Pubblicato il 24/03/2026

N. 05444/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14121/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14121 del 2025, proposto da
IR FI SP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Messico 7;

contro

AC SP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Cangiano, Carla Fina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NI ER S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della delibera n. 44 del 14/10/2025 - comunicata il successivo 20 ottobre -  con cui è stata disposta l'aggiudicazione della procedura aperta per l'affidamento dell'appalto misto di servizi e lavori relativi alla gestione, conduzione, controllo e manutenzione degli impianti di protezione antincendio presso i siti di ATAC S.p.A. (CIG B64C065052), nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, con espresso riferimento al Bando e al Disciplinare di gara, ai verbali predisposti dalla Commissione Giudicatrice nominata con  Determinazione del Direttore Generale p.t., Alberto Zorzan, del 4 giugno 2025  e ad ogni altro atto relativo alla medesima gara, tutti pubblicati sul sito istituzionale della stessa ATAC S.p.A.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di NI ER S.r.l. e di AC SP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 la dott.ssa LU RI AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società IR FI, che ha partecipato alla procedura aperta, bandita da ATAC, per l’affidamento dell’appalto misto di servizi e lavori relativi alla gestione, conduzione, controllo e manutenzione degli impianti di protezione antincendio presso i siti dell’azienda, classificandosi al terzo posto della graduatoria finale, chiede l’annullamento dell’aggiudicazione alla società NI ER, con rinnovazione delle fasi di gara a partire dalla nomina della commissione giudicatrice, ovvero, in subordine, l’annullamento dell’intera gara.

2. Al primo motivo di impugnazione, deduce la violazione delle disposizioni in materia di nomina della commissione giudicatrice. In particolare, quanto al presidente della commissione, ne contesta la carenza di esperienza professionale in materia di servizi antincendio. Aggiunge che un secondo membro titolare avrebbe esercitato le sue competenze in regime di conflitto di interessi, almeno di tipo potenziale, in violazione dell'articolo 6 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, per i costanti rapporti intrattenuti con l’aggiudicataria NI ER, in qualità di direttore operativo preposto alla gestione degli appalti in materia antincendio nel periodo 2018 – 2021.

Al secondo motivo, lamenta la violazione del principio di trasparenza ex art. 18 del d.lgs. n. 36/2023, poiché la commissione non avrebbe fornito indicazioni circa i criteri di valutazione applicati, né avrebbe garantito la tracciabilità delle operazioni di attribuzione dei punteggi. Sarebbe stato violato anche il principio di parità di trattamento e non discriminazione, poiché i minori punteggi assegnati ad IRfire nella valutazione dell’offerta tecnica risulterebbero incongrui e – come tali – affetti da illogicità manifesta.

Con un terzo mezzo di impugnazione, parte ricorrente sostiene che i giudizi espressi dalla commissione sarebbero generici, privi di una dettagliata disamina delle singole offerte e non consentirebbero di ricostruire in modo chiaro le ragioni sottese alle scelte operate. Viene anche censurato l’utilizzo fatto, nella valutazione tecnica, del metodo del “confronto a coppie” per l’attribuzione dei punteggi alle offerte ammesse, senza che sia stata fornita un’adeguata illustrazione delle ragioni che hanno condotto a privilegiare tale criterio rispetto ad altri modelli valutativi e senza dar conto dei limiti applicativi di detto strumento.

Al quarto motivo, la ricorrente lamenta che non emergerebbero con chiarezza - nei verbali all’uopo redatti - le specifiche ragioni dell’esclusione di due offerte e della conseguente ammissione delle rimanenti, in violazione dei principi di imparzialità, parità di trattamento e pubblicità degli atti, nonché dell’art. 36, comma 3, D.Lgs. 36/2023.

L’aggiudicazione in favore di NI ER non sarebbe supportata da una compiuta valutazione comparativa delle offerte, risultando carente una chiara ricostruzione dei punteggi attribuiti (così il quinto motivo); inoltre, la comunicazione secondo cui il contratto non sarebbe stato stipulato prima del 21 novembre 2025 non sarebbe accompagnata dalle necessarie motivazioni, così generando incertezza in merito ai tempi e alle modalità di perfezionamento del rapporto contrattuale e ledendo le aspettative e gli interessi degli operatori economici coinvolti (sesto motivo).

