Pubblicato il 14/02/2026

N. 00055/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00557/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 557 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla RO NT s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B81CCCE894, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Rotigliano e Giuseppe Acierno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Net s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca De Pauli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Udine, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elda Massari, Massimo Bisiach e Alessandro Pampagnin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Nord Engineering s.p.a., in proprio e quale mandataria del r.t.i. Nord Engineering s.p.a. - Specchia Service s.r.l. (mandante), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Brunetti, Alfredo Vitale e Nicola Tursi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della delibera prot. n. 4395/2025/DSGA/AA/GZ/gz del 22 settembre 2025, con la quale la NET s.p.a., ha aggiudicato all’r.t.i. controinteressato il servizio di “ raccolta differenziata dei rifiuti a servizio di parte dell'utenza del Comune di Udine, mediante attrezzature smart per un periodo di 9 mesi ”;

- di ogni altro presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ed in particolare ove occorra:

a) del provvedimento prot. n. 4044 del primo settembre 2025, con il quale la NET s.p.a. ha disposto l'indizione della procedura negoziata senza bando;

b) della nota prot. n. 4104 del 3 settembre 2025, con la quale la NET s.p.a. ha inoltrato all’r.t.i. controinteressato la lettera di invito riservata;

c) dei verbali di gara del 15, 17 e 19 settembre 2025;

d) della nota prot. n. 4394 del 22 settembre 2025, con la quale il RUP ha confermato la proposta di aggiudicazione;

e) del verbale del primo luglio 2025 citato nella delibera di aggiudicazione;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 4 dicembre 2025:

- della decisione della Giunta Comunale n. 172 del 17 giugno 2025;

- della deliberazione della Giunta Comunale n. 298 del 17 giugno 2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Nord Engineering s.p.a., della Net s.p.a. e del Comune di Udine;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2026 il dott. DA US e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato il 22 ottobre 2025 e depositato il 4 novembre successivo la società ricorrente ha impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe, lamentando che, pur essendo risultata aggiudicataria del servizio di raccolta dei rifiuti nel Comune di Udine (aggiudicazione del 27 marzo 2025 e stipula del contratto il 12 giugno 2025), ha subito una decurtazione del canone pari al 3,5%. Tale riduzione sarebbe derivata dall’avvio, da parte di NET s.p.a., di una sperimentazione mediante “campane intelligenti” su circa 1.350–1.500 utenze, sottraendole così – a suo dire illegittimamente per l’errata modalità di scelta del contraente – una parte del servizio affidato e attribuendo tale attività al r.t.i. controinteressato.

La ricorrente ha quindi dedotto censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

2. La NET s.p.a. e il r.t.i. controinteressato si sono costituiti in giudizio in resistenza al ricorso, eccependo, tra l’altro, la mancata impugnazione delle delibere di Giunta Comunale nn. 172 e 298/2025, quali atti presupposti alle contestate determinazioni della NET s.p.a..

3. Con atto di motivi aggiunti notificato il 4 dicembre 2025 e depositato in pari data la ricorrente ha allora esteso – “ per mero tuziorismo difensivo ” - l’impugnativa alle decisioni della Giunta Comunale n. 172 e n. 298 del 17 giugno 2025.

La ricorrente ha dedotto le stesse censure già proposte.

4. Il Comune di Udine si è costituito in giudizio in resistenza ai motivi aggiunti, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e l’inammissibilità dei motivi aggiunti perché aspecifici, non preceduti dalla notifica del ricorso introduttivo e comunque aventi ad oggetto provvedimenti comunali non immediatamente lesivi.

5. All’udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2026 la causa è passata in decisione.

6. Il ricorso è infondato nel merito, il che esime il collegio dall’analizzare le eccezioni processuali delle convenute; i motivi aggiunti sono invece inammissibili per carenza d’interesse, con assorbimento delle altre eccezioni formulate dalle parti convenute su questa parte d’impugnativa.

In via preliminare non si dispone l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune mediante notificazione anche del ricorso introduttivo, perché i motivi aggiunti, coinvolgenti in via diretta la posizione comunale, sono – per quanto si dirà nel prosieguo - manifestamente inammissibili per carenza d’interesse.

