Pubblicato il 24/04/2026

N. 07475/2026 REG.PROV.COLL.

N. 16460/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16460 del 2022, proposto da
IO AR, rappresentato e difeso dall'avvocato Mara Boffa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, viale Parioli 180;

contro

Università degli Studi Roma La Sapienza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del verbale della “Votazione a scrutinio segreto relativa alla procedura di conferimento del titolo di “Professore Emerito” al Prof. IO AR 24 maggio 2022 dalle ore 10 alle ore 16” a firma del Prof. Sergio Barile con cui “in considerazione delle preferenze espresse dai professori di I fascia non viene approvata la proposta di conferimento del titolo di “Professore Emerito” al Prof. IO AR conosciuto in data 12.10.2022;

- del verbale del Consiglio del Dipartimento di Management del 17.05.2022 n. 13, conosciuto in data 12.10.2022;

- del verbale del Consiglio del Dipartimento di Management nella composizione ristretta ai professori di prima fascia del 15 ottobre 2019, conosciuto in data 12.10.2022;

- del verbale del Consiglio di Dipartimento di Management del 15 ottobre 2019, conosciuto in data 12.10.2022;

- del verbale di Giunta di Facoltà del 30 ottobre 2019, conosciuto in data 12.10.2022;

- del Regolamento di attuazione delle norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi dell'Università degli Studi di Roma La Sapienza (in parte qua);

- del Regolamento per il conferimento del titolo di professoressa emerita e professore emerito e di professoressa onoraria e di professore onorario approvato con D.R. n. 1791/2020 Prot. n. 49459 del 13.07.2020 (in parte qua);

- del Regolamento per il conferimento del titolo di professore emerito e di professore onorario approvato dal Senato Accademico nella seduta del 23 aprile 2013, approvato dal Consiglio di Amministrazione nella seduta del 7 maggio 2013, in parte qua;

- e per l'accertamento della formazione del silenzio-assenso in relazione al procedimento di conferimento del titolo di professore emerito al Prof. IO AR

- nonché, in subordine, per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio/inerzia in relazione al procedimento di conferimento del titolo di professore emerito al Prof. IO AR

- e per la condanna degli organi dell'Università degli Studi di Roma La Sapienza a ciò deputati dal Regolamento ad esprimersi sulla proposta entro un termine non superiore a 30 giorni, anche mediante la nomina, ove occorra, di un commissario ad acta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi Roma La Sapienza e del Ministero dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 febbraio 2026 la dott.ssa NA VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IT

1. Con il ricorso in esame il Prof. IO AR, professore ordinario in quiescenza presso l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, ha impugnato gli atti con i quali il Dipartimento di Management ha definito in senso sfavorevole la proposta di conferimento del titolo di Professore emerito formulata in suo favore da quindici docenti in data 2 ottobre 2019, deducendo una pluralità di censure che investono, con articolazione particolarmente ampia, tanto il segmento procedimentale svoltosi nell’ambito dell’Ateneo, quanto la disciplina regolamentare applicata, nonché la configurabilità di effetti provvedimentali taciti per decorso del tempo.

2. Dagli atti di causa emerge che la proposta di conferimento veniva presentata al Preside della Facoltà di Economia in data 2 ottobre 2019, nel vigore del Regolamento del 2013, corredata dal curriculum vitae e dalla documentazione scientifica del docente.

3. Il Consiglio del Dipartimento, nella seduta del 15 ottobre 2019, non esprimeva alcun parere, limitandosi a disporre un rinvio dell’esame sul presupposto della necessità di un previo coinvolgimento della Facoltà. La Giunta di Facoltà, nella seduta del 30 ottobre 2019, rilevava tuttavia la necessità del previo parere favorevole del Dipartimento, determinando una evidente situazione di stallo.

4. Il procedimento rimaneva, quindi, in una prolungata fase di stasi, protrattasi per un significativo arco temporale, nel corso del quale intervenivano, da un lato, l’emergenza epidemiologica da COVID-19, con le conseguenti limitazioni all’ordinario svolgimento dell’attività amministrativa, e, dall’altro, la sopravvenuta approvazione del nuovo regolamento di Ateneo nel 2020.

5. Solo nella seduta del 17 maggio 2022 il Consiglio di Dipartimento riattivava il procedimento, disponendo una votazione a scrutinio segreto, poi svolta il 24 maggio 2022 con esito negativo.

6. A seguito dell’accesso agli atti, il ricorrente proponeva il presente giudizio, deducendo: la formazione del silenzio-assenso; in subordine, il silenzio-inadempimento; l’illegittimità del verbale; vizi di istruttoria e motivazione; violazione del principio tempus regit actionem ; illegittimità della composizione dell’organo; violazione della sequenza procedimentale.

7. Più in particolare, il ricorrente sostiene che il procedimento sarebbe rimasto illegittimamente fermo ben oltre il termine di conclusione previsto dalla disciplina generale sul procedimento amministrativo, così che si sarebbe formato il silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990; in subordine, chiede l’accertamento del silenzio-inadempimento e la condanna degli organi dell’Ateneo a provvedere.

