Pubblicato il 17/12/2025

N. 02427/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02252/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2252 del 2025, proposto da
HE Diagnostics s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Jacopo Emilio Paolo Recla e Ilenia Paziani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda ULSS n. 2 "Marca Trevigiana", in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Garofalo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AB s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Elio Leonetti, Riccardo Esposito e Chiara Tortorella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia ,

- della deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda ULSS 2 “Marca Trevigiana” n. 2220 del 10 ottobre 2025, comunicata in data 20 ottobre 2025, con cui è stato aggiudicato ad AB s.r.l. il lotto n. 16 della « Gara a Procedura Aperta telematica per la fornitura in service di "Sistemi Diagnostici di Laboratorio e Microbiologia », per il periodo di 84 mesi, con facoltà di rinnovo per 24 mesi (CIG B26C7D88E5);

- dei verbali di gara e della lex specialis ;

nonché per la condanna dell’Azienda ULSS n. 2 “Marca Trevigiana” al risarcimento dei danni in favore della ricorrente, previa declaratoria di inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato con AB s.r.l.;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda USLL n. 2 "Marca Trevigiana" e della controinteressata AB s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 il dott. DR De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Azienda ULSS n. 2 “Marca Trevigiana” (di seguito, solo l’“ Azienda ”) con deliberazione del Direttore Generale n. 1491 dell’8 luglio 2024 ha indetto una « Gara a Procedura Aperta telematica per la fornitura in service di "Sistemi Diagnostici di Laboratorio e Microbiologia…per il periodo di 84 mesi, con facoltà di rinnovo per 24 mesi» , suddivisa in n. 23 lotti funzionali da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

2. Il lotto n. 16, oggetto del presente giudizio, ha ad oggetto la fornitura di «un Sistema diagnostico per la determinazione quantitativa di HIV-RNA, HBV-DNA, HCV-RNA, CMV-DNA e per la genotipizzazione di HCV» , per un importo a base d’asta, riferito all’intero periodo contrattuale (84 mesi), pari a € 3.780.000,00 (IVA esclusa).

3. Alla procedura per il lotto n. 16 hanno partecipato l’odierna ricorrente HE Diagnostics s.p.a. (di seguito, solo “ HE ”) e la controinteressata AB s.r.l. (di seguito, solo “ AB ”).

4. All’esito delle operazioni di gara, l’Azienda ha aggiudicato il lotto 16 ad AB (punti 83,91), collocando la HE al secondo posto in graduatoria (punti 83,44).

5. HE, ricevuta la documentazione di gara e presa visione dell’offerta tecnica ed economica dell’aggiudicataria, ha ritenuto l’offerta tecnica carente delle caratteristiche minime richieste, a pena di esclusione, dalla lex specialis , sia con riferimento ai quantitativi di reagenti da fornire, sia con riguardo al layout strumentale proposto per i locali di laboratorio.

6. Dell’aggiudicazione e dei verbali di gara, la ricorrente pertanto ha chiesto l’annullamento, deducendo le seguenti censure:

6.1. Violazione e falsa applicazione delle caratteristiche minime previste dal Capitolato pag.8, dell’“Elenco esami” e dei chiarimenti dell’Amministrazione n. 4.2 e n. 13.1. Violazione dell’articolo 21 del Disciplinare. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per violazione del principio di par condicio competitorum. Violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 2 del d.lgs. n. 36/2023 .

Lo schema di offerta economica di AB non prevede le confezioni di reagente HCV necessarie a coprire i controlli di qualità e le calibrazioni connesse all’esame obbligatorio di “ Genotipizzazione di HCV-RNA ”, ma solo quelle strettamente occorrenti per il numero di esami/anno indicato nel documento “Elenco esami” (1.100 esami annui, corrispondenti a 44 confezioni da 25 test ciascuna). In particolare, mentre per gli altri esami l’aggiudicataria ha distinto nelle apposite righe del modulo di offerta economica i reagenti destinati all’esecuzione delle determinazioni da quelli - gratuiti e riportati come “sconto merce” - destinati a controlli e calibrazioni, per la “ genotipizzazione HCV ” tale indicazione mancherebbe del tutto, rendendo l’offerta incompleta e, come tale, da escludere.

HE ha evidenziato, altresì, di aver offerto lo stesso kit utilizzato da AB per la medesima prestazione, rivolgendosi al medesimo fornitore esterno, ma di aver indicato, oltre alle 44 confezioni necessarie per i 1.100 esami, ulteriori due confezioni a copertura delle esigenze di calibrazione e controllo di qualità, in coerenza con quanto prescritto dal Capitolato Speciale – Parte I, paragrafo «Clausole generali relative a tutti i lotti» (« Si precisa inoltre che le determinazioni e tutti i materiali necessari per la calibrazione e per il controllo di qualità proprietario di verifica della calibrazione, dovranno essere quantificati dalla Ditta e forniti a titolo gratuito ») e dai chiarimenti di gara n. 4.2 e n. 13.1.

