Pubblicato il 22/12/2025

N. 04221/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03419/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3419 del 2022, proposto da Società Acqua IG S.r.l. (Sal), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Ravizzoli e Rossana Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Lodi, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della nota prot. n 34266/2022 del 8-11-2022 a firma del Segretario Generale della Provincia di Lodi che invita SAL << ad assumere -con l'urgenza dovuta- le decisioni di adeguamento delle indennità degli amministratori alla suddetta disposizione ed a procedere con il recupero di quanto non correttamente erogato dal 2015 >>, unitamente agli atti preordinati e connessi

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 la dott.ssa NA Di AO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’odierno ricorso, notificato il 21 dicembre 2022, la ricorrente Società Acqua IG s.r.l. (d’ora in poi solo SAL), ha impugnato la nota prot. 34266/2022 dell’8 novembre 2022 a firma del Segretario Generale della Provincia di Lodi che invita SAL “ ad assumere – con l’urgenza dovuta – le decisioni di adeguamento delle indennità degli amministratori alla suddetta disposizione ed a procedere con il recupero di quanto non correttamente erogato dal 2015 ”.

2. La società ricorrente espone in fatto di aver appreso che la Sezione di Controllo della Corte dei Conti, con deliberazione n. 15 del 2021, a seguito delle verifiche sull’attuazione del piano di razionalizzazione delle società partecipate per gli anni 2018-2021, aveva evidenziato alla Provincia di Lodi alcune irregolarità sui compensi deliberati e corrisposti agli amministratori della SAL.

3. La società ricorrente rappresenta, inoltre, che in merito a tali irregolarità la Corte dei Conti aveva disposto la trasmissione degli atti alla Procura Generale della Corte dei Conti, ipotizzando il mancato rispetto dei limiti ai compensi degli amministratori fissati dall’art. 11, comma 7, d.lgs. 175/2016 (T.U.S.P.).

4. SAL, dato atto del proprio interesse a ricorrere e della sua legittimazione al ricorso, ha dedotto i seguenti motivi di illegittimità:

I) Violazione artt. 7 e 8 l. 241/90; eccesso di potere (motivo indicato nel ricorso con la lett. B);

II) Incompetenza (motivo indicato con la lett. C);

III) Eccesso di potere per travisamento, erroneità ed insussistenza dei presupposti, sviamento, carenza e contraddittorietà istruttoria, difetto di motivazione (art. 3 l. 241/90, illogicità manifesta ed irrazionalità, perplessità, violazione del principio di proporzionalità; violazione art. 1 l. 241/90 in tema di legalità dell’azione amministrativa (motivo indicato con la lett. D).

5. In sintesi, SAL lamenta l’illegittimità del provvedimento:

a) per mancata comunicazione di avvio del procedimento che le avrebbe impedito la partecipazione procedimentale;

b) per incompetenza, spettando per statuto ogni potere di intervento nella materia in esame al Presidente quale “ organo esecutivo ” ovvero al Dirigente del settore di riferimento (finanziario) e non al Segretario, a cui compete un ruolo di collaborazione e di assistenza per gli organi della Provincia e gli ulteriori compiti previsti dalla legge, dallo statuto e dai regolamenti;

c) per carenza di espressi riferimenti normativi del potere esercitato, atteso che la Provincia di Lodi si sarebbe surrogata alla Procura della Corte dei Conti per procedere al recupero, invertendo la procedura in materia: dovrebbe essere la Procura ad invitare SAL ad adottare eventuali atti di messa in mora.

6. La Provincia di Lodi non si è costituita in giudizio.

7. Alla camera di consiglio del 26 giugno 2025, con ordinanza istruttoria n. 2462 pubblicata il 30 giugno 2025, questa sezione ha << Ravvisata la necessità, ai fini della decisione, di ordinare alla Provincia di Lodi di depositare una dettagliata relazione sulla vicenda oggetto del ricorso, di chiarire il rapporto giuridico con la società ricorrente e di fornire ogni altro elemento utile >>.

