Pubblicato il 17/03/2026

N. 00844/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01797/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1797 del 2025, proposto da Essesei Store S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Gennaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Noto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonino Barbiera e Giovanni Monaca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di LO NO, OR CA, RI CA, CE NO, NN AR, IA NO, rappresentati e difesi dall'avvocato Gaetano Spoto Puleo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Eurospin Sicilia S.p.A., rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Lo Presti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Delibera della Giunta Municipale del Comune di Noto n. 81 del 18 giugno 2025, avente ad oggetto “atto di indirizzo per l’interpretazione delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore particolareggiato zona d1/3, con riferimento alle destinazioni ammissibili. approvazione del progetto e relativo schema di convenzione finalizzati alla realizzazione di un insediamento commerciale per la vendita di prodotti alimentari e non, sul terreno ubicato in noto c.da Madonna Marina, ricadente in area del P.I.P. nell'ambito della zona d1/3 del piano regolatore particolareggiato. ditta: NO LO, CA OR, CA RI, NO CE, AR NN, NO IA” , nonché di ogni altro atto presupposto, collegato e conseguente, compresa la convenzione eventualmente stipulata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Noto e dei controinteressati e l’atto di intervento ad opponendum di Eurospin Sicilia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. UE TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la società ESSESEI STORE S.r.l., titolare di un supermercato in Noto, Via Romagnosi, esercente attività di vendita al dettaglio di prodotti alimentari e non, ha impugnato la Delibera della Giunta Municipale del Comune di Noto n. 81 del 18 giugno 2025, chiedendone l’annullamento.

Espone la ricorrente che con tale provvedimento l’Amministrazione comunale ha approvato un progetto per la realizzazione di un insediamento commerciale per la vendita di prodotti alimentari e non, da realizzarsi su un terreno di proprietà dei controinteressati, sito in c.da Madonna Marina, ricadente in zona D1/3 del Piano Regolatore Particolareggiato (P.R.P.), approvato con delibera consiliare n. 63/1998.

Tale zona, qualificata come Piano per gli Insediamenti Produttivi (P.I.P.), secondo le Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.) del P.R.P. (art. 3, punto 4), ammetterebbe unicamente “locali per la commercializzazione e la distribuzione di materiale all'ingrosso” .

La Giunta Municipale, con la delibera impugnata, qualificando il proprio operato come meramente interpretativo, ha ritenuto di integrare le N.T.A., inserendo dopo la dizione “all’ingrosso” la congiunzione “e al dettaglio” , e, conseguentemente, ha approvato il progetto presentato dai controinteressati e il relativo schema di convenzione.

A sostegno del gravame, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di diritto.

In primo luogo, secondo la prospettazione di parte ricorrente, l’atto impugnato non costituirebbe una mera interpretazione, bensì una vera e propria variante urbanistica, in quanto andrebbe a modificare la destinazione d’uso consentita nell’area.

Tale variante avrebbe dovuto essere adottata dal Consiglio Comunale, e non dalla Giunta, seguendo la procedura prevista dall’art. 26 della L.R. 19/2020.

Sarebbe altresì inconferente il richiamo all’art. 20 della L.R. 16/2016, che disciplina il permesso di costruire convenzionato per lotti interclusi, ma non autorizzerebbe la modifica delle N.T.A.

La ricorrente ha affermato il proprio interesse ad agire in qualità di operatore economico concorrente, che subirebbe un pregiudizio dalla illegittima localizzazione di una nuova struttura di vendita, con conseguente alterazione della concorrenza.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Noto, i controinteressati NO, CA, CA, AR e NO, e la società Eurospin Sicilia S.p.A. in qualità di interveniente “ad opponendum” , chiedendo il rigetto del ricorso.

Il Comune di Noto (con memoria depositata in data 28 ottobre 2025) ha eccepito in via preliminare la carenza di interesse ad agire della ricorrente, per l’assenza di un pregiudizio attuale, concreto e provato, trattandosi di un danno meramente ipotetico ed eventuale. Nel merito, ha difeso la legittimità del proprio operato, sostenendo che la delibera non costituisce una variante urbanistica, ma una legittima interpretazione adeguatrice delle N.T.A. ai sopravvenuti principi, di matrice europea e nazionale, di libertà di stabilimento e di concorrenza. L’Amministrazione ha evidenziato come tali principi impongano di rimuovere le restrizioni non giustificate da motivi imperativi di interesse generale (tutela della salute, dell'ambiente, dei beni culturali), quale sarebbe la limitazione alla sola vendita all’ingrosso in un’area che, di fatto, era rimasta inutilizzata per tale scopo. Il provvedimento della Giunta, pertanto, si sarebbe limitato a rendere esplicito un adeguamento normativo già avvenuto per eterointegrazione.