8. Deduce, inoltre, che il Dipartimento avrebbe illegittimamente applicato il regolamento sopravvenuto del 2020, in violazione del principio del tempus regit actionem e dell’affidamento maturato sulla base della disciplina del 2013; che la votazione avrebbe dovuto svolgersi in composizione allargata e non ristretta ai soli professori di prima fascia; che il verbale del 24 maggio 2022 sarebbe nullo o inesistente per mancanza della sottoscrizione del segretario verbalizzante; che difetterebbe una idonea istruttoria, non risultando dal verbale del 17 maggio 2022 la trasmissione del curriculum e della documentazione rilevante ai componenti chiamati a votare; che il diniego sarebbe comunque privo di motivazione, risolvendosi nel mero esito numerico della votazione senza esplicitazione delle ragioni della mancata approvazione.

9. L’Università resistente e il Ministero hanno contestato la fondatezza del ricorso, richiamando, con particolare ampiezza, la relazione ministeriale versata in atti e le difese dell’Ateneo, nelle quali si è sostenuto, in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva del Ministero, essendosi il procedimento arrestato nella fase interna all’Università; e, nel merito, la natura onorifica e non dovuta del titolo di Professore emerito, la piena autonomia regolamentare dell’Ateneo, la natura ampiamente discrezionale del potere esercitato e l’inapplicabilità del silenzio-assenso ad un procedimento non ad istanza di parte e connotato da una valutazione di tipo premiale.

10. All’udienza del 13 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Va anzitutto esaminata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva del Ministero dell’Università e della Ricerca.

12. L’eccezione non è fondata e deve essere respinta.

13. È certamente vero che, nel caso di specie, il procedimento non ha superato la fase endouniversitaria, essendosi arrestato all’esito negativo della votazione espressa dal Dipartimento competente e non essendo stata, pertanto, attivata la fase conclusiva di competenza ministeriale. Tuttavia, tale circostanza non è di per sé sufficiente ad escludere la legittimazione passiva del Ministero nel presente giudizio.

14. Occorre infatti considerare che il ricorrente non si è limitato a impugnare gli atti adottati nell’ambito dell’Ateneo, ma ha espressamente formulato, in via principale, una domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso sulla proposta di conferimento del titolo e, in via subordinata, una domanda di accertamento del silenzio-inadempimento, con conseguente richiesta di condanna a provvedere. Tali domande, per loro natura, presuppongono necessariamente il coinvolgimento dell’amministrazione titolare del potere conclusivo del procedimento.

15. Sotto questo profilo, la posizione del Ministero non può essere considerata estranea al rapporto controverso, atteso che esso è istituzionalmente competente all’adozione del provvedimento finale di conferimento del titolo, mediante decreto ministeriale, nell’ambito di un procedimento che, pur articolato in una fase interna all’Ateneo e in una fase finale esterna, si configura come unitario sotto il profilo funzionale.

16. La circostanza che, nel caso concreto, la fase procedimentale non sia pervenuta allo stadio di competenza ministeriale non vale, pertanto, ad escludere la legittimazione passiva, laddove il ricorrente deduca proprio l’illegittima inerzia dell’amministrazione procedente nel suo complesso ovvero la formazione di un effetto provvedimentale tacito che investirebbe necessariamente anche la fase finale.

17. Deve inoltre rilevarsi che l’eventuale accertamento dell’obbligo di provvedere o della formazione del silenzio non potrebbe che spiegare effetti nei confronti dell’amministrazione titolare del potere conclusivo, la quale, proprio in ragione della struttura del procedimento, resta parte necessaria del rapporto sostanziale dedotto in giudizio.

18. Ne consegue che il Ministero deve ritenersi correttamente evocato in giudizio, in quanto soggetto potenzialmente inciso dagli effetti della pronuncia richiesta.

19. L’eccezione va pertanto respinta.

20. Venendo al merito delle censure formulate dal ricorrente, il Collegio ritiene di dover esaminare in via prioritaria la domanda principale di accertamento della formazione del silenzio-assenso sulla proposta di conferimento del titolo di professore emerito.

21. La censura è articolata attraverso una complessa costruzione, che richiama non solo l’art. 20 della legge n. 241 del 1990, ma anche la disciplina dei pareri e delle determinazioni implicite tra amministrazioni (artt. 16 e 17-bis), nonché le disposizioni regolamentari interne all’Ateneo.

22. La tesi non può essere condivisa.

23. La configurabilità del silenzio-assenso presuppone, secondo l'impianto della legge n. 241 del 1990, una serie di condizioni cumulative, che nella specie difettano tutte.

24. Anche a voler prescindere dalla qualificazione formale della proposta dei docenti come istanza di parte ai sensi dell'art. 20 della legge n. 241 del 1990 — trattandosi comunque di iniziativa volta al soddisfacimento di un interesse dell'istituzione accademica, e non del privato interessato — il meccanismo del silenzio-assenso non può in alcun modo operare nella fattispecie per una pluralità di ragioni sostanziali, ciascuna delle quali autonoma e sufficiente.

25. In primo luogo, il provvedimento finale deve avere un contenuto vincolato o comunque tale da consentire la formazione tacita della volontà amministrativa.

26. Tale requisito difetta in modo evidente. Il conferimento del titolo di professore emerito costituisce un atto di natura premiale e onorifica, che implica una valutazione complessiva, non tipizzata, circa il "particolare prestigio" apportato all'Ateneo dal docente. Si tratta di una clausola generale, la cui concretizzazione è rimessa a un apprezzamento discrezionale particolarmente ampio..