8. In ottemperanza alla citata ordinanza, la Provincia di Lodi ha trasmesso una relazione con cui ha evidenziato che:

“ Società Acqua IG SR (per brevità SAL srl) è una società interamente partecipata da Enti locali territoriali costituita per la gestione del servizio idrico integrato dei comuni della provincia di Lodi. Per espressa disposizione statutaria, (articolo 3 dello Statutoi di SAL rubricato “controllo dei soci (cd in house“ SAL è una società sottoposta al cosiddetto controllo analogo ovvero analogo controllo esercitato dagli enti soci sui propri servizi (vedi articolo 2 decreto legislativo n. 175/2016):.

La Provincia di Lodi partecipa come socio di SAL con la quota del 7,16 %.

L'articolo 147 quater del decreto legislativo n. 267/2000 attribuisce all'ente locale (Comune o Provincia) compiti di controllo sulle societa non quotate partecipate, disponendo in particolare che l'ente locale organizza un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l'ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa della società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica... individuando le opportune azioni correttive.

Inoltre l'articolo 4 comma 12 del decreto legge 95/2012 convertoto da legge n. 135/2012 stabilisce che “Le amministrazioni vigilanti verificano sul rispetto dei vincoli di cui ai commi precedenti; in caso di violazione dei suddetti vincoli gli amministratori esecutivi e i dirigenti responsabili della società rispondono, a titolo di danno erariale, per le retribuzioni ed i compensi erogati in virtù dei contratti stipulati.” Questo Ente ha regolamentato il sistema dei controlli con deliberazione consiliare n. 2 del 7 febbraio 2013, esecutiva.

Il regolamento provinciale attribusce le funzioni di controllo agli uffici provinciali che alla data della nota impugnata erano diretti dal Segretario Generale.

Scondo gli uffici provinciali le indennità corrisposte agli amministratori di SAL fin dal 2015 erano superiori al limite massimo stabilito dall'articolo 4 comma 42° periodo del decreto legge n. 95 del 2012 in base al quale “A decorrere dal 1º gennaio 2015, il costo annuale sostenuto per i compensi degli amministratori di tali società, ivi compresa la remunerazione di quelli investiti di particolari cariche, non può superare l'80 per cento del costo complessivamente sostenuto nell'anno 2013”.

Poichè dal bilancio di esercizio 2013 risultava un costo complessivamente sostenuto da SAL per compensi agli amministratori pari a 79,499,5, il limite non superabile per i compensi dovuti agli amministratori era fissato in € 63.599,60.

Questa disposizione si applica a tutte le società pubbliche e risulta ancora vigente poiché l'articolo 11 del decreto legislativo n. 175 del 2016 dopo aver definito al comma 6 gli indirizzi per la determinazione mediante decreto ministeriale dei compensi degli amministratori di società pubbliche, al successivo comma 7 stabilisce che “Fino all'emanazione del decreto di cui al comma 6 restano in vigore le disposizioni di cui all'articolo 4, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, e al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 24 dicembre 2013, n. 166. (…..) Sulla base di tali informazioni (riportate nel prospetto, che evidenziano i compensi deliberati e quelli risultanti dalla nota integrativa ai bilanci di esercizio) è stata inviata la nota del Segretatio Generale prot. 34266/2022 che ha altresì proceduto a dare segnalazione alla Procura della Corte dei Conti con nota prot. 39822/2022.

La vexata questio era nota gia alla Corte dei Conti sezione regionale di controllo per la Lombardia che in data 17/09/2021 con nota prot. prov.le 29052/2021 (allegato 1), trasmetteva alla Provincia di Lodi una nota in merito alla razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche, ex art. 20 TUSP (al 31/12/2017 e al 31/12/2018) con richiesta di istruttoria. Tra le richieste formulate dalla Corte dei Conti, c’era anche quella di “trasmettere un prospetto, con riferimento ad ogni società individuata in “controllo pubblico”, indicando a) la composizione dell’organo di amministrazione; b) i riferimenti della delibera societaria che deroga all’indicazione dell’amministratore unico; c) il compenso complessivo dell’organo amministrativo gravante sul bilancio 2013 (o sul primo bilancio in caso di società neo costituita); d) il compenso dello stesso, gravante sui bilanci dal 2017 al 2020; e) il rispetto del limite sul compenso, a far data dal 2017 (art. 11, comma 7 del TUSP)”;

In data 29/09/2021 con nota prot. prov.le 30374/2021 (allegato 2), la Provincia rispondeva ai rilevi della Corte dei Conti (…..)

