Pubblicato il 23/04/2026

N. 00494/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01276/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1276 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
DI Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9562682ED0, rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini e Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NA S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Costanzo Cascavilla, Roberta Anna Ninni e Fiorella Forziati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AG Infrastrutture S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Mazzeo e Vito Aurelio Pappalepore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

- del provvedimento del 10 luglio 2025 con il quale NA S.p.a., facendo propria la Relazione di Anomalia n. 4 “di rinnovo della verifica sulla congruità delle offerte” svolta dal Gruppo di Valutazione e al cui esito è stata ritenuta “non congrua” l'offerta della DI Costruzioni S.r.l., ha (nuovamente) escluso la Società ricorrente dalla gara indetta per “l'affidamento dell'intervento “BA 40/22 - S.S. 16 “Adriatica” - interventi ricorrenti di manutenzione ai fini del recupero funzionale della tangenziale ovest di Foggia - S.S. 673 (ex S.S. 16)”. Appalto suddiviso in n. 2 (due) Lotti. Lotto 1 Codice CIG: 9562682ED0. Codice CUP: F71b16000560001”;

- della Determina prot. CDG-0665025-U del 24 luglio 2025 con cui NA S.p.a., vista “la Relazione di anomalia n. 4 del 10/07/2025, con cui il Gruppo di Valutazione NA ha ritenuto l'offerta di DI Costruzioni S.r.l. non congrua nella sua globalità”, ha aggiudicato la gara

de qua in favore della AG Infrastrutture S.r.l.;

- della nota prot. CDG-0666102-U del 24 luglio 2025 con cui NA S.p.A. ha comunicato alla Società ricorrente l'aggiudicazione disposta in favore della AG Infrastrutture S.r.l.;

- di ogni altro atto o provvedimento presupposto, conseguente o comunque connesso con quelli impugnati;

nonché

per la condanna dell'Amministrazione intimata al risarcimento del danno ingiusto arrecato alla ricorrente in forma specifica mediante annullamento degli atti impugnati ed eventuale aggiudicazione dell'appalto con subentro ex art. 122 c.p.a., nell'esecuzione del contratto eventualmente stipulato con l'illegittimo aggiudicatario;

con conseguente declaratoria d’inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato con l'illegittima aggiudicataria e con riserva di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario qualora risultasse impossibile la reintegrazione in forma specifica per fatto non imputabile o comunque non dipendente dalla volontà della odierna ricorrente.

quanto al ricorso incidentale:

- dei verbali di gara, nella parte in cui la Commissione di gara ha omesso di escludere la società DI Costruzioni;

-delle operazioni di gara relative alla verifica di congruità, nella parte in cui non si dà atto di ulteriori vizi contenuti nell’offerta economica presentata dalla DI Costruzioni e nei giustificativi forniti in sede di verifica di anomalia;

- del provvedimento del 10 luglio 2025 con il quale NA S.p.a., facendo propria la Relazione di Anomalia n. 4 “di rinnovo della verifica sulla congruità delle offerte” svolta dal Gruppo di Valutazione e al cui esito è stata ritenuta “non congrua” l’offerta della DI Costruzioni S.r.l., ha disposto l’esclusione del predetto operatore economico dalla gara indetta per “l’affidamento dell’intervento “BA 40/22 - S.S. 16 “Adriatica” – interventi ricorrenti di manutenzione ai fini del recupero funzionale della tangenziale ovest di Foggia - S.S. 673 (ex S.S. 16)”. Appalto suddiviso in n. 2 (due) Lotti. Lotto 1 Codice CIG: 9562682ED0. Codice CUP: F71b16000560001” per anomalia dell’offerta, nella parte in cui non ha provveduto, sotto autonomo e diverso profilo, alla esclusione dalla gara della società DI Costruzioni;

-della Determina prot. CDG-0665025-U del 24 luglio 2025 con cui NA S.p.a., approvando gli atti della gara de qua, ha disposto l’aggiudicazione in favore della AG Infrastrutture, nella parte in cui non ha provveduto, sotto autonomo e diverso profilo, alla esclusione dalla gara della società DI Costruzioni;

quanto ai motivi aggiunti al ricorso incidentale:

- degli atti e dei provvedimenti gravati con il ricorso incidentale e i successivi motivi aggiunti; é -ove occorra, del disciplinare di gara nella parte in cui prevede che “per le valutazioni durante la verifica dell’offerta anomala NA prenderà a riferimento quanto rilevato dal Ministero del Lavoro e delle politiche Sociali per la provincia di esecuzione dei lavori (http://www.lavoro.gov.it sez. Analisi economiche e costo del lavoro), aggiornate all’ultimo rilevamento rispetto alla data di scadenza dell’offerta. Il costo della manodopera da adottare è quello più alto fra le Province interessate dall’esecuzione dei lavori e, segnatamente: il costo della manodopera in vigore per la provincia di FOGGIA”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AG Infrastrutture S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 l’avv. EL NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. Nel presente giudizio è controversa la legittimità del giudizio di ritenuta anomalia – e conseguente esclusione - dell’offerta presentata da DI Costruzioni s.p.a. in sede di partecipazione

alla procedura aperta indetta da A.N.A.S. per l’affidamento degli “Interventi ricorrenti di manutenzione ai fini del recupero funzionale della Tangenziale Ovest di Foggia - S.S. 673 (ex S.S. 16)”, suddiviso in n. 2 (due) Lotti: Lotto n. 1 “S.S. n. 673 dal km 16+540 al km 23+650” e Lotto n. 2 “S.S. n. 673 dal casello autostradale al km 23+650”, con riferimento al Lotto n. 1 (CIG 9562682ED).

Trattasi, più precisamente, della rinnovazione del giudizio di anomalia in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 4721 del 30 maggio 2025 che, in accoglimento dell’appello proposto da DI avverso la sentenza n. 1437 del 2023 di questo Tribunale di reiezione del ricorso proposto avverso il provvedimento di esclusione per anomalia dell’offerta, ne ha disposto, previa verificazione, l’annullamento per l’erroneità e l’irragionevolezza della verifica di anomalia, statuendo che all’esito del giudizio si “rende necessaria una nuova attività valutativa della p.a.”, attesa “l’impossibilità di sostituirsi alla stazione appaltante”, attività che “dovrà (e non potrà che) riguardare soltanto i profili in contestazione”.

Quanto all’effetto conformativo, il Consiglio di Stato ha precisato quanto segue.

“ In conseguenza dell’annullamento e delle statuizioni consequenziali enunciate, si precisa quanto segue, con riferimento alla “Relazione di anomalia n. 3” impugnata:

- restano ferme le sottostime relative alle voci di prezzo B.4.1.A.N.14 e NP 5 poiché non oggetto di specifiche censure, per l’importo complessivo di € 16.758,60;

- va annullata la sottostima relativa alla voce A.01.010 per l’importo di € 176.483,66, il cui corrispondente risparmio va riconosciuto congruo, senza necessità di ulteriori determinazioni da parte della stazione appaltante;

- quest’ultima dovrà invece provvedere a rinnovare il giudizio di anomalia dell’offerta, secondo le indicazioni sopra esposte, relativamente soltanto alla voce “personale fisso di cantiere” e voce di prezzo “NP 6”, rivalutando altresì il costo della manodopera nei limiti dell’incidenza della stessa in tale ultima voce di prezzo e della sua riduzione per la durata dei lavori e per l’incidenza dei fattori di cui alla voce di prezzo A.01.010 ”.

Il Gruppo di Valutazione ha pertanto effettuato il rinnovo della verifica sulla congruità dell’offerta della DI, all’esito del quale l’offerta è stata ritenuta non congrua per i motivi esposti nella

Relazione di Anomalia n. 4 “ di rinnovo della verifica sulla congruità delle offerte ”.

La Stazione appaltante, facendo propria la su indicata Relazione di Anomalia n. 4, ha nuovamente escluso la DI con provvedimento del 10 luglio 2025 e con determina del 24 luglio 2025 NA ha aggiudicato la gara alla seconda classificata AG Infrastrutture S.r.l.