27. La giurisprudenza amministrativa ha più volte sottolineato come tale potere sia “ontologicamente discrezionale”, proprio perché volto a esprimere un giudizio di riconoscimento e non a verificare il mero possesso di requisiti predeterminati. In un simile contesto, l’inerzia dell’amministrazione non può essere interpretata come manifestazione implicita di una volontà positiva, poiché verrebbe a mancare qualsiasi base razionale per ritenere che il decorso del tempo equivalga a un giudizio favorevole su un profilo, quale quello del prestigio accademico, che richiede necessariamente una valutazione espressa.

28. In terzo luogo, la struttura del procedimento delineata dal regolamento di Ateneo è intrinsecamente incompatibile con il meccanismo del silenzio-assenso. La sequenza procedimentale è costruita come una serie di deliberazioni espresse e progressive, ciascuna delle quali costituisce condizione per il passaggio alla fase successiva. L’assenza di una deliberazione favorevole in uno degli snodi procedimentali impedisce la prosecuzione del procedimento. Ammettere il silenzio-assenso significherebbe sovvertire tale struttura, consentendo il perfezionamento della fattispecie in assenza di qualsiasi valutazione positiva degli organi accademici, in evidente contrasto con la ratio dell’istituto.

29. Né possono trovare ingresso, in tale contesto, le disposizioni in materia di silenzio tra amministrazioni di cui agli artt. 16 e 17-bis della legge n. 241 del 1990.

30. Tali disposizioni presuppongono, per espressa previsione normativa, un rapporto tra «amministrazioni pubbliche diverse» ovvero tra un'amministrazione procedente e un'amministrazione chiamata a rendere assensi, concerti o nulla osta di propria competenza. Nella fase procedimentale rilevante ai fini della pretesa del ricorrente — vale a dire quella svoltasi interamente nell'ambito dell'Ateneo, dal momento della presentazione della proposta fino alla votazione del 24 maggio 2022 — vengono in rilievo esclusivamente organi interni all'Università, le cui articolazioni non assumono rilievo esterno nei rapporti intersoggettivi tra enti.

31. La fase di competenza ministeriale, che si sarebbe aperta solo a seguito di un esito favorevole della procedura interna, non è mai stata attivata, sicché il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni non trova base applicativa nella fattispecie concreta.

32. In via subordinata, il ricorrente deduce l’illegittimità del silenzio-inadempimento, lamentando che il procedimento sarebbe rimasto ingiustificatamente inattivo per un arco temporale eccedente i termini di legge e chiedendo, conseguentemente, la condanna dell’Amministrazione a provvedere.

33. La censura, pur muovendo da una ricostruzione fattuale in larga parte corretta quanto alla durata del procedimento, non può trovare accoglimento.

34. È infatti indubbio che, nella fase compresa tra l’ottobre 2019 e il maggio 2022, si sia determinata una situazione di stasi procedimentale, imputabile – almeno in parte – alle incertezze interpretative circa la sequenza degli adempimenti e, successivamente, al sopravvenire dell’emergenza epidemiologica.

35. Tuttavia, ai fini dell’azione avverso il silenzio, rileva non già la mera esistenza di un ritardo, ma la perdurante inerzia dell’amministrazione al momento della proposizione del ricorso. Nel caso di specie, tale inerzia è venuta meno e non sussiste.

36. Come emerge dagli atti, il Consiglio di Dipartimento, nella seduta del 17 maggio 2022, ha riattivato il procedimento, disponendo la votazione, e in data 24 maggio 2022 si è formato un esito espresso, negativo, che ha definito la fase procedimentale di competenza dell’organo. Ne consegue che, al momento della proposizione del ricorso, non vi era più una situazione di silenzio in senso tecnico, ma un provvedimento espresso, sia pure sfavorevole.

37. Va altresì rilevato che l’azione ex art. 31 c.p.a. è strutturalmente volta a rimuovere l’inerzia e a sollecitare l’esercizio del potere, non a sindacare la legittimità del contenuto dell’atto eventualmente adottato tardivamente, che deve essere contestato con i mezzi ordinari di impugnazione. In altri termini, una volta che l’amministrazione abbia provveduto, anche tardivamente, la domanda di accertamento del silenzio perde il proprio oggetto e si converte, eventualmente, in una domanda demolitoria del provvedimento adottato.

38. La censura deve pertanto essere respinta.

39. Il ricorrente deduce, poi, con articolata argomentazione, che il procedimento avrebbe dovuto essere integralmente disciplinato dal regolamento vigente al momento della sua instaurazione (2013), e che l’applicazione del regolamento sopravvenuto del 2020 integrerebbe violazione del principio del tempus regit actionem , nonché lesione dell’affidamento, anche in considerazione del ritardo imputabile all’Amministrazione.

40. La censura non è fondata.

41. Occorre preliminarmente chiarire che, nell’ordinamento amministrativo, il principio generale è quello del tempus regit actum , in forza del quale ciascun atto del procedimento è disciplinato dalla normativa vigente al momento della sua adozione.

42. Il diverso principio del tempus regit actionem , invocato dal ricorrente, costituisce una deroga di carattere eccezionale, elaborata in giurisprudenza con riferimento soprattutto alle procedure concorsuali, in cui l’affidamento dei partecipanti alla stabilità delle regole assume una particolare intensità.