6.2. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 del Capitolato Speciale - Parte Prima, punto 4 del par. “obiettivi/esigenze cliniche peculiari dell’area funzionale” e del par. n. 16 e n. 21 del Disciplinare. Eccesso di potere per difetto di istruttoria; Eccesso di potere per violazione del principio di par condicio competitorum. Violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 2 del d.lgs. n. 36/2023 .

HE contesta altresì l’adeguatezza del layout strumentale allegato da AB all’offerta tecnica (Allegato 3.4.), osservando che consiste in un mero schema grafico privo degli elementi essenziali per verificare la compatibilità del progetto con gli spazi e le dotazioni impiantistiche del laboratorio, benché il Capitolato richieda «un layout strumentale compatibile con gli spazi previsti nel laboratorio e il Disciplinare prescriva, a pena di esclusione, la predisposizione di un progetto tecnico comprensivo delle indicazioni relative alle opere edili e impiantistiche e di un layout di installazione dettagliato».

HE evidenzia, in particolare, il contrasto tra il layout semplificato prodotto da AB e le ulteriori schede tecniche dalla stessa allegate -in cui vengono indicati specifici requisiti elettrici, di rete e di climatizzazione per il corretto funzionamento delle apparecchiature - lamentando che tali dati non siano stati riportati nella planimetria, con conseguente impossibilità per la Commissione di verificare ex ante la concreta realizzabilità dell’assetto proposto e l’eventuale necessità di ulteriori opere impiantistiche o edili non considerate in offerta.

La ricorrente rimarca altresì, in chiave comparativa, di avere invece allegato al proprio progetto tecnico tavole planimetriche di dettaglio, recanti, tra l’altro, l’indicazione delle postazioni di lavoro, delle prese e dei quadri elettrici, degli interruttori e degli altri elementi funzionali alla verifica della compatibilità del layout offerto con gli spazi messi a disposizione dall’Azienda sanitaria.

Oltre all’annullamento degli atti impugnati, HE ha chiesto la condanna dell’Azienda al risarcimento dei danni in forma specifica tramite il subentro nel contratto eventualmente medio tempore stipulato con la AB, previa dichiarazione della sua inefficacia o, in via subordinata, per equivalente.

7. L’Azienda e la AB si sono costituite in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso.

L’Azienda ha evidenziato innanzi tutto che il Capitolato prevede l’obbligo per il fornitore di garantire l’intero fabbisogno dei materiali necessari all’esecuzione del servizio, richiamando in particolare la clausola (pag. 9), secondo la quale la ditta aggiudicataria è tenuta a fornire gratuitamente eventuali quantitativi aggiuntivi di materiali qualora quelli inizialmente previsti si rivelino insufficienti. Dunque, a detta dell’Azienda, l’offerta dell’aggiudicataria era stata valutata nel suo complesso come idonea ad assicurare la continuità e la completezza della prestazione richiesta.

AB, a sua volta, ha rappresentato che il sistema offerto non prevede l’impiego di calibratori esterni e che i materiali di controllo di qualità sono già ricompresi nei kit di fornitura, i quali assicurano un numero di determinazioni adeguato al fabbisogno richiesto. In tale prospettiva deve ritenersi integralmente assolto l’obbligo di copertura dei materiali complementari previsto dal Capitolato.

In replica al secondo motivo, AB ha precisato che il layout di installazione delle apparecchiature è stato predisposto a seguito di sopralluogo presso i locali dell’Azienda, sopralluogo che aveva consentito di acquisire una conoscenza diretta delle dimensioni e delle caratteristiche degli ambienti. A detta della ditta aggiudicataria, il layout non è destinato a costituire un progetto esecutivo impiantistico, ma un elaborato tecnico-funzionale conforme a quanto richiesto dalla lex specialis , da leggere congiuntamente alle schede tecniche allegate all’offerta, nelle quali si trovano puntualmente indicati i requisiti impiantistici delle apparecchiature.

L’Azienda si è associata a tali argomentazioni, evidenziando come la Commissione giudicatrice abbia valutato il layout e la documentazione tecnica nel loro complesso, ritenendoli idonei allo scopo.

8. Alla camera di consiglio del 10 dicembre 2025 la causa è passata in decisione, previo avviso dato alle parti della possibile definizione del giudizio ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene che il giudizio possa essere definito ai sensi dell’art. 60 c.p.a., sussistendo i presupposti ivi previsti.

