Pubblicato il 11/05/2026

N. 02960/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06357/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6357 del 2024, proposto da
Bellonato Building s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nola, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Renzulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

a - della determina dirigenziale n. 2308 del 31 ottobre 2024, successivamente notificata, con la quale il Comune di Nola ha annullato in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990, “le risultanze del verbale di gara relativo all’asta pubblica del 27/10/2021 per la vendita, in diritto di proprietà, del terreno di cui al Lotto n.1 dell’Avviso d’asta … identificato catastalmente al foglio 2 p.lla n.1385 nonché la relativa aggiudicazione definitiva a favore della società TO NG s.r.l. … giusta determinazione dirigenziale Area Tecnica – Settore patrimonio n. 398 del 04/12/2023 (R.G. n. 1892/2023)”;

b – ove e per quanto occorra, della nota di trasmissione della determina sub a);

c – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 7764 del 31 gennaio 2024, recante la comunicazione di avvio del procedimento;

d – ove e per quanto occorra, della delibera di G.C. n. 8 del 16 aprile 2014, recante l’approvazione del “Regolamento per l’alienazione del Patrimonio Immobiliare Disponibile”;

e – di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa RI GR D'ER e uditi nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IR

1. Con il ricorso in esame è controversa la legittimità della determina dirigenziale del Comune di Nola, meglio precisata in epigrafe, recante l’annullamento in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990, delle “risultanze del verbale di gara relativo all’asta pubblica del 27 ottobre 2021 per la vendita, in diritto di proprietà, del terreno di cui al Lotto n.1 dell’Avviso d’asta … identificato catastalmente al foglio 2, p.lla n.1385, nonché la relativa aggiudicazione definitiva a favore della società Bellonato Building s.r.l.”.

1.1 La ricorrente ha premesso in fatto che:

- con avviso pubblico di vendita prot. n. 48740 del 16 settembre 2021 il Comune di Nola indiceva un’asta pubblica per la vendita di una serie di cespiti di sua proprietà, tra i quali il terreno per cui è causa, individuato come Lotto 1;

- il lotto veniva aggiudicato provvisoriamente alla ricorrente in data 27 ottobre 2021 per il prezzo di euro 660.000,00 e, con successiva determina n. 398 del 4 dicembre 2023, si procedeva, quindi, all’aggiudicazione definitiva del lotto;

- il Comune veniva successivamente a conoscenza di una variante urbanistica adottata nel 2019 dal Consorzio ASI competente, comunicata al Comune di Nola solo nel gennaio 2024, che attribuiva all’area una diversa e più favorevole destinazione, rendendola in parte edificabile (“unità di localizzazione industriale”);

- pertanto, ritenendo che la procedura fosse stata svolta sulla base di un presupposto urbanistico erroneo, l’Amministrazione avviava e concludeva il procedimento di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione.

1.2 La ricorrente impugna tale provvedimento, deducendone l’illegittimità sotto vari profili di violazione di legge (art. 21 nonies l. n. 241/1990; art. 16 r.d. n. 2440/1923; art. 13 del regolamento per l’alienazione del patrimonio immobiliare) ed eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, insufficiente istruttoria, erroneità manifesta, travisamento e violazione dell’avviso pubblico di vendita all’asta.

1.2.1 Con il primo motivo, la ricorrente asserisce che, una volta intervenuto il provvedimento di aggiudicazione definitiva, il Comune non avrebbe potuto più procedere all’annullamento in autotutela.

Invero, in tesi di parte, in forza del disposto di cui all’art.16 del R.D. n. 2440 del 1923, per cui “i processi verbali di aggiudicazione definitiva, in seguito ad incanti pubblici o a private licitazioni, equivalgono per ogni effetto legale al contratto”, la traslazione della proprietà del bene sarebbe intervenuta al momento dell’aggiudicazione definitiva, con il conseguente obbligo dell’amministrazione di procedere alla sottoscrizione del contratto.

1.2.2 Con il secondo motivo asserisce, in via gradata, l’assenza dei presupposti per intervenire in autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies L. n. 241/1990. Più in dettaglio, nella prospettazione ricorsuale:

- il Comune avrebbe obliterato del tutto l’affidamento della società ricorrente riposto nella intervenuta aggiudicazione definitiva, tralasciando di considerare che l’erronea individuazione della reale destinazione urbanistica di una parte dell’area in questione non sia imputabile ad essa ricorrente;

- nella determina impugnata non sarebbe esplicitato l’interesse pubblico all’annullamento, non essendo, in tesi, sufficiente a giustificare l’atto di autotutela l’intervenuto mutamento, all’insaputa dell’ente, della destinazione urbanistica di una porzione residuale dell’area; inoltre, il Comune non avrebbe considerato l’incidenza marginale del terreno interessato dal cambio di destinazione urbanistica nell’economia complessiva dell’operazione di vendita.