Infine, al settimo motivo la ricorrente sostiene che la Commissione giudicatrice avrebbe omesso di rilevare e valutare l’anomalia esistente tra il ribasso offerto dalla ricorrente IR FI (pari al 7,33%) e quello offerto dalla prima e dalla seconda classificata, rispettivamente NI ER (pari al 30,64%) e MS SP S.B. (pari al 21,98%). Tale significativa differenza avrebbe dovuto indurre la stazione appaltante ad attivare il procedimento di verifica dell’anomalia, ai sensi della normativa vigente, al fine di accertare la sostenibilità e la serietà delle offerte presentate.

3. AC e NI ER si sono costituite in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso, in ragione dell’infondatezza delle censure sollevate ovvero della loro inammissibilità, per le parti in cui non supererebbero la prova di resistenza o risulterebbero prive di specificità.

4. La domanda cautelare presentata dalla ricorrente è stata respinta con l’ordinanza di questa Sezione n. 6789 del 2025, per la carenza di adeguato fumus boni iuris e per la prevalenza, quanto al pregiudizio allegato, dell’interesse di AC allo svolgimento, senza soluzione di continuità, dei servizi anti-incendio. Parte ricorrente ha rinunciato all’appello presentato avverso la pronuncia cautelare di questa Sezione (cfr. ord. Consiglio di Stato, sez. quinta, n. 305 del 2026).

5. In vista dell’udienza fissata per la trattazione della causa, le parti hanno presentato memorie e repliche.

6. All’udienza del 18 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso non è fondato.

8. Le censure di parte ricorrente si incentrano, in primo luogo, sulla composizione della commissione giudicatrice, che non avrebbe esperienze nello specifico settore oggetto di gara.

Ai sensi dell’art. 93, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 la commissione «è composta da un numero dispari di componenti, in numero massimo di cinque, esperti nello specifico settore cui si riferisce l'oggetto del contratto».

La giurisprudenza amministrativa ha in plurime occasioni fatto presente, anche in riferimento alle disposizioni di analogo tenore previgenti, che il requisito dell'esperienza “nello specifico settore oggetto del contratto” deve essere declinato in modo calibrato con la complessità delle competenze richieste per la complessiva prestazione e, dunque, avendo riguardo, non solo ad un criterio formale incentrato sulla singola professionalità, bensì in ragione di un approccio sistematico e contestualizzato. Così, a fronte di componenti con competenza nel settore “primario” ben possono esservene altri con competenze in settori “secondari” che interferiscono e intersecano il primo, ovvero muniti di competenza non soltanto di natura tecnica, ma amministrativa e gestionale (così, tra le tante, Consiglio di Stato, sez. quinta, 16 maggio 2024, n. 4373).

Si è, inoltre, rimarcato che «non è necessario che l’esperienza professionale di ciascun componente la commissione giudicatrice copra tutti gli aspetti oggetto della gara, potendosi le professionalità dei vari membri integrare reciprocamente, in modo da completare ed arricchire il patrimonio di cognizioni della commissione, purché idoneo, nel suo insieme, ad esprimere le necessarie valutazioni di natura complessa, composita ed eterogenea, tenuto conto, altresì, che la competenza tecnica non deve essere necessariamente desunta da uno specifico titolo di studio, potendo viceversa risultare anche da incarichi svolti e attività espletate (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, 18 giugno 2018, n. 3721; Cons. Stato, V, 2019, 17 giugno 2019, n. 4050)» (Cons. Stato n. 4373/2024, cit.).

Nel caso in esame, risulta dimostrata la competenza di due dei tre componenti della Commissione nella gestione dei contratti di servizio antincendio di AC, e quindi nello specifico settore oggetto di gara. Quanto al Presidente della Commissione, si evince dal curriculum versato in atti una sua ampia esperienza nella gestione dei contratti dell’Azienda resistente e, dunque, una complessiva, variegata esperienza nel settore dell’affidamento di contratti pubblici. Ne consegue che la commissione giudicatrice era composta da soggetti portatori di esperienze professionali assolutamente adeguate rispetto all’oggetto della procedura di affidamento.