2. Con il primo motivo, HE sostiene che l’offerta di AB sarebbe incompleta poiché non quantifica, in una riga dedicata dello schema economico, le confezioni di reagenti destinate alle operazioni di calibrazione e controllo qualità (CQ) necessarie per l’esecuzione dell’esame di “genotipizzazione dell’HCV-RNA”.

Secondo la ricorrente, tale omissione vìola la previsione del Capitolato Speciale, secondo la quale « la Ditta concorrente dovrà prevedere chiaramente nell’offerta […] anche tutti i materiali e i prodotti complementari necessari [...]» e che « tutti i materiali necessari per la calibrazione e per il controllo di qualità […] dovranno essere quantificati e forniti a titolo gratuito » (pag. 9 Capitolato).

La censura non è fondata.

2.1. Il Capitolato tecnico prevede che l’operatore economico debba garantire la fornitura di tutti i materiali necessari all’esecuzione delle prestazioni, ivi inclusi quelli occorrenti per la calibrazione e per i controlli, e che questi ultimi debbano essere forniti a titolo gratuito. Il Capitolato reca, inoltre, una clausola di salvaguardia in forza della quale, qualora le quantità inizialmente previste si rivelino insufficienti, l’aggiudicatario è tenuto a fornire gratuitamente i quantitativi aggiuntivi necessari.

Invece il Disciplinare di gara, all’art. 16, individua - in modo puntuale e tassativo - i casi di esclusione, facendo espresso rinvio alla documentazione indicata al punto 3.2, qualificata come essenziale ai fini dell’ammissione. La quantificazione dei materiali di calibrazione e di controllo (al pari del layout tecnico) non è ricompresa in tale elenco, né risulta assistita da una sanzione espulsiva.

Del resto, come emerge dalla stessa prospettazione della ricorrente, la lex specialis richiede che i materiali necessari siano indicati nell’offerta, senza operare alcuna distinzione tra offerta tecnica e offerta economica, e senza imporre che tale indicazione debba avvenire mediante la compilazione di specifiche voci dello schema di offerta economica. Il ricorso, invece, si incentra esclusivamente sulla mancata indicazione di taluni quantitativi nello schema dell’offerta economica, senza individuare alcuna disposizione del Disciplinare o del Capitolato che sanzioni con l’esclusione la mancata indicazione di voci (e non di prezzi) in tale documento.

2.2. È ben vero che il Capitolato impone ai concorrenti di quantificare i materiali necessari per le operazioni di calibrazione e controllo di qualità; tuttavia, tale previsione non è accompagnata da alcuna indicazione formale vincolante circa le modalità della quantificazione, né dalla sanzione dell’espulsione in caso di difformità.

La clausola in questione va pertanto interpretata in senso sostanziale, ossia nel senso che il concorrente deve farsi carico dell’intero fabbisogno contrattuale necessario all’erogazione del servizio, senza che ciò implichi l’adozione di un formato rigido di rappresentazione dell’informazione nell’offerta economica.

Del resto, secondo giurisprudenza costante, le cause di esclusione devono risultare in modo espresso e inequivoco dalla lex specialis e non possono essere ricavate in via interpretativa o estensiva, dovendosi, in caso di dubbio, privilegiare l’interpretazione maggiormente rispettosa del favor partecipationis e del principio di tassatività delle cause di esclusione ( ex multis , Cons. Stato, Sez. III, 12 agosto 2024, n. 7102).

2.3. La previsione della fornitura gratuita di eventuali quantitativi ulteriori in corso di esecuzione (pag. 9 del Capitolato) costituisce un indice univoco della volontà dell’Amministrazione di collocare il rischio dell’eventuale sottodimensionamento nella fase esecutiva del rapporto contrattuale, escludendo che la quantificazione iniziale assuma valore di requisito essenziale dell’offerta, confermando, al tempo stesso, che l’incompletezza di un’offerta economica relativamente ad un bene a costo zero è del tutto irrilevante.

A ciò si aggiunga che il Capitolato non vieta che la quantificazione emerga dalle schede tecniche del kit offerto, dalle modalità operative proprie del sistema proposto o, ancora, dalla prassi d’uso della piattaforma diagnostica.

Come chiarito dalla giurisprudenza, «tutti gli elaborati chiamati ad integrare la documentazione tecnica […] possono astrattamente concorrere, in misura equivalente, almeno sul piano formale, alla definizione ed illustrazione delle caratteristiche dei singoli prodotti e alla valutazione qualitativa e di merito circa la rispondenza e conformità ai parametri tecnici richiesti» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. III, 4 giugno 2024, n. 5016).

A tale riguardo, la difesa della AB ha dimostrato - mediante il progetto tecnico - che il test di genotipizzazione proposto è un test qualitativo, che non prevede procedure di calibrazione aggiuntiva e che i materiali di controllo qualità sono già incorporati nei kit. È, altresì, emerso che il numero di determinazioni garantito dai kit offerti supera quello richiesto dalla Stazione appaltante, assicurando la piena copertura del fabbisogno, inclusivo di ripetizioni e controlli.