43. Nel caso in esame, tale situazione non ricorre.

44. Il procedimento per il conferimento del titolo di professore emerito non presenta natura comparativa né è strutturato come una procedura competitiva; esso si configura, piuttosto, come una sequenza di valutazioni interne all’istituzione, finalizzate all’espressione di un giudizio complessivo di riconoscimento.

45. Soprattutto, nel caso concreto, non si è mai formato alcun segmento procedimentale favorevole idoneo a ingenerare un affidamento qualificato. Il Consiglio di Dipartimento, nella seduta del 15 ottobre 2019, non ha espresso alcun parere positivo, ma si è limitato a disporre un rinvio, determinando una situazione di stallo che ha impedito il consolidarsi di qualsiasi aspettativa giuridicamente tutelabile.

46. In tale contesto, l’applicazione del regolamento sopravvenuto del 2020 – che ha inciso sulle modalità procedurali, introducendo il voto segreto anche in modalità telematica – non appare né arbitraria né lesiva di posizioni giuridiche consolidate.

47. Né può assumere rilievo decisivo il ritardo procedimentale, pur significativo, atteso che esso non ha prodotto effetti favorevoli suscettibili di consolidamento.

48. Deve peraltro aggiungersi, a ulteriore conferma della infondatezza della censura, che la previsione del voto segreto, espressamente introdotta dal regolamento del 2020, non può essere interpretata come una innovazione sostanziale tale da incidere in senso peggiorativo sulla posizione del ricorrente.

49. Ed infatti, anche a voler prescindere dalla disciplina sopravvenuta, la modalità del voto segreto si imponeva già in base ai principi generali dell’ordinamento nelle deliberazioni collegiali concernenti persone.

50. La giurisprudenza amministrativa ha infatti chiarito che, in tali ipotesi, la segretezza del voto costituisce regola generale, funzionale a garantire la libertà e l’indipendenza del giudizio dei componenti dell’organo collegiale, sottraendolo a possibili condizionamenti esterni o interni.

51. In particolare, il Consiglio di Stato ha affermato che il voto segreto nelle deliberazioni riguardanti persone non costituisce una mera opzione organizzativa, ma espressione di un principio di carattere generale, destinato a prevalere, in assenza di diversa e specifica previsione, sulle modalità di voto palese (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 3 febbraio 2022, n. 759).

52. Ne consegue che, anche in vigenza del regolamento del 2013, la votazione sulla proposta di conferimento del titolo di professore emerito – in quanto incidente direttamente sulla persona del docente interessato – ben avrebbe potuto, se non dovuto, svolgersi in forma segreta.

53. Sotto tale profilo, l’intervento del regolamento del 2020 si limita dunque a positivizzare un principio già immanente nell’ordinamento, senza introdurre una disciplina innovativa in senso sostanziale, né tantomeno pregiudizievole per il ricorrente. Né, in tale prospettiva, la modalità di espressione del voto può essere qualificata come elemento procedimentale idoneo a incidere sull’affidamento del ricorrente, trattandosi di profilo attinente esclusivamente alle modalità interne di formazione della volontà collegiale e non al contenuto sostanziale della valutazione rimessa all’Amministrazione.

54. La censura deve pertanto essere integralmente respinta.

55. Il ricorrente sostiene, inoltre, che la votazione avrebbe dovuto svolgersi in composizione allargata e non ristretta ai soli professori di prima fascia, assumendo che la locuzione “nella composizione ristretta ai professori di prima fascia”, contenuta nel regolamento del 2020, si riferirebbe esclusivamente all’Assemblea di Facoltà.

56. La censura non è fondata.

57. L’interpretazione della disposizione regolamentare deve essere condotta secondo i criteri ordinari, valorizzando il dato letterale, sistematico e teleologico.

58. Sotto il profilo letterale, la disposizione prevede che “sulla proposta si esprimono (…) il Consiglio del competente Dipartimento, la Giunta di Facoltà e l’Assemblea di Facoltà, nella composizione ristretta ai professori di prima fascia”. La collocazione della locuzione finale induce a ritenere che essa si riferisca a tutti gli organi elencati e non solo all’ultimo.

59. Sotto il profilo sistematico, la scelta di limitare la partecipazione ai professori di prima fascia appare coerente con la natura del titolo, conferibile esclusivamente a professori ordinari, e con l’esigenza di affidare la valutazione a una comunità accademica omogenea.

60. Sotto il profilo teleologico, la restrizione della platea dei votanti è funzionale a garantire un giudizio qualificato e coerente con il livello ordinamentale del riconoscimento.

61. L’interpretazione proposta dal ricorrente, oltre a non trovare riscontro nel dato normativo, finirebbe per svuotare di significato la scelta regolamentare, reintroducendo una composizione allargata che il regolamento ha inteso superare.

62. La censura va pertanto disattesa.

63. Il ricorrente deduce, ancora, la nullità – o addirittura l’inesistenza – del verbale del 24 maggio 2022, in quanto sottoscritto dal solo Direttore del Dipartimento e non anche dal segretario verbalizzante, richiamando sul punto la giurisprudenza che valorizza la funzione essenziale della verbalizzazione quale strumento di attestazione della volontà collegiale.

64. La censura, pur sostenuta da argomentazioni non prive di rilievo teorico, non può essere accolta.

65. Occorre, in primo luogo, qualificare correttamente la natura dell’atto impugnato. Il documento del 24 maggio 2022 non costituisce il verbale di una seduta deliberativa del Consiglio di Dipartimento, ma l’atto di attestazione delle operazioni di voto svoltesi a scrutinio segreto in un arco temporale determinato, secondo le modalità previste dal regolamento.

