compenso prescritta dall'articolo 130 del D.P.R. 115/2002.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

- Accoglie il ricorso e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato nei termini di cui in motivazione.

- Ammette definitivamente il ricorrente, sig. -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, al patrocinio a spese dello Stato e liquida a favore dell’avvocato Pietro Nicolo l’importo di euro 1.500,00 (millecinquecento/00) comprensiva delle spese generali e degli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NO LE, Presidente

CO Vampa, Primo Referendario

FA FE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA FE	NO LE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.