Al contrario HE: A) non ha fornito un’elaborazione tecnica in grado di smentire tali affermazioni, limitandosi ad esigere un diverso formato di esposizione dei quantitativi, che non è imposto dalla lex specialis a pena di esclusione; B) non ha dimostrato che, in relazione alle caratteristiche della piattaforma proposta da AB, le confezioni offerte non siano sufficienti per garantire le operazioni di calibrazione e dei controlli di qualità, sicché l’offerta possa dirsi incompleta dal punto di vista sostanziale.

2.4. Né può attribuirsi rilievo decisivo ai chiarimenti di gara (n. 4.2 e 13.1), invocati dalla ricorrente, con i quali l’Amministrazione ha indicato che i materiali necessari alla calibrazione e ai controlli di qualità – ove autonomamente confezionati rispetto al kit primario – dovevano essere inseriti nelle righe dello schema economico con la dicitura “sconto merce”.

Secondo una consolidata giurisprudenza, i chiarimenti non possono modificare la lex specialis , né introdurre nuovi obblighi formali o cause di esclusione non previste dal bando o dal disciplinare (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 novembre 2022, n. 7555).

In ogni caso, la portata applicativa dei chiarimenti dipende dalla natura della tecnologia offerta. Nel caso in esame, il sistema proposto dall’aggiudicataria non prevede calibratori esterni e include i materiali di controllo qualità nei kit primari, sicché non era necessario indicare confezioni autonome nello schema economico.

2.5. Da ultimo, la lettura formalistica della lex specialis prospettata dalla ricorrente mal si concilia, infine, con il principio del risultato, oggi espressamente codificato dall’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023.

Come chiarito dalla giurisprudenza, tale principio informa l’intera disciplina dei contratti pubblici e impone, nei casi dubbi, di privilegiare l’interpretazione maggiormente idonea a garantire una proficua conclusione della procedura selettiva, valorizzando il favor partecipationis e una nozione di legittimità ancorata alla sostanza delle prestazioni offerte, piuttosto che a meri profili formali (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 aprile 2025, n. 2890).

Alla luce di quanto sopra, non emergono vizi né errori manifesti nel giudizio della Commissione, la quale ha ritenuto l’offerta di AB completa e funzionalmente idonea al soddisfacimento delle esigenze dell’Amministrazione.

3. Con il secondo motivo, HE lamenta che il layout presentato da AB sarebbe troppo sintetico, non riportando le informazioni su prese, cablaggi, quadri elettrici e requisiti impiantistici, e dunque impedendo alla Commissione di valutare la compatibilità del progetto con gli spazi del laboratorio.

Anche questa censura è priva di pregio.

Il layout di installazione rientra tra gli elaborati progettuali ricompresi nel punto 3.4 del Disciplinare, che non contiene alcuna previsione espulsiva, diversamente dal punto 3.2, il quale individua tassativamente i documenti la cui mancanza comporta l’esclusione dalla gara.

L’elemento decisivo – valorizzato dalla AB e non contestato da HE – è che il layout è stato redatto dopo un sopralluogo effettuato dal personale della controinteressata presso i locali destinati all’installazione. Nel progetto tecnico l’aggiudicataria ha evidenziato quanto segue: «A seguito del sopralluogo effettuato in data 4 settembre 2024, si è verificato che la strumentazione offerta da AB non richiede opere edili ed impiantistiche necessarie o altri eventuali accorgimenti necessari per l’installazione, nonché requisiti tecnico ambientali per garantire la corretta installazione e il funzionamento delle apparecchiature. Per garantire la corretta installazione e il funzionamento delle apparecchiature proposte è richiesto il posizionamento di presa elettrica da 32 Ampere e 3 prese di rete».

Il sopralluogo assolve una funzione conoscitiva primaria, idonea a garantire che le soluzioni progettuali siano calibrate sulla realtà operativa, il che è accaduto nel caso di specie. HE non ha censurato né la veridicità del sopralluogo, né la corrispondenza tra gli ambienti visitati e il layout prodotto, limitandosi ad osservazioni generiche.

In ogni caso, la lex specialis non richiedeva un progetto esecutivo degli impianti, né l’indicazione analitica delle prese elettriche, dei cablaggi o delle canalizzazioni. Il layout serve a rappresentare la compatibilità spaziale e funzionale delle apparecchiature, e tale funzione risulta essere assolta.

4. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere, dunque, respinto.

5. Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti in ragione della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RL ID, Presidente

DR De Col, Primo Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR De Col	RL ID

IL SEGRETARIO