Occorre poi dar atto della rinuncia della ricorrente all’istanza istruttoria (cfr. pag. 16 della memoria depositata in giudizio il 23 dicembre 2025).

7. Introduttivamente è opportuno ripercorrere sinteticamente le principali fasi procedimentali:

- il 2 luglio 2024 la NET s.p.a. ha pubblicato la gara per l’affidamento del servizio ordinario la raccolta e il trasporto dei rifiuti urbani ed assimilati, indifferenziati e differenziati, e dei rifiuti conferiti e prodotti sul territorio delle zone n.2-3-4-5-6 e 7 del Comune di Udine. Nel capitolato speciale si prevedono due potenziali soluzioni innovative del servizio di raccolta (A: isole condominiali; B: campane intelligenti) e l’eventuale riduzione del corrispettivo contrattuale in caso di loro adozione;

- nelle more della procedura per l’affidamento del servizio ordinario, già il 17 settembre 2024 la NET s.p.a. ha avviato l’indagine di mercato per la sperimentazione delle campane intelligenti (soluzione B), cui ha partecipato solo l’r.t.i. NordEngineering–Specchia al quale (il successivo 28 novembre 2024) è stato aggiudicato il servizio sperimentale basato sulle campane smart ;

- il 24 febbraio 2025 è stata avviata la fase esecutiva della sperimentazione (fase 2);

- il successivo giorno 27 marzo 2025 la ricorrente si è aggiudicata la gara per il servizio ordinario;

- nell’estate 2025 la Giunta comunale ha deliberato l’estensione del servizio sperimentale al 20% delle utenze gestite in via ordinaria dalla ricorrente (circa 9.000 utenze), confermando al contempo la prosecuzione del sistema delle campane smart fino a giugno 2026, con possibile ulteriore estensione (deliberazione di giunta n. 298/2025 del 17 giugno 2025);

- il 23 giugno 2025 la NET s.p.a. ha indi disposto un “affidamento ponte” al r.t.i. controinteressato, prorogando il servizio fino al 30 settembre 2025;

- il primo settembre 2025 la NET s.p.a. ha poi avviato una procedura negoziata per proseguire per altri nove mesi il servizio smart (la lettera di invito è inviata il 3 settembre 2025) e il 22 settembre 2025 il servizio è stato nuovamente aggiudicato all’r.t.i. NordEngineering–Specchia.

La ricorrente ha contestato quest’ultima aggiudicazione, impattante sul contratto di raccolta ordinaria, ritenendo errata la modalità di scelta del contraente e reclamando una procedura competitiva aperta per l’affidamento del servizio sperimentale, in luogo della procedura negoziata prescelta dalla NET s.p.a..

8. Col primo motivo la ricorrente ha dedotto infatti che l’affidamento sarebbe avvenuto in violazione dei limiti stabiliti per la procedura negoziata senza bando, mancando il requisito dell’assenza di concorrenza per motivi tecnici (art. 76, comma 2, lett. b), n. 2, e comma 3, del d.lgs. n. 36/2023), non essendo “ plausibile che su centinaia di imprese iscritte all’ANGA per la raccolta dei rifiuti urbani solo l’RTI controinteressato sia dotato delle specifiche tecniche (qualunque esse siano) richieste dalla NET S.p.A. per l’esecuzione dell’appalto ”.

8.1. Il motivo è infondato.

8.2. La natura sperimentale del servizio ha reso necessario procedere per step , assegnando l’affidamento allo stesso operatore per garantire continuità e permettere al Comune di effettuare graduali valutazioni sull’efficacia del servizio di campane smart e sull’opportunità di una sua estensione a sempre più aree del territorio comunale.