I controinteressati (con memoria depositata in data 30 ottobre 2025 e con memoria depositata in data 22 dicembre 2025) hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, evidenziando come la struttura commerciale della ricorrente si trovi a circa 4 km di distanza dall’area di intervento, servendo un bacino di utenza differente (clientela urbana e pedonale) rispetto a quello del nuovo insediamento, posto lungo una strada statale e rivolto a un’utenza di transito. Hanno sottolineato la mancata dimostrazione, da parte della ricorrente, di una reale interferenza commerciale. Nel merito, hanno ribadito che l’atto impugnato costituirebbe una legittima interpretazione evolutiva delle N.T.A., resa necessaria dall’evoluzione normativa in materia di commercio; in particolare, secondo i controinteressati, la delibera di Giunta non sarebbe una variante, ma un atto di indirizzo volto a rendere l’applicazione delle N.T.A. coerente con principi sovraordinati in materia di libertà di stabilimento e concorrenza; veniva ribadita la competenza della Giunta per l’approvazione dello schema di convenzione.

I controinteressati , infine, hanno rappresentato che il Comune avrebbe già avviato l’iter per il nuovo P.U.G. che destina quell’area a zona commerciale senza distinzioni tra ingrosso e dettaglio.

La società Eurospin Sicilia S.p.A., deducendo di avere interesse all’esito del giudizio in quanto promissaria acquirente dell’area, è intervenuta “ad opponendum” (con atto di intervento depositato in data 28 ottobre 2025, successive memorie del 3 gennaio 2026 e del 21 gennaio 2026). Ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, rilevando come la ricorrente non abbia fornito alcuna prova scientifica o valutazione oggettiva della comunanza del bacino di utenza, limitandosi ad allegare un danno generico. Ha inoltre qualificato la delibera impugnata come mero atto di indirizzo politico, privo di immediata lesività, in assenza del rilascio del permesso di costruire. Nel merito, ha sostenuto la tesi dell’interpretazione adeguatrice, conforme ai principi europei di liberalizzazione (Direttiva Bolkestein), e ha negato che si trattasse di una variante urbanistica, con conseguente infondatezza dei vizi di incompetenza e procedurali sollevati.

La ricorrente, Essesi Store srl, ha replicato (con le memorie depositate in data 10 gennaio 2026 e 20 gennaio 2026) eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità dell’intervento di Eurospin, in quanto portatrice di un interesse meramente economico e mediato. Ha poi ribadito la propria legittimazione e interesse ad agire, fondati sulla c.d. “vicinitas” commerciale, sostenendo che la prova di una diminuzione del volume d’affari prima della realizzazione dell’intervento costituirebbe una “probatio diabolica” . Ha affermato che il pregiudizio è attuale e consiste nella distorsione della concorrenza, derivante dalla possibilità per un competitor di insediarsi in un’area con costi inferiori. Ha contestato la qualificazione dell’atto come mero indirizzo politico, evidenziandone il contenuto dispositivo (approvazione del progetto e della convenzione). Nel merito, ha insistito sulla natura di variante dell’atto, data l’esplicita aggiunta testuale della dizione “e al dettaglio” alle N.T.A., operazione che esula dalla mera interpretazione.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Sull’eccezione di inammissibilità dell’intervento “ad opponendum” della società Eurospin.

Preliminarmente, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla ricorrente sull’intervento “ad opponendum” spiegato dalla società Eurospin Sicilia S.p.A..

L’eccezione è infondata.

Come è noto, l’intervento nel processo amministrativo è consentito a chiunque vi abbia un interesse; interesse che deve essere giuridicamente qualificato e differenziato, e non di mero fatto.

Nel caso di specie, Eurospin Sicilia S.p.A. ha prodotto agli atti del giudizio il contratto preliminare di compravendita dal quale risulta essere promissaria acquirente dell’area oggetto dell’intervento edilizio assentito con l’atto impugnato.