Priva di fondamento è, poi, la doglianza avverso la nomina di uno dei commissari, che secondo parte ricorrente si troverebbe in posizione di potenziale conflitto di interessi per aver intrattenuto “costanti rapporti” con l’aggiudicataria NI ER negli esercizi 2018–2021.

Ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 36 del 2023, si ha conflitto di interessi quando un soggetto che può influenzare il risultato della procedura di affidamento «ha direttamente o indirettamente un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione» (art. 16, comma 1); inoltre, «la percepita minaccia all'imparzialità e indipendenza deve essere provata da chi invoca il conflitto sulla base di presupposti specifici e documentati e deve riferirsi a interessi effettivi, la cui soddisfazione sia conseguibile solo subordinando un interesse all'altro (comma 2). In argomento, si è anche chiarito che il conflitto di interessi nelle procedure di affidamento di contratti pubblici è «una condizione giuridica che si verifica quando, all’interno di una pubblica amministrazione, lo svolgimento di una determinata attività sia affidato ad un funzionario che ha contestualmente titolare di interessi personali o di terzi, la cui eventuale soddisfazione implichi necessariamente una riduzione del soddisfacimento dell’interesse funzionalizzato» (così il parere del 5 marzo 2019, n. 667 Consiglio di Stato, reso in sede consultiva sulle Linee guida dell’Anac aventi ad oggetto l’individuazione e gestione dei conflitti di interesse nelle gare). Ne consegue che «deve essere esclusa la partecipazione alle operazioni di gara di un commissario che risulti potenzialmente portatore di un qualsiasi interesse, economico, finanziario o solo personale, che possa anche solo indirettamente essere semplicemente percepito da parte dei partecipanti e di terzi “come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto”» (Consiglio di Stato, sezione terza, 4 marzo 2025, n. 1841).

Tanto premesso, le circostanze invocate dalla parte ricorrente a sostegno della sussistenza del conflitto di interessi riguardano esclusivamente l’espletamento di attività istituzionali da parte di un membro della commissione che, nell’ambito del suo incarico presso l’AC di direttore operativo preposto alla gestione degli appalti antincendio, ha curato le attività contrattuali correlate a tale incarico con vari operatori di settore, ivi compresa NI ER. Parte ricorrente non ha fornito alcuna prova che a seguito dello svolgimento di una simile, fisiologica, attività professionale il membro della commissione possa aver maturato un interesse personale percepibile come una minaccia alla sua indipendenza.

Dunque, complessivamente, la nomina della commissione giudicatrice è immune dai vizi denunciati nel ricorso.

9. Le ulteriori censure formulate dalla ricorrente afferiscono alla fase valutativa e sono volte a dimostrare che la commissione avrebbe operato in maniera non trasparente, non motivando adeguatamente sull’attribuzione dei punteggi e non consentendo di tracciare le proprie operazioni decisionali. Inoltre, sarebbe stato violato il principio di parità di trattamento, in quanto le valutazioni espresse dalla commissione non sarebbero giustificate e avrebbero determinato un vantaggio indebito per l’aggiudicataria.

Quanto al primo aspetto, l’infondatezza della doglianza si ricava dall’analisi della documentazione di gara, dalla quale risulta che l’assegnazione dei punteggi si è svolta in coerenza con le indicazioni contenute nel disciplinare e nel capitolato speciale, che prevedevano l’utilizzo del metodo del “confronto a coppie” delle offerte e fissavano i criteri e i relativi subcriteri ai quali la commissione doveva attenersi nella formulazione del proprio giudizio tecnico.

Avuto riguardo al secondo aspetto, è errata l’impostazione seguita della ricorrente per sostenere l’asserita inadeguata valutazione della propria offerta, in quanto nel metodo del confronto a coppie il punteggio assegnato non esprime in termini assoluti il valore intrinseco della componente dell’offerta tecnica oggetto di giudizio, bensì la posizione relativa di tale componente rispetto a quelle con la quale viene comparata.