Ciò nella prospettiva di una imminente procedura aperta che non solo non è stata esclusa e soltanto differita ai tempi tecnici necessari per ultimare la sperimentazione (e valutarne i risultati e gli impatti sul servizio di raccolta) e imbastire la nuova gara, come chiaramente indicato nel provvedimento di indizione della procedura negoziata e ribadito dai difensori della NET s.p.a. all’odierna udienza pubblica. Ma è la stessa durata dell’affidamento che è stata espressamente collegata alla tempistica necessaria “ all’impostazione ed esperimento di una procedura di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento del servizio esteso al 20% delle utenze oggi servite dall’appalto per la raccolta differenziata sul territorio delle ex circoscrizioni dalla n. 2 alla n. 7, con inizio previsto il 01.10.2025 ed ultimazione il 30.06.2026, compatibilmente con le tempistiche della nuova procedura di gara ad evidenza pubblica ” (così il provvedimento del Presidente della NET s.p.a. del primo settembre 2025, sub doc. 8 della produzione documentale della NET s.p.a. del 17 novembre 2025) .

8.3. È infatti documentalmente provato che la NET s.p.a. ha appreso soltanto nell’estate 2025 l’intenzione del Comune di proseguire ed estendere il servizio fino a giugno 2026 e, poiché l’”affidamento ponte” - che la ricorrente non ha impugnato né all’epoca contestato - scadeva il 30 settembre 2025, sarebbe stato materialmente impossibile indire ed espletare in un mese o poco più una procedura aperta; ciò avrebbe infatti necessariamente comportato l’interruzione del servizio sperimentale.

Come hanno correttamente dedotto le convenute, era in effetti irragionevole ipotizzare –dovendo la NET s.p.a. dare immediata esecuzione alle determinazioni comunali circa la prosecuzione del servizio sperimentale - l’individuazione e il subentro, nel breve lasso di tempo considerato e senza soluzioni di continuità del servizio in atto, di un nuovo operatore in grado di garantire un servizio tecnologicamente equiparabile a quello in corso.

8.4. Nelle particolari condizioni fattuali e procedimentali in cui NET s.p.a. si è trovata ad operare, allora, il servizio non poteva subire alcuna sostanziale modifica, né sotto il profilo del genus – ossia del modello di raccolta mediante campane smart – né sotto quello della species , vale a dire dello specifico sistema tecnologico allora fornito dal r.t.i. controinteressato.

Come condivisibilmente e diffusamente argomentato nel provvedimento di indizione della procedura negoziata del Presidente della NET s.p.a. del primo settembre 2025, un eventuale cambiamento dell’operatore, infatti, avrebbe comportato una serie di costi rilevanti e del tutto ingiustificati e irragionevoli: si sarebbe resa necessaria la sostituzione delle campane smart installate, che sarebbero rimaste in funzione soltanto per pochi mesi (in vista della procedura aperta); sarebbe occorso introdurre e configurare un nuovo software collegato alle nuove apparecchiature, anch’esso destinato a essere utilizzato per un periodo estremamente limitato; sarebbe inoltre stato indispensabile formare il personale della NET s.p.a. all’impiego del nuovo sistema informatico, con ulteriore dispendio di risorse per una soluzione meramente temporanea; infine, si sarebbero dovuti sostenere ulteriori costi per informare e istruire i cittadini sulle modalità di utilizzo delle nuove campane, che sarebbero rimaste operative per un tempo altrettanto breve.

Tali interventi avrebbero dunque determinato un aggravio economico significativo e privo di concreta utilità e perciò contrastante con il principio di efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, considerata la natura meramente transitoria del periodo in esame.

8.5. Sussistevano dunque peculiari motivi tecnici tali da determinare la concreta assenza di concorrenza perché, nella sostanza, la prestazione richiesta aveva natura infungibile, data la specificità del servizio e la fase sperimentale e “ a step ” in cui si è collocata la decisione della NET s.p.a. circa la modalità di scelta del contraente.

La scelta del contraente attraverso la procedura negoziata senza pubblicazione del bando si colloca pertanto – per la peculiarità della vicenda - all’interno del perimetro applicativo dell’art. 76, comma 2, lett. b), n. 2, e comma 3, del d.lgs. n. 36/2023. Al riguardo giova puntualizzare anche che l’assenza di soluzioni alternative ragionevoli risulta puntualmente motivata nel provvedimento di indizione che dà atto della specifica situazione procedimentale venutasi a creare con l’estensione della fase sperimentale.

8.6. Il primo motivo è, quindi, complessivamente infondato.

9. Col secondo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione del principio di rotazione (art. 49, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023) sul rilievo che la NET s.p.a. avrebbe in sostanza affidato il servizio per ben tre volte consecutive al medesimo operatore, senza nemmeno motivare.