66. Esso, come emerge anche dalla sua intestazione e dal contenuto, documenta:

– l’apertura e la chiusura delle operazioni di voto;

– il numero dei votanti;

– l’esito numerico dello scrutinio.

67. Non si è dunque in presenza di un verbale collegiale in senso proprio, redatto all’esito di una seduta deliberativa, ma di un atto di certificazione delle operazioni di voto.

68. In tale contesto, la sottoscrizione del Direttore del Dipartimento, che ha presieduto le operazioni, è idonea a garantire l’autenticità del documento e la riferibilità delle operazioni all’organo competente.

69. La mancata sottoscrizione del segretario verbalizzante, pur costituendo una difformità rispetto alle previsioni organizzative interne, non integra un vizio tale da determinare la nullità dell’atto, in assenza di elementi che facciano dubitare della genuinità della verbalizzazione.

70. È significativo, al riguardo, che il ricorrente non abbia in alcun modo contestato:

– lo svolgimento della votazione;

– il numero dei partecipanti;

– l’esito numerico.

71. In mancanza di tali contestazioni, la carenza formale dedotta non incide sulla funzione essenziale dell’atto, che è quella di attestare un dato oggettivo.

72. Va inoltre considerato che, anche a voler ipotizzare un vizio formale, esso non sarebbe comunque idoneo a determinare un diverso esito del procedimento, atteso che la votazione ha espresso in modo inequivoco la mancanza di consenso della maggioranza dei votanti.

73. La censura deve pertanto essere respinta.

74. Merita un esame più approfondito la censura con la quale il ricorrente deduce che il verbale del 24 maggio 2022 sarebbe illegittimo per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, sul rilievo che il Dipartimento si sarebbe limitato a registrare un mero esito numerico di voto senza dar conto né delle ragioni della mancata approvazione, né dell’effettiva verifica dei requisiti richiesti dal regolamento di Ateneo per il conferimento del titolo di professore emerito.

75. In tale prospettiva, il ricorrente valorizza, da un lato, la previsione del regolamento del 2020 secondo cui “ il possesso dei requisiti … deve essere asseverato nella delibera del Consiglio del competente Dipartimento ” e, dall’altro, la circostanza che né dal verbale della seduta del 17 maggio 2022 né dalla convocazione per la successiva votazione risulterebbe la trasmissione ai votanti del curriculum e della documentazione allegata alla proposta, con conseguente impossibilità di ritenere che si sia svolta una effettiva attività valutativa .

76. La censura, per quanto articolata e non priva di elementi di problematicità, non può essere accolta.

77. Occorre muovere da un dato di fondo, che condiziona l’intero scrutinio: il procedimento di conferimento del titolo di professore emerito non è preordinato all’attribuzione di una utilità dovuta in presenza di requisiti rigidamente predeterminati, ma all’eventuale riconoscimento di una onorificenza accademica di carattere eccezionale, rimessa, secondo la disciplina regolamentare dell’Ateneo, a un apprezzamento complessivo circa il “particolare prestigio” recato dal docente all’Università.

78. Anche il regolamento del 2020, nel definire il titolo come riconoscimento eccezionale e nel richiedere, oltre a dati curricolari oggettivabili, una valutazione più ampia del contributo scientifico e istituzionale, mostra che l’attività degli organi accademici non si esaurisce in una verifica notarile di presupposti, ma implica un giudizio complesso, non comparativo e largamente discrezionale, che si colloca nel nucleo dell’autonomia universitaria, come pure sottolineato dalla relazione dell’Amministrazione, la quale insiste sul carattere premiale e “ontologicamente discrezionale” del potere esercitato .

79. Da tale premessa discende che la censura non può essere esaminata secondo categorie proprie di procedimenti concorsuali o selettivi in senso stretto. Il ricorrente tende infatti a postulare che, siccome il regolamento richiede l’asseverazione del possesso di taluni requisiti, l’organo deliberante sarebbe tenuto, anche in caso di esito negativo, a dar conto analiticamente di ciascun requisito non ravvisato e delle ragioni per le quali il curriculum del docente non sarebbe stato reputato sufficiente. Ma una simile lettura non persuade.

80. La previsione regolamentare, nella parte in cui stabilisce che il possesso dei requisiti debba essere asseverato “nella delibera del Consiglio del competente Dipartimento”, è costruita in funzione dell’ipotesi fisiologica in cui il Dipartimento esprima un avviso favorevole e quindi attesti, assumendosene la responsabilità istituzionale, la sussistenza dei presupposti necessari perché la proposta possa proseguire verso gli ulteriori organi dell’Ateneo.

81. Essa non comporta, sul piano logico né su quello testuale, che in ogni caso di esito negativo debba necessariamente formarsi una motivazione analitica e discorsiva sulla insussistenza di ciascun requisito, quasi che il Dipartimento fosse chiamato a redigere un giudizio tecnico-argomentativo sovrapponibile a quello di una commissione concorsuale.