Premesso che non vi è alcun obbligo per la stazione appaltante di motivare sulla scelta di adoperare tale metodo valutativo, si rammenta anche che per costante giurisprudenza «[l]e operazioni di giudizio che si avvalgono del metodo del confronto a coppie sono scrutinabili dal giudice solo eccezionalmente e per profili limitati. La metodologia in questione non mira ad una ponderazione atomistica di ogni singola offerta rispetto a standard ideali, ma tende ad una graduazione comparativa delle varie proposte dei concorrenti mediante l'attribuzione di coefficienti numerici nell'ambito di ripetuti ‘confronti a due', con la conseguenza che il sindacato giurisdizionale incontra forti limitazioni e non può sovrapporsi a valutazioni di merito spettanti all'amministrazione, salvi i casi di un uso distorto, logicamente incongruo, irrazionale del metodo in parola, che è, però, preciso onere dell'interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera (e fisiologica) non condivisibilità del giudizio comparativo, bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica» (cfr. TAR Lazio, sezione terza quater, 14 novembre 2025, n. 20416 ). Inoltre, nell'ambito di una valutazione condotta con il metodo del confronto a coppie, risulta sufficiente l'attribuzione del punteggio in forma esclusivamente numerica, senza necessità di ulteriori specificazioni (Cons. Stato, sez. V, 29 marzo 2022, n. 2320; id., sez. III, 1° giugno 2018, n. 3301). Infatti, la motivazione dei giudizi resi dai commissari all'esito di ciascun confronto può considerarsi insita nell'attribuzione di un determinato coefficiente, espressivo del grado di "preferenza" di ciascun commissario per una delle proposte in comparazione.

Ne consegue l’infondatezza delle doglianze presenti nel secondo, terzo e quinto motivo di ricorso, con le quali la ricorrente, tra l’altro classificatasi al terzo posto all’esito della procedura di affidamento, tenta di sostituire impropriamente il proprio giudizio sulla preferibilità in termini qualitativi di taluni elementi dell’offerta presentata, in assenza di una illogicità o abnormità delle valutazioni espresse dalla commissione.

10. Infondato è anche il quarto motivo di impugnazione, sulla asserita carenza di motivazione nel provvedimento di esclusione dalla gara di due partecipanti: la lex specialis prevedeva una soglia di sbarramento per l’ammissione dell’offerta tecnica e i partecipanti in questione non avevano superato il punteggio minimo, come riportato nelle relative comunicazioni di esclusione (cfr. gli allegati 9 e 10 alla memoria di costituzione di AC).

11. Il sesto motivo contiene una censura irrilevante rispetto all’interesse della ricorrente alla riedizione della gara, e comunque infondata nel merito: non sussisteva alcuna incertezza sul momento della stipula del contratto, in quanto AC si era limitata a rammentare che lo stesso sarebbe stato sottoscritto una volta trascorso il termine di stand still previsto dalla legge.

12. Infine, quanto al settimo motivo, relativo alla mancata attivazione della verifica di anomalia nei confronti delle prime due classificate, si osserva che la stazione appaltante gode di discrezionalità nella scelta di provvedere o meno ad attivare tale verifica (cfr. Consiglio di Stato, sezione quinta, n. 2460 del 2017) e la stessa ricorrente non è stata in grado di esporre eventuali indizi che potevano far ritenere tale scelta affetta da irragionevolezza.

13. Dunque, alla luce di quanto complessivamente suesposto, il ricorso non merita accoglimento.

14. Le spese seguono la soccombenza e sono poste nella misura quantificata in dispositivo in favore di AC e del difensore di NI ER, dichiaratosi antistatario nella memoria di replica del 6 marzo 2026.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, in misura pari a euro 2.500,00 in favore di AC ed euro 2.500,00 in favore di NI ER, con distrazione del difensore dichiaratosi antistatario, oltre oneri e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

LU RI AT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU RI AT	Marco Bignami

IL SEGRETARIO