Avverso i predetti atti insorge la parte ricorrente, deducendone l’illegittimità per violazione della normativa di settore ed eccesso di potere di potere per manifesta irragionevolezza, erronea valutazione dei presupposti e contraddittorietà.

Assume, in buona sostanza, che il giudizio di anomalia sarebbe viziato da un travisamento dell’offerta tecnica di DI Costruzioni, “ la cui effettiva consistenza è stata invece puntualmente ricostruita nella verificazione espletata nel giudizio d’appello… di cui si chiede l’acquisizione nel presente giudizio quale mezzo di prova ai sensi degli artt. 63 e ss. c.p.a. ”.

Conclude per l’annullamento degli atti gravati e per il subentro nel contratto ove nelle more stipulato.

La controinteressata AG ha proposto ricorso incidentale, ampliato da due atti di motivi aggiunti, censurando il giudizio di anomalia in quanto avrebbe tralasciato ulteriori profili di non congruità dell’offerta di DI.

NA e AG hanno eccepito l’infondatezza del ricorso principale, invocandone la reiezione.

NA e DI hanno controdedotto sul ricorso incidentale, invocandone la reiezione.

Previo deposito di documenti, memorie e repliche, la causa viene ritenuta per la decisione alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025.

2.  L’ ordo questionum impone di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l'eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l'improcedibilità del ricorso principale, l'eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l'improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali.

Infatti, ove fosse respinto il ricorso principale, con conseguente formazione del giudicato sulla non illegittimità sulla base dei motivi dedotti della aggiudicazione controversa, il controinteressato, vale a dire l'aggiudicatario, avendo reso intangibile la soddisfazione del proprio interesse, non potrebbe nutrire alcun ulteriore interesse all'accoglimento del ricorso incidentale.

Occorre, quindi, procedere al preliminare esame del ricorso principale.

3. Va premesso e chiarito che la sentenza del Consiglio di Stato n. 4712 del 2025, in esecuzione della quale il Gruppo di Valutazione ha rinnovato il giudizio di anomalia per cui è causa, ha circoscritto la rinnovazione alla voce di prezzo NP6, al costo della manodopera e al costo del personale fisso, lasciando ad NA degli spazi di discrezionalità, sicuramente tecnica ma anche amministrativa, che la stazione appaltante ha esercitato adottando il nuovo provvedimento di esclusione e quello di aggiudicazione alla società controinteressata.

Dalla ridetta sentenza, infatti, non è scaturito un giudicato talmente puntuale da non lasciare alla stazione alcuno spazio di discrezionalità.

Conseguentemente gli atti in questa sede gravati sono l’esito di un rinnovato e distinto segmento procedimentale, esitato in provvedimenti sorretti da una motivazione frutto di una nuova attività valutativa, svolta nel solco dell’effetto conformativo del dictum giudiziale. In tal senso si è espresso il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 9976 del 16 dicembre 2025, la quale, proprio su tale presupposto, ha dichiarato inammissibile il ricorso in ottemperanza proposto da DI per far valere la nullità degli atti impugnati in questa sede per elusione e/o violazione del giudicato prodotto dalla già più volte citata sentenza n. 4712 del 2025.

Venendo in considerazione provvedimenti nuovi e diversi rispetto a quelli definiti con il giudizio di appello, il Collegio respinge la richiesta istruttoria avanzata dalla parte ricorrente di acquisire al presente giudizio la relazione del verificatore relativa a quel giudizio.

4. Ciò posto, il ricorso principale non è suscettibile di favorevole accoglimento in quanto la verifica di anomalia, diversamente da quanto sostenuto dalla parte ricorrente, non risulta affetta da alcun errore manifesto o irragionevolezza e contraddittorietà tali da renderla inattendibile.