In data 13/06/2022, la Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberava nei confronti della Provincia di Lodi in merito ai Piani di razionalizzazione delle società partecipate 2018-2019-2020-2021, con atto numero LOMBARDIA/99/2022/VSG.

La delibera riportava quanto segue “L’esame istruttorio si è concentrato sulla società “a controllo pubblico” della Provincia di Lodi, pertanto, destinataria della normativa sui compensi, ossia sulla Società Acqua IG S.r.l., posta in liquidazione con la più recente Deliberazione n. 36 del 2021. La seguente Tabella mostra i compensi negli anni 2017-2020 ed il valore iscritto per il 2013…(….) Dal prospetto, si ricava il superamento della quota dell’80 % di euro 33. 359. 20, rispetto ai compensi indicati nei piani di razionalizzazione di euro 124.299.00 (2017) euro 98.383,00 (2018) euro 95. 639.00 (2019) ed euro 91.634, 00 (2020).

Il Collegio ritiene che questo profilo vada sottoposto alla attenzione della Procura contabile con riferimento al disposto del comma 12 dell’articolo 4 del decreto-legge n. 95 del 2012 che prevede “Le amministrazioni vigilanti verificano sul rispetto dei vincoli di cui ai commi precedenti; in caso di violazione dei suddetti vincoli gli amministratori esecutivi e i dirigenti responsabili della società rispondono, a titolo di danno erariale, per le retribuzioni ed i compensi erogati in virtù dei contratti stipulati”.

La deliberazione concludeva altresì accertando le irregolarità di cui in parte motiva in materia di compensi degli amministratori negli anni 2017, 2018, 2019, 2020 e invitando l’Ente a monitorare attentamente e costantemente l’andamento dei costi di funzionamento delle partecipate.

A seguito della suddetta segnalazione e della deliberazione della Corte dei Conti, in data 08/11/2022, il Segretario Provinciale provvedeva a notificare a S.a.l. s.r.l. la nota prot. prov.le 34266/2022 oggetto del ricorso, e in data 28/12/2022 con nota prot. prov.le 39822/2022, a segnalare come sopradetto il possibile danno erariale alla Procura della Corte dei Conti della Lombardia”.

9. In data 24 ottobre 2025, SAL ha depositato memoria con la quale ha ribadito la fondatezza del ricorso, anche alla luce della relazione prodotta dall’intimata Provincia di Lodi.

9.1. In particolare, SAL ha evidenziato che il dedotto vizio di incompetenza si rafforzerebbe alla lettura dell’allegato 5 (nota prot 35977-2021 a firma del dirigente Area 2 Ragioniere Capo) che rappresentava l’ipotizzato superamento dei limiti per i compensi degli amministratori, sulla base di una precisa norma -come si legge nella predetta nota- che attribuirebbe al Dirigente medesimo ogni competenza sul punto; l’invio, per mera conoscenza, al Presidente ed al Segretario della Provincia della predetta nota, non avrebbe attribuito a quest’ultimo alcun potere, spettando al Dirigente ogni iniziativa. Inoltre, SAL deduce la mancata allegazione del regolamento provinciale, sulle funzioni di controllo agli uffici provinciali, e della deliberazione consiliare n. 2 del 7 febbraio 2013, di regolamentazione dei controlli: sarebbe, quindi, indimostrata una competenza sul punto del Segretario provinciale. Infine, SAL insiste sulla fondatezza degli altri motivi di ricorso e sull’inapplicabilità ad essa della normativa contestata dalla Corte dei Conti e per essa dalla Provincia di Lodi.

10. All’udienza pubblica del 3 dicembre 2025, la causa, dopo la discussione, è passata in decisione.

11. Il Collegio ritiene di dover esaminare, in via prioritaria, la censura di incompetenza dedotta dalla società ricorrente con il secondo motivo di ricorso (indicato nel ricorso con la lett. C), la quale - in aderenza a quanto statuito dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, secondo cui " nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, la parte può graduare, esplicitamente e in modo vincolante per il giudice, i motivi e le domande di annullamento, ad eccezione dei casi in cui, ex art. 34, comma 2, c.p.a., il vizio si traduca nel mancato esercizio di poteri da parte dell'autorità per legge competente " e tenuto conto di quanto previsto dall'art. 34, comma 2, c.p.a., ai sensi del quale " In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati(...) " -, una volta sollevata, ove risultasse fondata determinerebbe l'assorbimento di tutti gli altri motivi di ricorso.