1.2.3 Con il terzo motivo la ricorrente sostiene che la P.A. avrebbe potuto – al più - disporre la revoca degli atti impugnati, previo indennizzo, a fronte di tale elemento sopravvenuto, e non certamente procedere all’annullamento in autotutela.

1.2.4 Con un’ulteriore serie di censure, la società Bellonato lamenta l’illegittimità della determinazione impugnata per erroneità manifesta e carenza del presupposto, in quanto, in tesi, il Comune avrebbe dovuto procedere anche all’annullamento del presupposto avviso pubblico, a sua volta coerente con il Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, nell’ambito del quale la destinazione urbanistica dell’area non tiene conto della variante A.S.I. del 2019.

1.2.5 Infine, con il quinto motivo si sostiene che l’atto impugnato sarebbe viziato per difetto assoluto di istruttoria e per violazione del principio di proporzionalità, atteso che, a fronte di un avviso pubblico di vendita di un’area di oltre 60.000 mq, rispetto alla quale la porzione interessata dal cambio di destinazione d’uso sarebbe pari a circa il 20 per cento (essendo di poco superiore a 10.000 mq) il Comune non avrebbe verificato preventivamente la possibilità di rimediare all’errore senza annullare l’intera procedura.

2. Si è costituito in resistenza il Comune di Nola, contestando l’avverso dedotto e instando per il rigetto del ricorso.

3. Alla pubblica udienza del 26 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso è infondato.

4.1 Non coglie nel segno il primo motivo di ricorso, con il quale si stigmatizza l’annullamento integrale della procedura di evidenza pubblica, asserendosi che, in forza di quanto previsto dall’art. 16, comma 4, del R.D. 18 novembre 1923 n. 2440, tuttora vigente e richiamato dalla lex specialis (secondo il quale “i processi verbali di aggiudicazione definitiva, in seguito ad incanti pubblici o a private licitazioni, equivalgono per ogni effetto legale al contratto”), l’amministrazione non potesse più disporre del potere di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione e di arrestare in tal modo la procedura, essendovi coincidenza tra aggiudicazione definitiva e conclusione del contratto.

Il Collegio intende al riguardo richiamare la pacifica giurisprudenza, ordinaria ed amministrativa, assolutamente consolidata al riguardo, dalla quale non si ravvisano ragioni per discostarsi, la quale afferma che, di regola, nei contratti stipulati dalla pubblica amministrazione con il sistema dell'asta pubblica o della licitazione privata, il processo verbale di aggiudicazione definitiva equivale per ogni effetto legale al contratto, con forza immediatamente vincolante anche per l'amministrazione, oltre che per l'altro contraente, ai sensi dell'art. 16, comma 2, r.d. n. 2440 del 1923, per cui l’aggiudicazione è sufficiente a determinare la instaurazione del rapporto contrattuale anche nel caso in cui sia prevista la successiva sottoscrizione del contratto, il quale ha il valore di mero atto formale e riproduttivo, non avente alcuna influenza sul perfezionamento del vincolo.

Nondimeno, la prefata giurisprudenza precisa anche che tale regola è suscettibile di essere derogata qualora risulti la diversa volontà della amministrazione di rinviare la costituzione del vincolo negoziale al momento successivo della stipulazione del contratto, la quale, perciò, in tal caso, non assume il valore di un mero atto formale e riproduttivo, ma rappresenta la vera ed unica fonte del rapporto per entrambe le parti ( cfr . ex multis Cassazione civile, sez. I, 06/04/2023, n. 9499; Cass. sez. un. 13.7.2015, n. 14555).

Si è infatti chiarito che la su richiamata disposizione, che attribuisce al verbale di aggiudicazione definitiva, formato a seguito di incanto pubblico o licitazione privata, efficacia equivalente a quella del contratto, non ha carattere imperativo, per cui la P.A. può discrezionalmente prevedere, nel bando di gara o nel verbale suddetto, di rinviare ad un momento successivo l'instaurazione del vincolo negoziale (cfr. Cass. civ. sez. un. 22.7.2016, n. 15204).

Applicando le superiori coordinate ermeneutiche al caso di specie, emerge l’infondatezza dell’impianto censorio articolato in ricorso.

A ben vedere, infatti, l’avviso pubblico di vendita, al punto D “Svolgimento dell’Asta” (pagg.11 e 12), prevedeva espressamente che “Il verbale (di aggiudicazione) non tiene luogo di contratto. Il passaggio di proprietà del bene avviene solo con la stipulazione del successivo contratto, a seguito dell’aggiudicazione definitiva disposta con apposita determinazione”.