Tale posizione le conferisce un interesse diretto, concreto ed attuale alla conservazione del provvedimento favorevole, in quanto la sua caducazione impedirebbe la realizzazione dell’iniziativa commerciale e, di conseguenza, il perfezionamento dell’operazione contrattuale.

L’interesse vantato dall’interveniente assurge, dunque, a una posizione giuridica soggettiva meritevole di tutela per l’ordinamento giuridico.

Sull’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ad agire.

Sempre in via preliminare, occorre vagliare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ad agire, sollevata dall’Ente resistente e dagli intervenienti.

L’eccezione è infondata e deve essere rigettata.

La ricorrente fonda la propria legittimazione e il proprio interesse a ricorrere sulla sua qualità di operatore economico che esercita la medesima attività commerciale nel medesimo territorio comunale, lamentando un pregiudizio concorrenziale derivante dall’atto impugnato.

La parte resistente e i controinteressati contestano tale interesse, sostenendo la mancata dimostrazione di un danno concreto e attuale, nonché la diversità dei bacini di utenza.

Il Collegio ritiene che l’interesse della ricorrente sussista e sia meritevole di tutela.

Mette conto evidenziare che il provvedimento gravato assume una portata generale e pianificatoria.

La delibera, infatti, mediante il ricorso a un interevento definito dall’Ente “interpretativo” , modifica le Norme Tecniche di Attuazione per l’intera zona D1/3, consentendo l’insediamento di attività commerciali al dettaglio prima precluse.

Si tratta, in realtà, di un provvedimento con effetti urbanistici che incide sulle regole di localizzazione delle attività economiche e, di conseguenza, sugli equilibri concorrenziali del mercato locale.

La giurisprudenza amministrativa formatsi in materia ha avuto modo di precisare che la c.d. “vicinitas” commerciale va intesa in senso funzionale, come appartenenza al medesimo bacino di utenza ( cfr. T.A.R. Roma Lazio sez. II, 9/09/2025, n. 16115; Consiglio di Stato sez. IV, 8/09/2025, n. 7237; T.A.R. Trento Trentino-Alto Adige sez. I, 24/07/2025, n. 130; T.A.R. Bari Puglia sez. II, 3/04/2025, n. 444; Consiglio di Stato sez. IV, 10/03/2025, n. 1946; T.A.R. Genova Liguria sez. II, 21/06/2024, n. 451; T.A.R. Trento Trentino-Alto Adige sez. I, 15/01/2024, n. 3; Consiglio di Stato sez. IV, 29/12/2023, n. 11367; Consiglio di Stato sez. IV, 28/06/2022, n. 5353. )

Nel caso di specie, è pacifico che entrambe le strutture (quella esistente della ricorrente e quella progettata) siano supermercati destinati alla vendita di prodotti alimentari e non, operanti nel territorio del Comune di Noto.

È pertanto del tutto verosimile che si rivolgano, almeno in parte, alla medesima clientela.

Ne deriva che il pregiudizio lamentato dalla ricorrente non è ipotetico, ma concreto e attuale.

Infine, è priva di pregio l’eccezione secondo cui l’atto impugnato sarebbe un mero atto di indirizzo politico: e infatti, la Delibera GM del Comune di Noto n. 81/2025 gravata non si limita a fornire indicazioni o interpretazioni, ma delibera espressamente di “ritenere approvabile in conseguenza, l’allegato progetto” e di “approvare l’allegato schema di convenzione” .

Si tratta, a tutti gli effetti, di un provvedimento a contenuto concreto e immediatamente lesivo.

Sulla corretta qualificazione della Delibera di Giunta n. 81/2025 - Sul vizio di incompetenza.

Nel merito, il ricorso è fondato e merita accoglimento.

Il fulcro centrale della controversia risiede nella corretta qualificazione giuridica della Delibera di Giunta n. 81/2025.

Come già sopra evidenziato, l’Amministrazione locale e i controinteressati la definiscono come un legittimo atto di “interpretazione adeguatrice” ; di contro, la ricorrente la qualifica come una vera e propria “variante urbanistica” adottata da un organo incompetente e in violazione delle procedure di legge.

La censura è fondata e va accolta.

Come è noto, l’attività di interpretazione di una norma consiste nel chiarirne il significato in caso di ambiguità o nel coordinarla con altre disposizioni, senza tuttavia alterarne il contenuto prescrittivo; l’attività di modifica, invece, interviene direttamente sul testo della norma, integrandolo, sostituendolo o abrogandolo.