82. Il significato della norma, letto in coerenza con la struttura del procedimento, è piuttosto quello di esigere che l’eventuale proposta positiva sia sorretta da un’assunzione espressa di responsabilità circa la congruità del profilo; non quello di trasformare il dissenso dell’organo in un provvedimento motivato secondo moduli incompatibili con il tipo di decisione richiesta. Il passaggio del ricorso che, partendo dall’obbligo di asseverazione in caso di esito favorevole, inferisce automaticamente un corrispondente obbligo di motivazione piena in caso di esito negativo, costituisce dunque un salto logico che il Collegio non ritiene di poter condividere.

83. Ciò chiarito, resta tuttavia da stabilire se la modalità prescelta – e cioè la votazione a scrutinio segreto – comporti l’esonero totale da ogni obbligo motivazionale. Anche su questo punto la risposta deve essere calibrata con attenzione.

84. Non può essere accolta la tesi estrema secondo cui, ogniqualvolta un organo collegiale voti a scrutinio segreto su una persona, l’esito numerico del voto sarebbe, sempre e in ogni caso, da solo sufficiente a esaurire il dovere di motivazione. Una simile affermazione, formulata in termini assoluti, finirebbe per sottrarre interi segmenti dell’azione amministrativa a qualsiasi verifica esterna di razionalità, ogni volta che il regolamento interno preveda il voto segreto. Ed è evidente che così non può essere, perché anche nelle determinazioni discrezionali su persone deve pur sempre risultare, almeno a livello minimo, quale sia l’oggetto della valutazione affidata all’organo e quale sia il fondamento normativo del giudizio espresso.

85. Tuttavia, altra cosa è affermare che il voto segreto non annulla ogni esigenza di intellegibilità della decisione; altra cosa è pretendere che, nonostante la segretezza, l’organo collettivo espliciti in forma analitica le ragioni puntuali del dissenso, finendo inevitabilmente per svuotare di contenuto la stessa segretezza del voto. Quest’ultima, infatti, non ha una funzione meramente rituale, ma è preordinata a garantire libertà, autonomia e genuinità della determinazione dei singoli componenti, soprattutto in valutazioni fortemente personali, reputazionali e non rigidamente predeterminate.

86. Se si imponesse, a valle del voto, una motivazione dettagliata sulle singole ragioni della mancata approvazione, si introdurrebbe una tensione difficilmente componibile con tale funzione, poiché la verbalizzazione analitica potrebbe rendere, almeno indirettamente, ricostruibili orientamenti interni e posizioni individuali.

87. Il punto, allora, non è se il verbale del 24 maggio 2022 dovesse contenere una motivazione discorsiva completa, ma se l’atto, letto nel contesto dell’intero procedimento, consenta o meno di comprendere quale giudizio l’organo sia stato chiamato a esprimere e quale significato istituzionale debba attribuirsi all’esito negativo.

88. Sotto questo profilo, il Collegio ritiene che la risposta debba essere positiva.

89. Dagli atti emerge, anzitutto, che la proposta era stata originariamente presentata in data 2 ottobre 2019 con allegato il curriculum vitae del ricorrente (doc. 9-bis del fascicolo di parte ricorrente) e con una motivazione articolata dei quindici proponenti, i quali attestavano il 'rispetto dei requisiti e dei criteri relativi all'estrema rilevanza del contributo fornito alla specifica disciplina' e il 'contributo di grande rilievo apportato alla Comunità Scientifica'. Tale documentazione era stata formalmente acquisita agli atti del procedimento e costituiva parte integrante del fascicolo procedimentale. È vero che il ricorrente sottolinea come né il verbale del 17 maggio 2022 né la convocazione per la votazione menzionino espressamente una nuova trasmissione del curriculum ai docenti chiamati a votare; ma tale rilievo, pur astrattamente apprezzabile, non è decisivo. L’assenza di una verbalizzazione espressa della messa a disposizione dei documenti non equivale infatti, di per sé, alla prova della loro mancata conoscibilità. Né risulta che il ricorrente abbia fornito elementi concreti da cui desumere che i componenti dell’organo abbiano votato in radicale assenza del materiale valutativo o che sia stato loro impedito l’accesso alla documentazione già formata nel procedimento. La censura, su questo punto, resta affidata a una inferenza negativa tratta dal silenzio del verbale, ma il silenzio del verbale non è sufficiente, da solo, a dimostrare l’inesistenza dell’istruttoria.

90. Va poi considerato che la seduta del 17 maggio 2022 non rappresenta l’avvio ex novo di un procedimento totalmente privo di retroterra, ma la riattivazione di una procedura già iniziata nel 2019, nel cui ambito la proposta e il curriculum erano già stati formalmente acquisiti. Lo stesso verbale del 17 maggio 2022, per come ricostruito dal ricorrente, dà atto del precedente iter e della esigenza di “attivare le procedure necessarie” dopo l’interruzione dovuta all’emergenza pandemica e alla sopravvenienza del nuovo regolamento. In questo contesto, non è ragionevole postulare che l'organo deliberante fosse chiamato a votare in un vuoto documentale assoluto; più correttamente, deve ritenersi che la consultazione si sia inserita in un fascicolo procedimentale già formato, del quale costituivano parte essenziale la proposta motivata dei proponenti e il curriculum del docente. Va peraltro rilevato che il Prof. AR aveva prestato servizio presso il Dipartimento di Management dell'Ateneo come professore ordinario di Tecnica Bancaria e di Economia e gestione della Banca per vent'anni consecutivi (dal 1° novembre 1998 al 31 ottobre 2018), svolgendo incarichi didattici nei corsi di Laurea BAM e IFIR. È quindi ragionevole presumere che i professori di prima fascia del medesimo Dipartimento, chiamati a esprimersi sulla proposta, avessero conoscenza diretta dell'attività didattica e scientifica svolta dal collega nel corso di due decenni di servizio, senza necessità di una rinnovata trasmissione formale del curriculum.