12. Il Collegio osserva che il provvedimento impugnato adottato nei confronti di SAL, prot. n. 34266 dell’8 novembre 2022, con oggetto “ adeguamento indennità amministratori ”, contenente l’invito “ con l’urgenza dovuta ” ad assumere le decisioni di adeguamento delle indennità degli amministratori, è stato sottoscritto dal Segretario Generale della Provincia di Lodi.

13. Ai sensi dell’art. 41 dello statuto provinciale di Lodi (doc. 3): “ Il Presidente nomina ed eventualmente revoca il Segretario generale della Provincia, secondo quanto previsto dalla legge. 2. Il Segretario generale è la figura apicale dell’ente, svolge compiti di collaborazione e di assistenza giuridica e amministrativa per gli organi della Provincia (ex art. 17 dello statuto sono organi della Provincia: il Presidente, il Consiglio e l’Assemblea dei Sindaci), cura la verbalizzazione delle sedute del Presidente – Organo esecutivo, del Consiglio e dell’Assemblea dei Sindaci e svolge gli ulteriori compiti previsti dalla legge, dallo statuto e dai regolamenti, o conferiti dal Presidente. 3. Il Presidente può nominare il direttore generale conferendo l’incarico al Segretario generale…4. Il Direttore Generale non può assumere incarichi dirigenziali ”.

14. Il successivo art. 42 del citato statuto è dedicato ai Dirigenti e prevede: “ 1. I dirigenti della Provincia sono responsabili delle risorse professionali, finanziarie e strumentali affidate e rispondono degli obiettivi assegnati, nel rispetto delle direttive impartite dal Presidente. 2. I dirigenti adottano i provvedimenti di propria competenza, che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nel rispetto dei principi di imparzialità e buona amministrazione, e ne sono responsabili ”. Infine, il comma 3 dell’art. 42, prevede il potere sostitutivo del direttore generale o, se questo non è stato nominato, del Segretario generale nei confronti dei dirigenti nei casi espressamente indicati dal regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi della Provincia di Lodi.

15. Lo statuto della Provincia di Lodi, quindi, è conforme all’art. 107 del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) che, come noto, afferma che gli statuti e i regolamenti comunali o provinciali “ si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. 2. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale… ”.

16. Quanto ai controlli sulle società partecipate non quotate, l’art. 147 quater del TUEL, richiamato nella relazione depositata dalla Provincia, prevede che “ 1. L’ente locale definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società non quotate, partecipate dallo stesso ente locale. Tali controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell’ente locale, che ne sono responsabili ”.

17. Nel caso di specie, risulta dalla lettura degli atti versati in giudizio (doc. 5 Provincia di Lodi), che l’art. 21 del “ Regolamento per la disciplina del sistema integrato dei controlli interni ” (non prodotto dalla Provincia di Lodi) attribuisce al Dirigente Area 2 – Ragioniere Capo la competenza per lo svolgimento delle attività di verifica. Quest’ultimo, infatti, dopo aver rilevato il mancato rispetto dei limiti stabiliti per i compensi erogati agli amministratori della SAL a decorrere dal 2015 - con nota del 15 novembre 2021, indirizzata al Presidente della Provincia e, per conoscenza, al Segretario generale -, aveva ritenuto doveroso rappresentare “ la necessità di formalizzare con sollecitudine apposita diffida alla Società partecipata…invitandola a rideterminare la misura dei compensi erogati agli Amministratori della Società medesima, nel rispetto dei limiti tutt’ora vigenti stabilit5i dall’art. 4, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge n. 95/2012.. ”

18. Vale la pena osservare che l'art. 107, comma 3, T.U.E.L. assegna ai dirigenti l'attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dagli organi di governo, tra cui espressamente, alla lett. i), l'adozione degli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti.