La Stazione appaltante ha provveduto a una nuova valutazione dei tre aspetti della offerta indicati dal giudice d’appello (voce di prezzo “NP6”, concernente lo “ Strato di Base ottenuto mediante miscelazione in sito con emulsione bituminosa sovrastabilizzata e cemento ”; costo della manodopera, nei limiti in cui la manodopera incide nella voce di prezzo NP6 e riducendola in relazione alla durata dei lavori e per l’incidenza dei fattori di cui alla voce di prezzo A.01.010; costo personale fisso di cantiere) all’esito della quale ha verificato una complessiva sottostima di 905.356,97 euro, tale da non poter essere bilanciata neanche tramite l’assorbimento dell’utile d’impresa dichiarato (pari a 426.126,01 euro) e l’assenza di giustificazioni adeguate circa la sostenibilità della riduzione del 10% del costo della manodopera pari a 312.927,24 euro in ragione della riduzione della durata dei lavori da 657 a 592 giorni, concludendo per la non congruità dell’offerta.

Su questi tre elementi la ricorrente appunta le proprie censure.

4.1 Con riferimento alla voce di prezzo “NP 6”, la parte ricorrente assume che la Stazione appaltante avrebbe valutato in maniera del tutto errata la produttività della stabilizzatrice “AG”, avendo considerato uno spessore dello strato da rigenerare di soli 5 cm anziché di 18 cm come risultante dal progetto.

Il Consiglio di Stato ha statuito sul punto che “ la stazione appaltante dovrà procedere alla rivalutazione della produttività - quindi della produzione media giornaliera - della lavorazione ed al ricalcolo del prezzo, considerando le operazioni di cantiere così come proposte da DI (e ricostruite dal verificatore al paragrafo 5 della relazione di verificazione), mantenendo fermo il dato riguardante la produttività della stabilizzatrice AG con uno spessore di asfalto pari a 5 cm ”.

Dalla Relazione di Anomalia n. 4 emerge che il Gruppo di Valuazione ha considerato lo spessore di 5 cm; ha rilevato che la produttività giornaliera è di 9000 mq/giorno (così come indicato nella scheda tecnica stabilizzatrice AG) a cui corrisponde una produttività di 0,0178 H/mcM; ha proceduto al ricalcolo secondo la scheda di Analisi Anas e all’esito del calcolo ha constatato una diseconomia pari a 464.741,03€ euro.

La Stazione appaltante ha semplicemente attuato l’effetto conformativo della sentenza di secondo grado che, come su riportato, ha stabilito di mantenere fermo il dato riguardante la produttività della stabilizzatrice AG “ con uno spessore di asfalto pari a 5 cm ”.

La parte ricorrente, infatti, pretende di considerare uno spessore pari a 18 cm, richiamando una tesi del Verificatore che è stata evidentemente disattesa dal Consiglio di Stato.

La censura, pertanto, è infondata.

L’incongruità della voce di prezzo in esame e la conseguente sottostima accertata pari a € 464.741,03 non è di per sé sola assorbibile dall’utile di impesa dichiarato, pari a € 426.126,01.

4.2 Con riferimento al costo della manodopera, DI ha offerto una riduzione del 10%, pari a 312.927,24 euro, in ragione della riduzione della durata dei lavori da 657 a 592 giorni lavorativi.

La Stazione appaltante ha correttamente ritenuto che non possa riconoscersi alcun automatismo fra la riduzione del costo della manodopera e la riduzione dei tempi di esecuzione, salvo che vengano forniti giustificativi idonei a dimostrare come la riduzione del tempo comporti la riduzione della manodopera. Giustificativi che, nel caso di specie, non sono stati forniti in quanto la ricorrente si è limitata ad applicare una mera percentuale di riduzione alla manodopera stessa.

Come correttamente osservato dal Gruppo di Valutazione, l’incidenza della manodopera non può dipendere automaticamente solo dalla variabile “tempo”, essendoci diverse variabili della produttività, che è composta, a titolo esemplificativo, dai diversi fattori, quali la quantità, il prezzo, i macchinari utilizzati e l’organizzazione aziendale. Per eseguire le stesse quantità di lavoro in un minor tempo è necessario impiegare una maggiore quantità di manodopera (ricorrendo, per esempio, a doppi turni di lavoro e/o all’utilizzo di squadre aggiuntive di manodopera).

Diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, infatti, alla contrazione dei tempi di esecuzione dell’appalto non corrisponde necessariamente una proporzionale riduzione dei costi di realizzazione.