Nel caso di specie, la norma di attuazione del P.R.P. (art. 3, punto 4) consentiva nella zona D1/3 “locali per la commercializzazione e la distribuzione di materiale all'ingrosso” ; il testo, a parere del Collegio, era chiaro e non presentava ambiguità.

La Giunta Municipale, con la delibera impugnata, ha disposto di “inserire … la seguente dizione ‘e al dettaglio’” .

Tale operazione non può considerarsi come un’interpretazione, ma una vera e propria modifica testuale che amplia il novero delle destinazioni d’uso ammissibili.

Il Collegio osserva che, a prescindere dal “nomen iuris” utilizzato (ovvero “atto di indirizzo per l’interpretazione” ), l’atto ha, nella sostanza, modificato la disciplina urbanistica di piano: esso si qualifica, pertanto, come una variante urbanistica (parziale).

Una volta qualificata la delibera come variante urbanistica, ne discende la sua palese illegittimità per incompetenza assoluta dell’organo che l’ha adottata.

Nell’ordinamento degli enti locali, il potere di pianificazione urbanistica e di adozione delle relative varianti è attribuito in via esclusiva al Consiglio Comunale, quale organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo e massima espressione della rappresentanza democratica della collettività locale; di contro, la Giunta Municipale, quale organo esecutivo, è priva di qualsiasi competenza in materia di pianificazione del territorio.

L’adozione di una variante urbanistica da parte della Giunta integra il c.d. vizio di incompetenza.

L’illegittimità dell’atto è ulteriormente aggravata dalla violazione delle norme procedurali: e, infatti, l’Amministrazione locale, avendo mascherato la variante da atto interpretativo, ha eluso tutte le garanzie partecipative e procedurali che la legge (nella specie, l’art. 26 della L.R. n. 19/2020, come richiamato nel ricorso introduttivo del giudizio) prescrive per l’approvazione delle varianti urbanistiche, quali la pubblicazione, il deposito degli atti, la possibilità per i cittadini di presentare osservazioni e l’indizione della conferenza di pianificazione. Come è noto, tali procedure sono poste a presidio della trasparenza dell’azione amministrativa e del corretto bilanciamento di tutti gli interessi, pubblici e privati, coinvolti nelle scelte di governo del territorio.

Infine, non può essere condivisa la tesi difensiva dell’Ente secondo cui l’atto sarebbe una legittima “interpretazione adeguatrice” ai principi sovraordinati di liberalizzazione del commercio. Se è vero che gli strumenti urbanistici devono essere applicati in conformità con le fonti normative di rango superiore (c.d. eterointegrazione), tale principio non può spingersi fino a consentire a un organo esecutivo di disapplicare o modificare una norma di piano ritenuta non conforme.

Il potere di adeguare lo strumento urbanistico ai principi sopravvenuti spetta all’organo titolare della funzione di pianificazione, ovvero il Consiglio Comunale, che deve provvedervi attraverso lo strumento tipico della variante, nel rispetto delle forme e delle procedure previste dalla legge; accogliere la tesi del Comune significherebbe attribuire alla Giunta un potere abnorme di modifica “contra legem” della pianificazione, con grave nocumento per la certezza del diritto e per la separazione delle competenze tra gli organi dell'ente locale.

Conclusioni.

In conclusione, la Delibera della Giunta Municipale n. 81 del 18 giugno 2025 è illegittima per incompetenza dell’organo che l’ha adottata e per violazione delle norme che disciplinano il procedimento di variante urbanistica.

Il ricorso deve, pertanto, essere accolto e, per l’effetto, l’atto impugnato deve essere annullato.

Spese del giudizio.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo a carico del Comune di Noto, dei controinteressati e dell’interveniente secondo il principio di solidarietà passiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

- accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla la Delibera della Giunta Municipale del Comune di Noto n. 81 del 18 giugno 2025;

- condanna il Comune di Noto, i controinteressati e l’interveniente in solido tra loro al pagamento delle spese di lite in favore della società ricorrente, che liquida in complessivi € 3.613 (euro tremilaseicentrotredici,00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DA HE, Presidente

UE TI, Primo Referendario, Estensore

Cristina Consoli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UE TI	DA HE

IL SEGRETARIO