19. Risulta, inoltre, dalla deliberazione 99/2022 del 10 giugno 2022, che la Corte dei Conti, dopo aver sottoposto all’attenzione della Procura contabile le irregolarità dei compensi agli amministratori della SAL negli anni 2017, 2018, 2019, 2020, aveva disposto “ la trasmissione della presente deliberazione, a mezzo sistema Con.Te, al Presidente della Provincia affinché ne informi il Consiglio Provinciale; che la deliberazione di presa d'atto del Consiglio Provinciale sia assunta entro trenta giorni dal ricevimento della presente pronuncia e trasmessa a questa Sezione regionale di controllo entro i successivi trenta giorni; che la medesima pronuncia sia pubblicata sul sito istituzionale dell’Amministrazione, (sezione “Amministrazione Trasparente”) ai sensi dell’art. 31 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33; la trasmissione della deliberazione alla Procura contabile in relazione a quanto esposto nel paragrafo 4, in materia di compensi agli amministratori …”, atti, questi ultimi, di controllo politico-amministrativo dell’organo di governo della Provincia di Lodi.

20. Sul coinvolgimento del Segretario generale del Comune o della Provincia in attività tipicamente gestionali, quale quella di cui è espressione l’atto controverso, la giurisprudenza ha recentemente affermato, in un caso simile, in cui il Segretario generale dell’ente (Comune) era intervenuto in sostituzione dell’ufficio competente adottando un provvedimento, che “ 12.2. …..É dunque sufficiente osservare che indubbiamente la attuale funzione del Segretario generale si discosta radicalmente da quella originaria di mera certificazione, di verbalizzazione, di rogito dei contratti dell’ente, nonché di autenticazione delle scritture private e degli atti unilaterali, sempre nell’interesse dell’ente stesso, essendo egli chiamato a svolgere sempre più pregnanti funzioni di controllo di legittimità degli atti dell’ente e più in generale di legalità e di attuazione degli indirizzi politico – amministrativi dei suoi organi: del resto, emblematica in tal senso è la formulazione “aperta” dell’elencazione dei compiti che possono essergli affidati, così che la sua funzione concreta è in certo qual modo anche modellata sulle specifiche esigenze del Comune, disponendo la norma che egli eserciti ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti o conferitagli dal sindaco (art. 97, comma 4, lettera d), del d.lgs. n. 267 del 2000).

Ma a ciò non può logicamente e giuridicamente conseguire una sorta di competenza generale su tutte le attività gestionali dell’ente ed un connesso e conseguente altrettanto generale e generalizzato potere di firma in luogo dei dirigenti comunali, che si porrebbe del resto in insanabile contrasto con l’autonomia di questi ultimi e con la necessaria valorizzazione delle loro relative competenze finalizzate, com’è intuibile, al miglior funzionamento possibile della struttura burocratica ” (Consiglio di Stato, sez. II, 13 maggio 2024, n. 4278).

21. Tutto ciò premesso, nel caso di specie la Provincia di Lodi non ha indicato le norme regolamentari che avrebbero attribuito al Segretario generale dell’ente compiti dirigenziali in materia di controlli sulle società partecipate non quotate.

22. È, pertanto, evidente che il Segretario generale della Provincia di Lodi, che per legge e per statuto svolge compiti di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi di governo per l’esercizio dei poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, ha illegittimamente adottato un provvedimento che, in quanto atto di gestione, è riservato ai dirigenti amministrativi, ai sensi dell'art. 107 del D. Lgs. 267/2000.

23. Concludendo, la fondatezza della censura di incompetenza proposta dalla ricorrente SAL determina l'assorbimento degli ulteriori motivi formulati, in quanto, in tutte le situazioni di incompetenza, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice, non potendo pronunciare, ex art. 34, comma 2, c.p.a., con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, non può fare altro che rilevare, se assodato, come nel caso di specie, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus (cfr. cit. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015).

24. Va, pertanto, annullato il provvedimento impugnato.

25. La particolarità della questione rende opportuno disporre la irripetibilità delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese irripetibili.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NI GU, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

NA Di AO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA Di AO	NI GU

IL SEGRETARIO