A fronte di una siffatta chiara e inequivoca disposizione della lex specialis di gara, rimasta peraltro inoppugnata, non può sostenersi, dunque, come invece pretenderebbe la ricorrente, che il verbale di aggiudicazione abbia, nella specie, valore di contratto ai fini del trasferimento del bene.

Il motivo è dunque respinto.

4.2 Non coglie nel segno il secondo motivo, posto che l’amministrazione ha fatto un corretto uso del suo potere di autotutela, procedendo all’annullamento dell’aggiudicazione a fronte della non corretta valutazione delle caratteristiche sostanziali del bene oggetto della vendita.

È infatti incontroverso che la consapevolezza di tale significativo ed erroneo presupposto nella determinazione del valore del bene posto a base d’asta, non imputabile a colpa dell’ente, è conseguente solo alla comunicazione della delibera ASI, trasmessa al Comune di Nola nel gennaio 2024.

Inoltre, è di intuitiva evidenza che tale circostanza è di per sé idonea a pregiudicare l’interesse pubblico al buon andamento ex art. 97 Cost, che si declina, nella specie, sia nella corretta valorizzazione del patrimonio pubblico e razionale gestione dei beni nel reperimento delle proprie risorse economiche, che nel rispetto delle regole di trasparenza e imparzialità della procedura di evidenza pubblica, a tutela della par condicio competitorum.

L’esercizio di detto potere è inoltre avvenuto nel rispetto dei termini di cui all’art.21 nonies l. 241/1990.

4.3 Non convince la ricostruzione dell’atto impugnato quale revoca, che in tesi di parte avrebbe dovuto essere preceduta da indennizzo, atteso che nella specie non vi è stata una sopravvenienza fattuale e/o normativa, tale da determinare un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento della pubblicazione dell’Avviso di Asta Pubblica. Si deve di contro rimarcare che la modifica della destinazione urbanistica di parte del terreno oggetto della procedura di vendita era già avvenuta tempo addietro e, tuttavia, la stessa non era conosciuta dal Comune. Dunque, si giustifica pienamente l’intervento di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione definitiva, in quanto avvenuta, appunto, sulla base di un’errata valutazione del prezzo di mercato del bene e, dunque, sulla considerazione della sua illegittimità perché fondata su un falso presupposto.

Sotto connesso aspetto, risultano recessivi i rilievi formulati dalla ricorrente al fine di imputare al comportamento dell’amministrazione resistente profili di responsabilità a titolo precontrattuale, non risultando esservi stata violazione dei doveri di correttezza e buona fede. L’amministrazione comunale, come più volte rimarcato, ha incolpevolmente avviato la procedura, ponendo alla sua base un prezzo non corrispondente al reale valore economico dell’immobile, intervenendo al solo meritorio fine di ripristinare le regole di corretta gestione del patrimonio pubblico, oltre che di trasparenza e par condicio, richiamate in premessa, al momento in cui è stata messa in condizione di rilevare tale vizio, in conseguenza della trasmissione della Delibera di variante A.S.I., come detto avvenuta solo nel gennaio 2024.

4.4 È infondato, inoltre, il quarto motivo, con cui ci si duole dell’illegittimità dell’annullamento dell’aggiudicazione in assenza dell’annullamento del bando di gara. Come ben sottolineato dalla difesa resistente, infatti, il bando aveva oramai esaurito i suoi effetti al momento dell’adozione dell’atto di autotutela, per cui del tutto correttamente l’amministrazione ha inciso sull’aggiudicazione, quale provvedimento ancora idoneo a dispiegare i suoi effetti, in tal modo impedendo la successiva stipula del contratto.

4.5 Sotto altro aspetto, il provvedimento resiste anche alle censure di violazione del principio di proporzionalità, posto che, non trattandosi nella specie di una mera correzione di errore materiale, bensì di mutare le regole di una procedura di evidenza pubblica, del tutto correttamente il Comune, in omaggio ai principi di correttezza, trasparenza e par condicio che devono presiedere tali segmenti di attività amministrativa, si è risolto nel senso di arrestare la procedura di vendita del bene pubblico in questione, stabilendo di non procedere più alla aggiudicazione, non essendo certamente possibile procedere a una mera rinegoziazione del prezzo di vendita tra le parti, come lumeggiato dalla parte ricorrente, in quanto le regole attuate con la procedura erano state basate su tale falso presupposto idoneo di per sé a pregiudicare gli interessi pubblici sottesi all’esercizio dell’attività amministrativa in esame.

5. In conclusione il ricorso è respinto.

6. La peculiarità della vicenda contenziosa giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Napoli (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI UR DA, Presidente

RI GR D'ER, Consigliere, Estensore

Viviana Lenzi, Consigliere

L'NS	IL PRESIDENTE
RI GR D'ER	RI UR DA

IL SEGRETARIO