91. Sotto il profilo della motivazione in senso stretto, il verbale del 24 maggio 2022 attesta che, “in considerazione delle preferenze espresse dai professori di I fascia”, la proposta non viene approvata. La formula è certamente asciutta, e non potrebbe essere altrimenti; ma non per questo è giuridicamente insufficiente. Letta in modo isolato, essa si risolve in un mero dato numerico; letta invece alla luce dell’oggetto della votazione, del quadro regolamentare e del contenuto della proposta, essa esprime in forma sintetica il giudizio negativo dell’organo circa la ricorrenza, nel caso concreto, di quel livello di riconoscibilità scientifica e di prestigio istituzionale che il regolamento richiede perché la proposta possa proseguire. Non vi è dunque un difetto assoluto di motivazione, ma una motivazione implicita e sintetica, che si desume dall’esito della votazione alla luce dell’oggetto della proposta e del quadro regolamentare di riferimento.

92. In tal senso depone, in modo particolarmente significativo, anche la più recente giurisprudenza amministrativa formatasi proprio in materia di conferimento del titolo di professore emerito, la quale ha espressamente affermato che, in assenza di una diversa previsione regolamentare, “il voto sulla proposta esprime e sintetizza il giudizio tecnico discrezionale dell’organo, contenendo in sé stesso la motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni” (Cons. Stato, sez. VI, 3 febbraio 2022, n. 759).

93. Tale affermazione – lungi dal configurare un generale esonero dall’obbligo motivazionale – deve essere letta in relazione alla peculiarità del procedimento in esame, caratterizzato da una valutazione non comparativa, di natura premiale e altamente discrezionale, nonché dalla modalità di formazione della volontà collegiale mediante voto segreto.

94. In questo specifico contesto, la motivazione non può che risultare compendiata nell’esito della votazione, purché – come nella specie – siano chiaramente individuabili l’oggetto della valutazione e il quadro regolamentare entro cui essa si è svolta.

95. Né può condividersi l'ulteriore passaggio del ricorso secondo cui la mancata motivazione analitica renderebbe il diniego indice di una posizione 'preconcetta' o di sviamento. Il ricorrente, pur evocando tali profili, non ha allegato alcun elemento concreto a supporto di tali affermazioni: non ha indicato quali sarebbero stati i motivi extra-istituzionali che avrebbero animato i votanti, né ha fornito alcuna prova o indizio dell'esistenza di finalità estranee. Lo sviamento non può essere desunto dalla sola stringatezza della verbalizzazione, né dalla circostanza che il ricorrente vanti, come certamente vanta, un curriculum di indubbio rilievo. L'onere probatorio in materia di sviamento grava sul ricorrente e richiede allegazioni specifiche e prove concrete, non potendosi fondare su mere congetture o sul dissenso rispetto al merito della scelta discrezionale. Proprio perché il titolo di professore emerito non costituisce il riconoscimento automatico di una carriera scientifica prestigiosa, ma un’onorificenza eccezionale rimessa a una valutazione complessiva dell’organo accademico, il fatto che il curriculum del docente sia elevato non consente di inferire, in caso di esito negativo, che la decisione sia stata necessariamente arbitraria o pretestuosa. Perché tale conclusione possa essere raggiunta, sarebbe stato necessario allegare elementi ulteriori, specifici e univoci, idonei a dimostrare che la decisione fosse stata adottata per finalità estranee alla funzione o sulla base di presupposti manifestamente erronei; elementi che, nel caso di specie, non emergono.

96. In definitiva, la censura va respinta perché muove da una premessa non condivisibile – e cioè dall’assimilazione del procedimento in esame a una procedura selettiva a motivazione analitica necessaria – e perché non dimostra che, nel concreto svolgimento della vicenda, il Dipartimento abbia deliberato in totale carenza di materiale conoscitivo o in assenza di qualsiasi intellegibile fondamento della propria determinazione. Il voto segreto non esonera l’amministrazione dal rispetto della legalità procedimentale; ma, in una fattispecie come quella in esame, consente che la motivazione del dissenso resti compendiata nell’esito stesso della votazione, purché – come qui accade – siano chiari l’oggetto della proposta, il quadro regolamentare di riferimento e il significato del giudizio rimesso all’organo. Le doglianze relative al difetto di istruttoria, alla carenza di motivazione e allo sviamento devono pertanto essere disattese.

97. Nemmeno può trovare accoglimento la censura di disparità di trattamento. I casi richiamati dal ricorrente si collocano in contesti regolamentari differenti e non risultano pienamente comparabili. Inoltre, proprio la natura ampiamente discrezionale del giudizio in materia impedisce di desumere da precedenti esiti favorevoli un vincolo conformativo o un parametro di necessaria uguaglianza di risultato.

98. Con un’ulteriore censura, strettamente connessa alla struttura del procedimento ed evocata in più punti del ricorso, il ricorrente sostiene che l’Amministrazione avrebbe illegittimamente arrestato il procedimento all’esito della votazione negativa del Consiglio di Dipartimento, senza rimettere comunque la proposta alla Giunta e all’Assemblea di Facoltà, le quali – secondo la prospettazione attorea – avrebbero dovuto essere comunque chiamate a pronunciarsi.