Non sarebbe nemmeno applicabile la deroga stabilita dall’art. 49, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023 perché la procedura di affidamento avviata dalla resistente non è stata preceduta da una manifestazione di interesse.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. È infatti sufficiente osservare che l’applicazione del principio di rotazione ex art. 49 del d.lgs. n. 36/2023 – ispirato, come è noto, al rispetto della concorrenza e del favor partecipationis tra piccole e medie imprese - attiene esclusivamente alle procedure di affidamento c.d. sotto-soglia (T.A.R. Sicilia, n. 1341/2025) e, pertanto, non è applicabile alla fattispecie in esame, del valore complessivo di € 488.400,00, quindi pacificamente sopra soglia.

9.3. Inoltre, la giurisprudenza amministrativa richiamata dalla ricorrente (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, sent. n. 649/2023), nella vigenza del d.lgs. n. 50/2016, non è più applicabile.

Essa argomentava l’applicazione del principio di rotazione alle procedure negoziate senza pubblicazione del bando, richiamando il testo dell’art. 63, comma 6, prima parte, del previgente codice (“ Le amministrazioni aggiudicatrici individuano gli operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economica e finanziaria e tecniche e professionali desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza, rotazione, e selezionano almeno cinque operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei ”) che faceva appunto esplicito riferimento al principio di rotazione.

Nel nuovo codice, deve ritenersi significativamente, non è più richiamato il predetto principio dal corrispondente art. 76, comma 7, prima parte (“ Ove possibile, le stazioni appaltanti individuano gli operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economica e finanziaria e tecniche e professionali desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza e concorrenza, selezionando almeno tre operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei ”).

9.4. Quanto alla motivazione, valgono le considerazioni già svolte nell’esame del primo motivo di ricorso. Essa si rinviene in termini precisi e adeguati nel provvedimento della NET s.p.a. del primo settembre 2025: individuare un nuovo operatore per un servizio tecnologicamente avanzato e per un periodo limitato avrebbe comportato costi ingiustificati e disagi per l’utenza, frustrando altresì le valutazioni circa la funzionalità dell’introduzione ed estensione del servizio sperimentale.

10. Col terzo motivo la ricorrente ha dedotto che la NET s.p.a. avrebbe posto in essere un artificioso frazionamento dell’appalto e, comunque, che non avrebbe rispettato le norme disciplinanti la procedura negoziata senza bando, per non aver proceduto alla consultazione di almeno cinque operatori economici.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. La censura relativa al frazionamento della commessa è infondata.

La NET s.p.a. ha fatto esplicita applicazione delle norme sugli appalti sopra soglia (art. 76, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023), e non ha quindi affatto inteso eludere l’applicazione delle norme previste per gli appalti sopra-soglia. D’altra parte, si ripete, la successione dei tre affidamenti (sperimentazione, affidamento ponte e procedura negoziata) è stata imposta dalle progressive determinazioni del Comune di Udine, e non emergono affatto intenti elusivi o una limitazione artificiale dei parametri dell’appalto preordinati ad evitare il confronto concorrenziale.

Il rilievo della ricorrente che la diretta conseguenza del “frazionamento” è che l’Amministrazione non ha, per tempo, progettato la procedura aperta che avrebbe consentito la massima partecipazione alla procedura di gara, non fornisce sufficienti elementi circa la natura elusiva o l’artificiosità di tale modus procedendi che, al contrario, risulta oggettivamente giustificato dalla necessità di attendere le valutazioni comunali sull’opportunità di proseguire/estendere il servizio sperimentale.

Queste ultime, a loro volta, non potevano che seguire alla rendicontazione ex post degli effetti dell’introduzione del servizio sperimentale (in termini di “ customer satisfaction ” e di impatto sulle analisi merceologiche effettuate sui materiali conferiti) e valorizzati, in quanto ritenuti positivi, nella deliberazione della Giunta Comunale n. 298 del 17 giugno 2025.

Ne consegue l’infondatezza di questo profilo di censura.