La ricorrente richiama sul punto la verificazione svolta in secondo grado, riportando una conclusione fondata su un mero ragionamento logico-matematico.

Ma il giudice d’appello ha chiarito che la riduzione del costo della manodopera in misura corrispondente al 10% “ andrà verificata in sede di rinnovazione, dipendendo dall’accertamento della riduzione della durata dei tempi di esecuzione di cui sopra ”; rinnovazione che, con motivazione esente da macroscopica irragionevolezza o da manifesti ed inequivocabili errori di fatto, ha dato esito negativo.

Anche tale censura, pertanto, è infondata.

4.3 Quanto alla voce “personale fisso di cantiere”, la Stazione appaltante ha calcolato una sottostima pari a 423.857,28 euro, maggiore rispetto di 324.196,96 euro accertata con la precedente Relazione di anomalia.

Tale giudizio è stato ritenuto non approfonditamente istruito né motivato dal Consiglio di Stato, il quale ne ha ordinato la rinnovazione “ tenendo conto dello schema di ripartizione delle giornate lavorative disposto da DI nonché delle previsioni di turnazione e riposo e quindi delle modalità di gestione del personale che appaiono coerenti con la proposta tecnica ”.

Il Gruppo di valutazione ha pertanto considerato il numero di quattro persone previste nella offerta tecnica per squadra (1 preposto + 3 operai) e il numero di giornate lavorative previsto da DI nel sub procedimento di anomalia e relativo ad altre figure professionali costituenti comunque il personale fisso in cantiere. A fronte del tempo di esecuzione contrattuale indicato dalla ricorrente nell’offerta tecnica e pari a 592 giorni, ha preso in considerazione il tempo indicato per le figure professionali fisse in cantiere e pari a 550 giorni con conseguente rimodulazione della ripartizione delle giornate lavorative e ricalcolo del costo del personale fisso di cantiere.

La ricorrente lamenta che “ in maniera del tutto arbitraria e irragionevole ”, la Stazione appaltante “ avrebbe considerato tra le figure del personale fisso di cantiere n. 4 assistenti autisti per l’abnorme numero di 550 giornate (così erroneamente giungendo a calcolare una sottostima pari a € 423.857,97), a fronte dei n. 2 assistenti per 113 giornate indicati dalla DI nel proprio organigramma di commessa ”.

Come correttamente osservato dalla Difesa della controinteressata, la Stazione appaltante ha considerato congrua la ripartizione delle giornate lavorative predisposta dalla ricorrente per il personale indiretto relativo alle figure di GE, Capo cantiere, RA e TO (nonostante l’assenza di documentazione giustificativa fornita dal concorrente), e ha modificato il campo relativo agli assistenti/autisti, avendo appurato l’omissione da parte del concorrente delle modalità di gestione del personale da questo indicato nell’offerta tecnica per il criterio B.4.2.b. Segnatamente, la società DI nel corso del sub-procedimento di verifica dell’anomalia ha modificato quanto invece da questa previsto nell’offerta tecnica presentata. Invero, in sede di verifica ha indicato un numero di “assistenti/autisti” pari a n. 2 da impegnarsi ciascuno per 113 giorni complessivi, quando in realtà, oltre a queste due figure, nell’offerta tecnica per criterio B.4.2.b sono state previste e offerte ben ulteriori 3 squadre dedicate all’installazione, movimentazione e rimozione del cantiere, nonché alla gestione di problematiche sulla viabilità, ciascuna di esse composte da 4 operatori (1 preposto + 3 operai).

La valutazione, pertanto, non è affetta da alcun travisamento.

5. Il ricorso principale, in conclusione, è infondato e va respinto.

6. Ne consegue che il ricorso incidentale e i motivi aggiunti sono improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

7. Sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese di lite inter partes in ragione della complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

- respinge il ricorso principale;

- dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse il ricorso incidentale e i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EO GN, Presidente

Maria Luisa Rotondano, Consigliere

EL NI, Consigliere, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
EL NI	EO GN

IL SEGRETARIO