99. La censura non è fondata.

100. Essa si fonda, in realtà, su una ricostruzione del procedimento che non trova riscontro né nel dato regolamentare né nella logica complessiva dell’istituto.

101. Come emerge dal regolamento di Ateneo del 2020, la procedura per il conferimento del titolo di professore emerito è strutturata come una sequenza di valutazioni progressive, ciascuna delle quali costituisce presupposto necessario per il passaggio alla fase successiva. Non si tratta, dunque, di una pluralità di pareri autonomi e indipendenti, destinati a confluire in una decisione finale, ma di un procedimento a struttura condizionata, nel quale ogni segmento è funzionalmente subordinato all’esito favorevole del precedente.

102. In particolare, la disposizione regolamentare stabilisce che “sulla proposta si esprimono” il Consiglio di Dipartimento, la Giunta e l’Assemblea, ma tale formulazione deve essere letta in combinazione con la logica complessiva del procedimento, che presuppone la formazione di una proposta positiva per poter essere sottoposta agli organi successivi e, in ultima istanza, al Senato accademico.

103. La tesi del ricorrente, secondo cui anche in presenza di un esito negativo del primo organo la proposta dovrebbe comunque essere trasmessa agli altri, si risolve, in sostanza, nella configurazione di una struttura procedimentale parallela o “a votazioni indipendenti”, nella quale ciascun organo esprimerebbe una propria valutazione autonoma, eventualmente in contrasto con le precedenti. Una simile ricostruzione non è compatibile con il modello organizzativo delineato dal regolamento, né con la natura stessa del procedimento.

104. Ed infatti, se si ammettesse che la proposta possa proseguire anche in presenza di un parere negativo del Dipartimento, si verrebbe a svuotare di significato il ruolo attribuito a tale organo quale primo filtro valutativo, che, per prossimità disciplinare e per conoscenza diretta del percorso scientifico del docente, è chiamato a svolgere una funzione particolarmente qualificata. In altri termini, la funzione del Dipartimento non è quella di esprimere un parere meramente interlocutorio o superabile, ma quella di operare una selezione iniziale, che condiziona l’intero sviluppo del procedimento.

105. A conferma di tale ricostruzione depone anche la ratio complessiva del sistema: il titolo di professore emerito costituisce un riconoscimento eccezionale, il cui conferimento presuppone una convergenza di valutazioni positive all’interno della comunità accademica. Non vi è spazio, in tale contesto, per un meccanismo di “superamento” del dissenso espresso dal Dipartimento, né per una sorta di appello interno agli altri organi.

106. Va altresì osservato che la stessa dinamica procedimentale seguita nel caso concreto conferma tale impostazione: la Giunta di Facoltà, nella seduta del 30 ottobre 2019, aveva espressamente rilevato la necessità del previo parere favorevole del Dipartimento, rimettendo a quest’ultimo la questione. Tale passaggio, lungi dall’essere neutro, evidenzia come, già nella prassi applicativa del regolamento previgente, il ruolo del Dipartimento fosse considerato decisivo ai fini della prosecuzione del procedimento.

107. Non può dunque condividersi la prospettazione del ricorrente secondo cui l’Amministrazione avrebbe dovuto comunque attivare gli ulteriori organi, nonostante l’esito negativo della votazione del 24 maggio 2022. L’arresto del procedimento in presenza di tale esito costituisce, al contrario, un effetto fisiologico e coerente con la struttura della procedura.

108. La censura deve pertanto essere respinta.

109. L’esame complessivo delle censure consente di pervenire ad una valutazione unitaria della vicenda.

110. Il procedimento di conferimento del titolo di professore emerito, per come configurato dal regolamento di Ateneo e per come ricostruito alla luce degli atti di causa, si colloca nell’ambito delle prerogative di autonomia dell’istituzione universitaria e si caratterizza per l’ampiezza della discrezionalità riconosciuta agli organi accademici nella valutazione del “particolare prestigio” del docente.

111. In tale contesto:

– non è configurabile il silenzio-assenso, trattandosi di procedimento non ad istanza di parte e connotato da discrezionalità non tipizzata;

– non sussiste silenzio-inadempimento, essendosi formato un provvedimento espresso;

– l’applicazione del regolamento sopravvenuto non risulta illegittima in assenza di affidamenti consolidati;

– la composizione dell’organo deliberante è conforme al dato regolamentare;

– le dedotte irregolarità formali del verbale non incidono sulla validità dell’atto;

– la motivazione, nei limiti compatibili con il voto segreto e con la natura premiale del procedimento, risulta adeguata in quanto desumibile dall’esito della votazione e dal contesto procedimentale;

– l’arresto del procedimento all’esito negativo del Dipartimento è coerente con la struttura della procedura.

Ne consegue che il ricorso deve essere respinto.

112. Le spese di giudizio possono essere compensate, in ragione della peculiarità della vicenda, della sua articolazione procedimentale e del carattere non univoco del quadro giurisprudenziale, soprattutto in ordine al rapporto tra voto segreto e motivazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR EN, Presidente

NA VI, Primo Referendario, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Primo Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
NA VI	UR EN

IL SEGRETARIO