10.3. Quanto alla consultazione di almeno cinque operatori, si ribadisce che l’art. 50, comma 1, lett. c), riguarda le procedure sotto soglia, mentre l’affidamento oggetto di causa è sopra soglia, con consgeuente inapplicabilità, al caso di specie, della previsione richiamata.

11. Col quarto motivo la ricorrente ha lamentato che l’affidamento al r.t.i. controinteressato avrebbe ingiustamente inciso sull’equilibrio economico del contratto per il servizio ordinario, alterandone l’alea, deducendo che:

- la NET s.p.a. avrebbe potuto richiedere a lei stessa il servizio sperimentale, evitando maggiori costi;

- la riduzione del 3,5% non sarebbe accompagnata da una proporzionale riduzione del servizio a suo carico;

- tutte le utenze soggette alla sperimentazione usufruiscono ancora di alcuni servizi svolti dalla ricorrente, quali, ad esempio, la raccolta dei pannolini, gli sfalci e la potatura (servizi, questi ultimi che, ancorché vengano resi dalla RO NT s.r.l., non sono più soggetti alla corresponsione del canone di appalto da parte della NET s.p.a. per effetto dello stralcio delle utenze dal contratto);

- ferma ed impregiudicata la necessità della NET s.p.a. di ottenere la mera fornitura delle campane intelligenti, l’Amministrazione, prima di individuare un nuovo esecutore per il servizio di raccolta e trasporto rifiuti, avrebbe dovuto avviare una interlocuzione con la ricorrente al fine di sondare la fattibilità del servizio di raccolta mediante l’utilizzo dei nuovi contenitori (art. 3 del capitolato).

Il motivo è infondato.

Il capitolato speciale del servizio ordinario prevedeva ab imis ed espressamente la possibilità di introdurre la soluzione B (campane intelligenti) e stabiliva con chiarezza la riduzione del corrispettivo contrattuale in misura proporzionale alle utenze sottratte (circa il 3,5%).

Nei limiti in cui le doglianze della ricorrente sono ammissibili in questa sede, non vi è dunque alcun esercizio di potere pubblicistico determinante uno squilibrio contrattuale o l’impostazione - per quanto qui sindacabile - unilaterale, inattesa o ingiustamente lesiva, di un nuovo assetto contrattuale al di fuori della cornice contrattuale. La NET s.p.a. ha semplicemente esercitato un’opzione contrattuale prevista sin dall’origine e il cui concreto esercizio fuoriesce dal sindacato del giudice amministrativo, attenendo all’esecuzione del contratto di appalto del servizio ordinario di raccolta.

12. Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere respinto.

13. Come preannunciato, i motivi aggiunti sono invece inammissibili per carenza d’interesse perché, come argomentato tanto dalla ricorrente stessa quanto dal Comune, essi hanno ad oggetto provvedimenti comunali che, per il contenuto delle censure, non sono dotati di alcuna lesività.

Le indicazioni delle delibere impugnate non sono infatti lesive della posizione giuridica del ricorrente, per l’assorbente ragione che in esse il Comune di Udine ha semplicemente disposto la prosecuzione e, poi, l’ampliamento del servizio sperimentale, ma non ne ha individuato le concrete modalità per l’attuazione che costituiscono invece l’oggetto della contestazione della ricorrente.

Se l’ an della prosecuzione e dell’ampliamento del servizio – invero incontestato - è stato in effetti deliberato a livello comunale è però il quomodo del relativo affidamento che la ricorrente contesta, sia per quanto concerne la scelta della procedura che per quel che riguarda la scelta del contraente. Tale segmento procedurale – anche stando al tenore letterale della deliberazione della Giunta Comunale n. 298 del 17 giugno 2025 - rimaneva in toto rimesso alla discrezionalità della NET s.p.a., all’interno del fisiologico rapporto tra ente comunale e società in house .

14. In conclusione, alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere respinto e i motivi aggiunti dichiarati inammissibili per carenza d’interesse.

Le spese di lite, pera la particolarità della vicenda fattuale, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così provvede:

- respinge il ricorso introduttivo del giudizio;

- dichiara i motivi aggiunti inammissibili per carenza d’interesse.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

DA US, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA US	Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO