Pubblicato il 02/04/2026

N. 00169/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00322/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di PA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 322 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
F.LL Di NO S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ivan Randazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di PA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Maria Dilda, Marco Cassi, del Settore Avvocatura Municipale, elettivamente domiciliato presso la Residenza Municipale, Str. Repubblica n. 1, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio della Bonifica RM, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Michele De Fina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) della determinazione di conclusione negativa della Conferenza di servizi decisoria ex art. 14, comma 2, L. n. 241/1990, in forma semplificata e asincrona, comunicata il 9 agosto 2023, resa dal dirigente del Settore Attività Produttive e Edilizia del Comune di PA – S.O. Sportello Unico per le attività produttive e l'edilizia, in esito all'istanza di permesso di costruire n. 1522/2023 presentata dalla F.LL Di NO S.p.a. in data 15 giugno 2023, assunta al protocollo dell'ente con n. 110607, inerente l'area di proprietà dell'istante ubicata in PA, via dell'Agricoltura, per la realizzazione di fabbricato adibito a deposito nel lotto B07 del Pua “Ca' Rossa”;

2) ove occorra, del parere del Consorzio di Bonifica RM, prot. n. 7713 del 20 luglio 2023, assunto al prot. del Comune di PA con n. 136592 del 20 luglio 2023;

3) ove occorra, del parere del Comune di PA, S.O. Verifica conformità edilizia degli interventi, prot. 148065 dell’1 agosto 2023;

4) di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 19 aprile 2024:

1) del provvedimento di rigetto dell'istanza di permesso di costruire n. 1522/2023 - presentata dalla F.LL Di NO S.p.a. in data 15 giugno 2023, assunta al protocollo dell'ente con n. 110607, inerente l'area di proprietà dell'istante ubicata in PA, via dell'Agricoltura, per la realizzazione di fabbricato adibito a deposito nel lotto B07 del Pua “Ca' Rossa”;

2) ove occorra, del parere contrario sull'istanza di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica presentata in data 30 novembre 2023, prot. gen. n. 2614 (fascicolo n. 95/2023), conosciuto attraverso il richiamo effettuato nel preambolo del provvedimento sub 1);

3) ove occorra, del preavviso di diniego sull'istanza di autorizzazione paesaggistica presentata in data 30 novembre 2023, prot. gen. n. 261429 (fascicolo n. 95/2023), ove ad esso l'amministrazione abbia fatto riferimento laddove menziona il parere contrario sub 2);

4) ove occorra, del provvedimento di rigetto, del 28 febbraio 2024, della richiesta di autorizzazione paesaggistica prot. gen. n. 261429 (fascicolo n. 95/2023) del 30 novembre 2023, salvo ritenerlo meramente confermativo del parere contrario sub 2) o del preavviso di diniego sub 3) ove ad esso l'amministrazione abbia fatto riferimento laddove menziona il parere contrario sub 2);

5) di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso;

...................... per la condanna

al risarcimento del danno ingiusto subito a causa dell'illegittimità dei provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di PA e di Consorzio della Bonifica RM;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa AO ZA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto l’annullamento della determinazione di conclusione negativa della Conferenza di servizi decisoria ex art. 14, comma 2, L. n. 241/1990 (in forma semplificata e asincrona) resa dal Comune di PA in esito all'istanza di permesso di costruire n. 1522/2023 del 15 giugno 2023 e inerente l'area ubicata in PA, via dell'Agricoltura, per la realizzazione di fabbricato adibito a deposito nel lotto B07 del Pua “Ca' Rossa”; inoltre, ha invocato l’annullamento, ove occorra, del parere del Consorzio di Bonifica RM prot. n. 7713 del 20 luglio 2023 e del parere del Comune di PA prot. 148065 dell’1 agosto 2023. Infine, la ricorrente ha chiesto la condanna del Comune di PA al risarcimento del danno ingiusto subito a causa dell'illegittimità dei provvedimenti impugnati.

Il Comune di PA si è costituito in giudizio il 15 gennaio 2024.

Con il ricorso per motivi aggiunti, depositato in giudizio il 19 aprile 2024, la ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento di rigetto dell'istanza di permesso di costruire n. 1522/2023 del 15 giugno 2023 inerente l'area ubicata in PA, via dell'Agricoltura, per la realizzazione di fabbricato adibito a deposito nel lotto B07 del Pua “Ca' Rossa”; inoltre, ha invocato l’annullamento, ove occorra, del parere contrario sull'istanza di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica presentata in data 30 novembre 2023, del preavviso di diniego sull'istanza di autorizzazione paesaggistica, del provvedimento di rigetto in data 28 febbraio 2024 della richiesta di autorizzazione paesaggistica. Infine, la ricorrente ha chiesto la condanna del Comune di PA al risarcimento del danno ingiusto subito a causa dell'illegittimità dei provvedimenti impugnati.

Con atto depositato in giudizio l’11 febbraio 2026, parte ricorrente ha chiesto di “ disporsi consulenza tecnica d’ufficio per verificare le conclusioni relative al rispetto del principio di invarianza idraulica e geologica cui è giunta la relazione di valutazione di compatibilità idraulica redatta dallo studio GB & Partners, versata in atti (doc. 11), secondo cui la superficie da edificare non inciderà sulla portata e sul volume delle acque meteoriche recapitate sul torrente Naviglio rispetto ai valori odierni ”.

Il Comune di PA ha depositato memoria difensiva in giudizio il 20 febbraio 2026 e replica il 4 marzo 2026.

Il Consorzio per la Bonifica RM, costituitosi in giudizio il 15 dicembre 2025, ha depositato memoria il 20 febbraio 2026 e replica il 4 marzo 2026.

La società ricorrente ha depositato in giudizio memoria difensiva in data 21 febbraio 2026 e replica il 4 marzo 2026.

Alla pubblica udienza del 25 marzo 2026, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto l’annullamento, unitamente ai pareri presupposti del Consorzio di Bonifica RM e del Comune di PA (S.O. Verifica conformità edilizia degli interventi), della determinazione di conclusione negativa della Conferenza di servizi decisoria resa dal Dirigente del Settore Attività Produttive e Edilizia del Comune di PA relativamente all’istanza di permesso di costruire n. 1522/2023 presentata dalla F.LL Di NO S.p.a. in data 15.06.2023 e inerente l’area di sua proprietà ubicata in PA, via Dell’Agricoltura, per la realizzazione di fabbricato adibito a deposito nel lotto B07 del Pua “Cà Rossa”; l’esponente ha, altresì, chiesto il risarcimento dei danni patiti.

In fatto la società ricorrente ha rappresentato che:

- il lotto di interesse è sito all’interno del sub comparto B del Piano urbanistico attuativo denominato “Ca' rossa”, la cui area è delimitata ad ovest dal canale Naviglio, con destinazione ad attività del settore terziario, pubblico e privato, nonché ad attività commerciali;

- nell’ambito del PUA “Ca’ Rossa” è stata pianificata una cassa di espansione, denominata “cassa 2 Naviglio”, riconducibile alla categoria delle dotazioni ecologiche e ambientali, e nelle more della sua costruzione sono state realizzate casse di espansione provvisorie, regolarmente collaudate, con autorizzazione del Consorzio di bonifica RM allo scarico nel canale Naviglio delle acque da esse provenienti;

- la F.LL Di NO S.p.a. è proprietaria di due lotti di terreno siti nell’area “Spip 2”, individuati con le sigle B10 e B07, il primo (B10) in catasto al foglio 26 mappale 255 e il secondo (B07) in catasto al foglio 26 mappale 382, entrambi acquistati da potere del FaLLmento Spip, rispettivamente in data 13 febbraio 2020 (B10) ed in data 28 febbraio 2022 (B07);

- quanto al lotto B10, è stato rilasciato permesso di costruire n. 1246/2020, e invece, quanto al lotto B07, in data 15 giugno 2023 – nel rispetto della destinazione urbanistica come risultante dal relativo certificato – la proprietaria ha presentato istanza di permesso di costruire n. 1522/2023 (assunta al protocollo del Comune di PA con n. 110607) per ivi realizzare un fabbricato adibito a deposito, con allegata un’approfondita relazione di valutazione di compatibilità idraulica secondo i principi e le linee guida del “Regolamento di gestione del Rischio idraulico”;

- nell’ambito della successiva Conferenza di servizi decisoria in forma semplificata ai sensi dell’art. 14, comma 2, L. n. 241/1990, finalizzata ad effettuare l’esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti, sono stati acquisiti atti di dissenso da parte del Consorzio di Bonifica RM (prot. n. 7713 del 20 luglio 2023) e da parte della S.O. Verifica conformità edilizia degli interventi del Comune di PA (prot. 148065 dell’1 agosto 2023);

- con il riferito parere il Consorzio di Bonifica RM ha ritenuto “ non sussistere i presupposti per nuove edificazioni di lotti all’interno del comparto Pua <<Cà Rossa>> atteso che: - <<il sistema provvisorio, autorizzato a Spip, risulta scaduto da molti anni e non fornisce più, oltre all’invarianza idraulica territoriale, le garanzie di sicurezza idraulica dell’intero sito produttivo Spip>>; - <<in assenza dell’opera idraulica <cassa 2 Naviglio>, che costituisce dotazione ecologico-territoriale indispensabile per la sostenibilità idraulica, il Consorzio non è in grado di garantire la sicurezza dei territori posti a valle della città>> ”;

- con il richiamato parere la S.O. Verifica conformità edilizia degli interventi del Comune di PA ha rilevato la mancanza, in atti, dell’istanza di autorizzazione paesaggistica e la carenza di documentazione, mai richiesta nel corso del procedimento [“ 1. Occorre sovrapporre l’area oggetto di intervento con la tavola dei vincoli vigenti (PSC 2030) ed occorre in particolare relazionare il progetto in merito alla presenza del metanodotto ai sensi dell’art. 2.5.3 allegato A del D.M. 17 aprile 2008 (doc. 13); 2. Occorre, ai sensi della DGR 193/2014, acquisire il parere dell’AUSL e pertanto occorre integrare con il Modello Unico Nazionale per la Notifica ai sensi dell’art. 67 del D.Lgs. n. 81/2008 (doc. 14); 3. Occorre relazionare il progetto con quanto previsto dall’articolo 4.2.1 delle Norme del Piano Urbanistico in merito alla tipologia del lotto, alla viabilità interna ed in merito i materiali utilizzati (doc. 15); 4. StaLL auto: si prende atto della tavola 9, tuttavia una volta dato riscontro con quanto richiesto in precedenza, si rileva che gli stessi dovranno essere piantumati così come previsto dall’art. 3.2.59 comma 4 delle NTA del RUE vigente (Sul progetto degli staLL e delle alberature dovrà essere dimostrata la fattibilità in considerazione dei reali ingombri e detti elementi dovranno essere evidenziati nella planimetria generale di confronto) ”].

- è stata così assunta la determinazione di conclusione negativa dalla Conferenza di servizi (“ Ritenuto pertanto che, alla luce delle considerazioni fatte, i pareri contrari espressi dal CONSORZIO DI BONIFICA PARMENSE e della S.O. VERIFICA CONFORMITA’ EDILIZIA DEGLI INTERVENTI non consentano una conclusione positiva del procedimento, configurandosi come condizioni ostative al rilascio del Permesso di Costruire in oggetto, e non siano pertanto allo stato attuale superabili ”).

Di qui il ricorso affidato ai motivi che seguono.

Con il primo motivo di ricorso “ Violazione di legge per difetto di motivazione (art. 3 l. 241/1990). Eccesso di potere per motivazione insufficiente e inadeguata, difetto di istruttoria, illogicità manifesta/contraddittorietà, disparità di trattamento, mancanza di idonei parametri di riferimento, errore sui presupposti di fatto ” parte ricorrente censura che l’Amministrazione non abbia dato conto dei motivi del diniego laddove, invece, l’intervento con laminazione interna è stato acconsentito per altri lotti del comparto, restando indimostrato che il sistema di laminazione provvisorio non sia sufficiente e rispettoso del principio della invarianza idraulica e idrologica di cui al regolamento comunale (con espresso rinvio alla relazione tecnica attorea). Inoltre, evidenzia che fino ad oggi l’Amministrazione, dal lontano 2007, non ha ritenuto di attivarsi fattivamente per la realizzazione della cassa Naviglio 2 - nonostante abbia incassato le ingenti somme per la realizzazione della stessa dal soggetto attuatore e dagli aventi causa di esso in adempimento all’art. 10 della Convenzione urbanistica - e, nondimeno, ha consentito l’edificazione sulla gran parte del comparto, interamente urbanizzato.

Oltre a non aver considerato le ragioni di natura tecnica esposte dalla ricorrente, l’Amministrazione avrebbe formulato una motivazione carente, atteso il mero rinvio a quei pareri, anch’essi illegittimi perché non avrebbero adeguatamente considerato, in mancata rappresentazione di elementi apprezzabili, le ragioni tecnico-scientifiche di cui alla perizia di parte attrice, palesando anche il difetto di istruttoria ed il travisamento del fatto.

Con il secondo motivo di ricorso “ Violazione di legge – art. 146, co. 4, d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), e art. 40-undecies, co. 7, l.r. Emilia Romagna n. 20/2000 (Disciplina generale sulla tutela e l'uso del territorio); artt. 14-bis, co. 2, lett. b), e art. 6, co. 1, lett. b), l. 241/1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) ” l’esponente lamenta che il permesso di costruire sia stato negato anche in ragione della mancanza dell’istanza di autorizzazione paesaggistica – che, invece, costituisce provvedimento autonomo –, e della contestata carenza di documentazione (tavola dei vincoli, parere AUSL, relazione di progetto, staLL auto) – che, invece, avrebbero dovuto costituire oggetto di integrazione istruttoria ai sensi dell’art. 14- bis , comma 2, lettera b), della L. n. 241/1990 ( Conferenza semplificata ) e dell’art. 6, comma 1, della L. n. 241/1990 ( Compiti del responsabile del procedimento ) –.

Sul risarcimento del danno, la difesa attorea evidenzia che i provvedimenti impugnati costituiscono fonte di grave pregiudizio economico per la società ricorrente, con riserva - formulata nel ricorso introduttivo e non ulteriormente specificata nel prosieguo delle difese - di presentare analitica documentazione ad esso relativa; inoltre, la colpa grave dell’Amministrazione emergerebbe dalla sequenza dei fatti, laddove la violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione sarebbe da ravvisarsi in relazione alla violazione di norme sulle quali non sussistono incertezze interpretative e l’eccesso di potere sarebbe evincibile dalla insufficiente motivazione, dalla contraddittorietà e dalla disparità di trattamento, mentre il nesso di causalità tra comportamento dell’Amministrazione e danni prodotti sarebbe riconducibile all’impedimento del legittimo esercizio dell’attività di impresa, stante la natura del progetto da realizzare.

Con il ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente propone ulteriori censure avverso gli atti poi adottati dal Comune di PA e a suo dire oggettivamente connessi al ricorso introduttivo, scaturiti anche dall’istanza di autorizzazione paesaggistica presentata dalla F.LL Di NO S.p.a. in data 30 novembre 2023. Pertanto, chiede l’annullamento del sopraggiunto provvedimento comunale di rigetto dell’istanza di permesso di costruire e, ove occorra, del parere contrario sull’istanza di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, del preavviso di diniego sull’istanza di autorizzazione paesaggistica e del provvedimento di rigetto della richiesta di autorizzazione paesaggistica; l’esponente ha agito, altresì, per il risarcimento del danno ingiusto subito a causa della ritenuta illegittimità dei provvedimenti impugnati.

Con il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti “ Violazione di legge per difetto di motivazione (art. 3 l. 241/1990). Violazione dell’art. 146, co. 4, d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), e dell’art. 40-undecies, co. 7, l.r. Emilia Romagna n. 20/2000 (Disciplina generale sulla tutela e l'uso del territorio). Violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). Eccesso di potere per motivazione insufficiente e inadeguata, difetto di istruttoria, illogicità manifesta/contraddittorietà, mancanza di idonei parametri di riferimento, errore sui presupposti di fatto ” la ricorrente deduce che l’autorizzazione paesaggistica è provvedimento autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire e, pertanto, l’Amministrazione non poteva negarla a causa dei motivi ostativi al rilascio del permesso di costruire, configurandosi l’autorizzazione paesaggistica come condizione di efficacia del permesso di costruire e non come condizione di validità del medesimo. Invero, i due atti di assenso, quello paesaggistico e quello edilizio, opererebbero su piani diversi, essendo diversi gli interessi pubblici di cui sono posti a tutela seppur parzialmente coincidenti, e allora il parametro di riferimento per la valutazione dell’aspetto paesaggistico non coinciderebbe con la disciplina urbanistico edilizia ma con la specifica disciplina dettata per il vincolo.

Ove, poi, il “parere contrario” cui l’Amministrazione comunale ha fatto riferimento nel diniego del permesso di costruire possa individuarsi nel preavviso di diniego dell’autorizzazione paesaggistica del 19 gennaio 2024, viene ulteriormente osservato: “ a. che il preavviso di diniego costituisce un tipico atto endoprocedimentale che, in quanto tale, non è dotato di efficacia giuridica esterna -salvo che produca effetti immediatamente lesivi- ed è soggetto ad osservazioni della parte privata di cui dovrà tenersi conto nel provvedimento conclusivo, l’unico idoneo ad esprimere la definitiva volontà dell’amministrazione; b. che il provvedimento del 24.1.2024 risulterebbe motivato per relationem sulla scorta del preavviso di diniego dell’autorizzazione paesaggistica in un momento in cui, peraltro, non era ancora trascorso il termine di 10 giorni per le osservazioni ex art. 10 bis l. 241/1990 (decorrente dal 20.1.2024). Le osservazioni sono funzionali all’emissione del provvedimento che, pertanto, in quel momento non è ancora venuto ad esistenza. Nel caso di specie, infatti, il provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica è stato emesso il 28.2.2024 e a nulla rileva l’identità di contenuto tra esso e il preavviso ”.

Con il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti “ Violazione di legge per difetto di motivazione (art. 3 l. 241/1990). Violazione dell’art. 146, co. 4, d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), e dell’art. 40-undecies, co. 7, l.r. Emilia Romagna n. 20/2000 (Disciplina generale sulla tutela e l'uso del territorio). Violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) ” parte attrice deduce che il diniego di autorizzazione paesaggistica si presenta viziato da una grave violazione del contraddittorio procedimentale, atteso che l’Amministrazione non ha tenuto conto delle osservazioni proposte dalla F.LL Di NO S.p.a. in data 2 febbraio 2024. Inoltre tale atto avrebbe natura meramente confermativa del “parere contrario” su cui si è fondato il provvedimento di diniego del permesso di costruire del 24 gennaio 2024, sì da non essere impugnabile; se così non fosse, esso sarebbe comunque illegittimo sulla scorta delle censure già in precedenza formulate.

Con il terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti “ Violazione di legge per difetto di motivazione (art. 3 l. 241/1990) Eccesso di potere per motivazione insufficiente e inadeguata, difetto di istruttoria, illogicità manifesta/contraddittorietà, disparità di trattamento, mancanza di idonei parametri di riferimento, errore sui presupposti di fatto ” l’esponente, evidenziato che il diniego del permesso di costruire si fonda sulle medesime ragioni che hanno condotto all’esito negativo della Conferenza di servizi, ripropone le doglianze già articolate con il ricorso introduttivo.

Nel ricorso per motivi aggiunti, infine, la difesa attorea ripropone la richiesta risarcitoria in termini analoghi a quella formulata nel ricorso introduttivo.

Il Consorzio della Bonifica RM, costituitosi in giudizio, controdeduce che la controversia trae origine dalla legittima e doverosa attività di cura del territorio sotto il profilo della sua sicurezza idraulica, di competenza del Consorzio, in un’area del Comune di PA caratterizzata da significative criticità: il progressivo e intenso sviluppo urbanistico che ha interessato la porzione nord del territorio comunale ha da tempo determinato una condizione di criticità idraulica, in particolare per il Canale Naviglio, recettore finale dei contributi meteorici di gran parte della zona est della città. Al fine di fronteggiare tale situazione e garantire il rispetto del principio di invarianza idraulica, che è presupposto indispensabile per ogni intervento di trasformazione territoriale, il Comune di PA e il Consorzio della Bonifica RM hanno condiviso, sin dalla prima pianificazione delle aree di espansione, la strategia di realizzare opere di laminazione a valenza territoriale e tale scelta, tecnicamente preferibile alla parceLLzzazione degli interventi, consente una gestione più efficiente, sicura e centralizzata delle portate di piena, concentrando le attività di manutenzione e controllo ed evitando di demandare la gestione di plurime opere idrauliche a singoli privati, spesso privi delle necessarie competenze.

Evidenzia la difesa del Consorzio che, in attuazione di tale strategia, per il comparto PUA “Cà Rossa” è stata pianificata sin dal 2007 la realizzazione della “cassa di espansione n. 2 sul canale Naviglio”, opera qualificata come dotazione ecologico-ambientale indispensabile per la sostenibilità idraulica dell’intera area (cfr. sentenze Tar PA n. 351/2024, n. 73/2024, n. 73/2025). In particolare, con convenzione del 4 maggio 2007, l’allora soggetto attuatore (SPIP S.p.a.) si era obbligato a concorrere alla sua realizzazione come gli altri soggetti attuatori dell’intervento edificatorio, tuttavia tale opera non è stata ancora realizzata e, pertanto, a fronte di istanze edificatorie su lotti acquistati dal faLLmento SPIP, il Consorzio, con nota prot. n. 7037 del 13 ottobre 2020 indirizzata anche alla società ricorrente, chiariva in modo inequivocabile la propria posizione.

Con tale nota, prosegue il Consorzio, veniva concessa un’autorizzazione del tutto eccezionale e temporanea per soli tre lotti (tra cui il lotto B10 della stessa F.LL Di NO S.p.a.), subordinata a specifiche condizioni e alla realizzazione di sistemi provvisori, ma si specificava che non sarebbero state più “ concesse altre autorizzazioni provvisorie in caso di vendita di altri lotti da parte dei Curatori del faLLmento Spip. A tal riguardo, si evidenzia l’opportunità che negli eventuali e successivi atti di compravendita sia chiaramente indicata l’impossibilità di ottenere l’autorizzazione allo scarico, anche in via provvisoria, da parte del Consorzio, fino all’avvio del procedimento per la realizzazione della suddetta cassa di espansione ”. Ciò nonostante, in data 15 giugno 2023, la società ricorrente presentava istanza di permesso di costruire per un ulteriore lotto (B07) e, quindi, il Consorzio, coerentemente con la posizione da sempre mantenuta e ben nota alla ricorrente, esprimeva parere negativo con nota prot. n. 7713 del 20 luglio 2023, evidenziando come, in assenza della cassa di espansione n. 2 sul Canale Naviglio, non sussistessero i presupposti di sicurezza idraulica per autorizzare nuove edificazioni e di qui, sulla base di tale parere, vincolante in materia di sicurezza idraulica, il Comune di PA rigettava l’istanza.

Nel merito, quindi, il Consorzio resistente sottolinea che la società ricorrente è stata sempre edotta delle ragioni sottese all’espressione del parere negativo del Consorzio e che le doglianze attoree si risolvono in un inammissibile tentativo di sostituire la propria valutazione a quella, tecnico-discrezionale, dell’Amministrazione; difatti, sulla scelta della cassa territoriale, la decisione del Consorzio di privilegiare un’unica opera di laminazione a valenza territoriale (la cassa n. 2) rispetto a una pluralità di piccoli bacini privati costituisce una scelta espressione di discrezionalità tecnica finalizzata alla tutela idraulica del territorio, fondandosi su valutazioni circa l’efficienza, la manutenibilità, la sicurezza e la prevedibilità degli effetti idraulici nel lungo periodo, favorendo in effetti la realizzazione di una cassa di espansione esterna una più efficace (poiché unitaria) laminazione delle portate di piena nel Canale Naviglio e, al contempo, riducendo la quantità di manufatti e opere di regolazione e controllo che singoli presidi idraulici di laminazione interni comportano, con inevitabile incremento di interlocutori responsabili della gestione idraulica.

Il Consorzio, pertanto, evidenziati i limiti del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica, sottolinea che nel caso di specie la ricorrente non ha fornito alcun elemento idoneo a dimostrare un’eventuale manifesta illogicità o un travisamento dei fatti essendo, al contrario, la scelta del Consorzio ampiamente giustificata da ragioni tecniche oggettive e, quindi, la decisione di non autorizzare nuove edificazioni in assenza dell’opera strategica pianificata non è un atto arbitrario, ma la doverosa presa d’atto che lo stato attuale del reticolo idraulico non consente ulteriori impermeabilizzazioni senza compromettere la sicurezza dei territori a valle, come chiaramente espresso nel parere impugnato.

Quanto alla motivazione sulla proposta progettuale della ricorrente, il parere del Consorzio non sarebbe affatto ingiustificato o frutto di un difetto di istruttoria, fondandosi su di una precisa e puntuale analisi tecnica che ha avuto ad oggetto il territorio (tributario di una rete di drenaggio dimensionata per gli usi prevalentemente agricoli cui era destinato), le sue criticità sotto il profilo idraulico e la risposta ritenuta più efficace all’esigenza di contemperare le istanze edificatorie dei soggetti attuatori con la necessità di non pregiudicare le condizioni di sicurezza idraulica dei cittadini posti a valle delle stesse, individuando la soluzione nella realizzazione di una cassa a valenza territoriale per evitare la parceLLzzazione della laminazione in tante casse singole per ciascun lotto.

A fronte di ciò, conclude il Consorzio, la società ricorrente non fornisce alcuna prova a sostegno di una presunta irragionevolezza della scelta consortile, limitandosi a sostenere la possibilità della realizzazione di una cassa di laminazione interna al lotto che (oltre a non tenere conto della presenza della cassa di laminazione provvisoria autorizzata alla SPIP S.p.a. nell’area ove essa andrebbe realizzata, nonché della complessità dei benefici derivanti dall’opera a valenza territoriale, tra cui la possibilità stessa di procedere all’edificazione senza dover destinare preziose aree interne a opere di laminazione) si basa su una relazione tecnica fondata su parametri progettuali errati (quali il Tempo di Ritorno di progetto e la curva di possibilità pluviometrica, assolutamente non in linea con quanto previsto dalla normativa vigente per garantire la sicurezza idraulica secondo i criteri del Consorzio).

Sulla pretesa disparità di trattamento tra diversi lotti, il Consorzio ricorda che la F.LL Di NO S.p.a. era a conoscenza della situazione e delle condizioni dettate dal Consorzio, pertanto era chiaro che l’autorizzazione per i primi lotti (tra cui uno della ricorrente) costituiva un’eccezione transitoria e non ripetibile: non vi è alcuna contraddittorietà nell’azione amministrativa, ma la semplice e doverosa applicazione di un principio di precauzione di fronte a una situazione di rischio idraulico non più gestibile con soluzioni provvisorie e parziali, restando escluso che il rilascio di un permesso nel 2020 crei un legittimo affidamento al rilascio di ulteriori permessi nel 2023, specie dopo che l’Amministrazione aveva esplicitamente comunicato l’esaurimento della possibilità di ricorrere a soluzioni “tampone”.

Sul procedimento paesaggistico, il Consorzio controdeduce che il diniego finale trova la sua autonoma e insuperabile ragione d’essere nel parere negativo del Consorzio stesso, che non è un mero atto endoprocedimentale, ma un atto di assenso/dissenso vincolante la cui mancanza impedisce la conclusione positiva del procedimento; quindi, anche a voler ammettere l’autonomia del procedimento paesaggistico, il permesso di costruire non avrebbe comunque potuto essere rilasciato, stante la radicale e fondamentale incompatibilità del progetto con le primarie esigenze di sicurezza idraulica del territorio, divenendo la questione paesaggistica, di fatto, recessiva di fronte a un ostacolo così dirimente.

Il Comune di PA, costituitosi in giudizio, precisa che la previsione di una cassa di espansione nell’area in cui insiste il lotto di proprietà della ricorrente oggetto della controversia è frutto di una scelta pianificatoria a livello strategico e nasce dalla necessità di soddisfare l’incremento delle pressioni prodotte dalle consistenti espansioni urbanistiche che da tempo avevano caratterizzato quella parte della città, costituendo presupposto di sostenibilità ambientale per le previsioni di piano (nuove e/o confermate) al fine di limitare il rischio idraulico di quella parte di territorio. In quest’ottica la SPIP S.p.a. (dante causa della società attrice), interessata a realizzare interventi nell’area, aveva assunto la posizione di soggetto attuatore della cassa di espansione n. 2 sul Naviglio navigabile, tuttavia, in seguito al faLLmento di detta società (dichiarato con sentenza del Tribunale di PA n. 29 del 5 aprile 2013), il procedimento si arrestava per poi essere riattivato dal Consorzio di Bonifica RM che, con propria deliberazione n. 256 del 7 aprile 2020, prendeva atto del progetto definitivo elaborato dal FaLLmento SPIP in data 10 novembre 2020, lo trasmetteva al Comune di PA e successivamente, in data 4 dicembre 2020, trasmetteva altresì una proposta di ripartizione degli oneri di realizzazione. In seguito a ciò, precisa il Comune di PA, con deliberazione n. 65 dell’8 marzo 2021 la Giunta comunale approvava le tabelle di riparto dei costi di realizzazione della Cassa n. 2 e detta deliberazione veniva comunicata a tutti i soggetti dei comparti interessati, ivi compresa la F.LL Di NO S.p.a.; pertanto, stante il descritto quadro fattuale, al pervenire dell’istanza di permesso di costruire n. 1522/2023 presentata dalla ricorrente, il Consorzio di Bonifica RM (chiamato ad esprimersi nell’ambito della Conferenza di servizi), conformemente alle previsioni di pianificazione, rilevava che “… in assenza dell’opera idraulica cassa 2 Naviglio, che costituisce dotazione ecologico territoriale indispensabile per la sostenibilità idraulica … ” non si poteva garantire la sicurezza dei territori posti a valle della città e rilasciava parere negativo all’intervento atteso che la Cassa di espansione n. 2 sul Canale Naviglio navigabile costituisce pre-condizione per la realizzazione delle previsioni edificatorie dell’area.

Nel merito, il Comune resistente contesta la tesi attorea, evidenziando che la determinazione di conclusione negativa della Conferenza di servizi per il rilascio del permesso di costruire, così come il provvedimento di rigetto del permesso di costruire, recano in sé e negli atti in essi richiamati tutti gli elementi per ritenerli congruamente motivati (parere del Consorzio, d.G.C. n. 65/2021) e, in particolare, sottolinea la difesa comunale:

- nel parere del Consorzio prot. 7713 del 20 luglio 2023, ribadita la strategicità della nuova cassa di espansione ritenuta a livello pianificatorio la più idonea da un punto di vista idraulico/urbanistico/gestionale in quanto “ in grado di rispondere con maggior efficacia sia a obiettivi di funzionalità idraulica, sia ad esigenze di carattere gestionale di regolazione e controllo …” (d.G.C. n. 65/2021), con valutazione discrezionale e non illogica e non censurabile in giudizio, ha confermato che la realizzazione di una cassa di espansione esterna in luogo della laminazione interna ai singoli lotti favorisce una più efficace (in quanto unitaria) gestione delle portate di piena del canale Naviglio e, al contempo riduce la quantità di manufatti e opere di regolazione e controllo che singoli presidi idraulici di laminazione interni comportano, con inevitabile incremento e frammentazione di interlocutori responsabili della gestione idraulica;

- il provvedimento trova il fondamento nella circostanza che l’invarianza idraulica e la sicurezza territoriale che viene presa in considerazione da Consorzio e Comune attiene all’intero sito produttivo e non ai singoli lotti di attuazione, così come si evince dal richiamo nel testo degli atti impugnati al parere del Consorzio, e in effetti con la d.G.C. n. 65/2021 (non oggetto di impugnazione), anch’essa richiamata nel parere del Consorzio e già a suo tempo notificata alla F.LL Di NO S.p.a., si ribadiva che la realizzazione della cassa di espansione era necessaria per garantire la sicurezza idraulica di quella parte di territorio e, pertanto, non sarebbe più stato possibile rilasciare autorizzazioni idrauliche in assenza della cassa stessa, anche ad eventuali nuovi acquirenti di lotti inclusi nel comparto (precisando la deliberazione inoltre che, in via del tutto eccezionale, nella fase transitoria dovuta all’adozione della stessa delibera ed in pendenza di istanze di permesso di costruire già presentate antecedentemente alla stessa - tra le quali figurava l’istanza della F.LL Di NO S.p.a. relativa al lotto B10 -, si autorizzava in via meramente temporanea, in attesa della realizzazione della cassa, lo scarico “ previa laminazione interna ai singoli lotti, esclusivamente a fronte dell'impegno delle società interessate delle istanze a contribuire per la quota di competenza al costo di costruzione della Cassa di laminazione e all'eventuale costo del procedimento di esproprio del terreno mediante prestazione di idonee garanzie fideiussorie all’A.C .”, con sottoscrizione di un atto unilaterale d’obbligo);

- la ricorrente era dunque a conoscenza, fin dalla comunicazione della suindicata deliberazione (aprile 2021), del fatto che l’opera (la cassa) era “ propedeutica ad assicurare la salvaguardia idraulica del territorio e degli interventi idraulicamente afferenti risulta [ndo] indispensabile per consentire l’attuazione degli interventi edilizi previsti dal PUA CA’ ROSSA. ” e che in sua assenza non sarebbero state concesse ulteriori autorizzazioni temporanee, e ulteriormente, le motivazioni cui gli atti fanno riferimento erano note da tempo alla controparte, quanto meno dal parere del Consorzio di Bonifica RM prot. 7037 del 13 ottobre 2020, indirizzato al FaLLmento SPIP e, per conoscenza, anche ai loro acquirenti dei 3 lotti interni a detto comparto (tra i quali figurava anche la F.LL Di NO S.p.a.), in cui si legge che “ Tutto ciò premesso e considerato, tenuto conto anche delle incomprensioni emerse durante la fase di acquisto degli ultimi tre lotti del faLLmento Spip 2, il Consorzio di Bonifica ritiene di poter concedere in fase transitoria, fatte salvo le verifiche tecniche idrauliche specialistiche, una autorizzazione allo scarico temporanea, previa laminazione, secondo le indicazioni che lo stesso Consorzio fornirà unicamente ai 3 lotti, il cui pdc è attualmente sospeso e il parere idraulico è stato negato in prima istanza… Resta inteso che non saranno concesse altre autorizzazioni provvisorie in caso di vendita di altri lotti da parte dei curatori del faLLmento spip ”;

- la pretesa invarianza idraulica che la ricorrente sarebbe in grado di garantire con una vasca di laminazione interna al lotto, così come asseritamente dimostrato con la “relazione di valutazione di compatibilità idraulica” prodotta, non considera le valutazioni di sicurezza idraulica complessive sull’area ma si limita a considerazioni relative al singolo lotto, evidenziandosi la non equivalenza dei due sistemi e confermandosi la correttezza e ponderazione della legittima scelta di una cassa di espansione operata dagli enti pubblici, scelta affatto irragionevole e pertanto non sindacabile in giudizio, e in ogni caso la relazione di valutazione di compatibilità idraulica prodotta dalla ricorrente si basa sull’utilizzo di parametri errati (il Tempo di Ritorno), con conseguente sottodimensionamento e sottostima del volume di laminazione (circa della metà di quello richiesto con i parametri del Consorzio);

- quanto al rapporto tra permesso di costruire ed autorizzazione paesaggistica, posto che questa è condizione di efficacia del permesso di costruire e non sua condizione di validità, tuttavia in un’ottica di valorizzazione di procedimenti collegati l’Amministrazione ha inteso trattare i due aspetti, quello paesaggistico e quello edilizio/urbanistico, in modo coordinato (con riferimento a Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4527), e in ogni caso tale modus operandi non è smentito dal fatto che l'art. 146, comma 4, D.Lgs. n. 42/2004 dispone che “ l'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio ”, atteso che “ la norma in questione chiarisce esclusivamente qual è il rapporto intercorrente fra i due titoli, ossia, come più volte affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio, che l'autorizzazione paesaggistica costituisce il presupposto di efficacia (e non di legittimità) del permesso di costruire (…). Anzi, sul versante dell'interpretazione sistematica, va valorizzato, nella direzione della possibilità di una contestuale acquisizione dei due titoli e/o del coordinamento dei relativi procedimenti nell'ambito di un procedimento unitario, il dato esegetico ricavabile dall'articolo 20 comma 8, DPR n. 380/2021. Tale norma, infatti, preclude la formazione del silenzio-assenso sulla istanza di rilascio del permesso di costruire, quando sussistano vincoli relativi all'assetto paesaggistico culturale, così manifestando come, sul piano normativo, relativamente all'ambito di applicazione di tale istituto di semplificazione, pur essendo autonomi i due procedimenti/provvedimenti di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, si preferisca disciplinare in maniera unitaria, a questi fini, i risvolti urbanistico-edilizi e paesaggistico-culturali del governo del territorio piuttosto che far perfezionare una fattispecie di silenzio-assenso subordinandone l'efficacia all'acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica (come pure sarebbe stato possibile, in astratto, per il legislatore, considerato il nesso di condizionamento esclusivamente sul versante dell'efficacia fra i due titoli abilitativi) ” (con riferimento a C.d.S. n. 7017/2025);

- quanto ai riferimenti normativi, la difesa comunale evidenzia che la correttezza della scelta operata dall’Amministrazione in ordine al diniego di autorizzazione paesaggistica lamentato da controparte risulta confermata dalle modifiche intervenute nella normativa di riferimento, giacché il richiamo operato dalla ricorrente all’art. 40 undecies , comma 7, della L.R. n. 20/2000 “Autorizzazione paesaggistica” non risulta più corretto essendo la disposizione stata abrogata, quindi oggi il riferimento deve essere fatto all’art. 70 della L.R. n. 24/2017 che, tuttavia, non contiene più la disposizione di cui al comma 7 dell’art. 40 undecies richiamato dalla ricorrente, in quanto non più in linea con il disposto del D.Lgs. n. 42/2004 relativo all’autorizzazione paesaggistica;

- il D.Lgs. n. 42/2004, al comma 4 dell’art. 146, prevede che “[…] L'autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. I lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell'autorizzazione possono essere conclusi entro e non oltre l'anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo. Il termine di efficacia dell'autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell'intervento, a meno che il ritardo in ordine al rilascio e alla conseguente efficacia di quest'ultimo non sia dipeso da circostanze imputabili all'interessato ”, e secondo la prospettazione comunale, pertanto, è erronea la tesi attorea laddove sostiene che il permesso di costruire può essere rilasciato in mancanza di autorizzazione paesaggistica, infatti, quest’ultima è atto presupposto e deve essere rilasciata prima del titolo edilizio ed acquisisce efficacia dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio, al contrario non vi è nessuna norma che prevede che il permesso di costruire possa acquisire efficacia in un momento successivo al suo rilascio;

- sulla pretesa tardività della richiesta istruttoria, va rilevato che l’avviso di indizione della Conferenza di servizi dà atto che “… con D.D. n. 963/2022 del 26/04/2022 sono state assunte specifiche disposizioni organizzative inerenti la temporanea ridefinizione dei termini di gestione delle fasi istruttorie e di rilascio di tutti i permessi di costruire prevedendo il raddoppio dei termini ordinari di cui al comma 5 del medesimo articolo 18: il termine per la conclusione del procedimento di rilascio del permesso di costruire in oggetto è pertanto pari a 120 giorni anziché agli ordinari 60 giorni ”, e ciò premesso, con l’avviso di indizione vengono altresì specificati i termini che scandiscono le fasi della Conferenza di servizi (entro il 4 agosto 2023 le Amministrazioni coinvolte possono chiedere integrazioni documentali, entro il 4 settembre 2023 le Amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni, il 19 settembre 2023 viene indicato come il giorno in cui deve eventualmente tenersi la riunione in modalità sincrona ai sensi dell’art. 14- ter L. n. 241/90), così evidenziandosi che, nel caso specifico, la richiesta di documentazione della S.O. Verifica Conformità Urbanistico Edilizia degli Interventi risulta effettuata in data 1 agosto 2023 e, quindi, nei termini assegnati dalla Conferenza di servizi per la richiesta di integrazioni documentali, così come si evince dall’avviso di indizione che vede in indirizzo anche la ricorrente e mai dalla stessa contestato;

- di conseguenza, non vi è stata alcuna lesione del contraddittorio e, in ogni caso, stante il parere negativo del Consorzio di Bonifica RM, il provvedimento conclusivo della Conferenza di servizi non avrebbe potuto essere diverso e pertanto non risulta annullabile ai sensi dell’art. 21 octies , comma 2, della L. n. 241/1990;

- ulteriormente, l’assenza di istanza paesaggistica (costituente documentazione indispensabile) ha impedito la valutazione della domanda di permesso di costruire, in quanto le aree di cui si discute sono “Aree soggette a vincolo paesaggistico (art. 5.23 PSC2030 - CTG2A)”, come riportato nel certificato di destinazione urbanistica prodotto dalla ricorrente;

- sotto altro profilo, lo Sportello Unico non ha convocato (come evidenziato dalla ricorrente) l’Amministrazione competente ad esprimersi sul rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, in quanto nel modulo 1 “Titolo edilizio” - quadro 19 non viene allegata alcuna documentazione necessaria a tale scopo e, nel modulo 2 “Relazione Tecnico di Asseverazione”, il progettista assevera che l’intervento non interessa un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico, e dunque l’Amministrazione ha potuto constatare la necessità di detta autorizzazione solo in corso di istruttoria;

- sul lamentato vizio del contraddittorio in seguito all’istanza paesaggistica, emerge che l’Amministrazione ha comunicato in data 19 gennaio 2024 il preavviso di diniego al rilascio di autorizzazione paesaggistica assegnando il termine di 10 giorni per la presentazione di eventuali osservazioni, e, decorso inutilmente tale termine senza che nulla pervenisse, ha proceduto in data 28 febbraio 2024 ad adottare il provvedimento di rigetto, mentre la ricorrente non produce alcuna prova di aver presentato in data 2 febbraio 2024 osservazioni al preavviso, osservazioni che non sono mai pervenute all’Amministrazione, e poi, in ogni caso, le osservazioni riportate nel testo del ricorso non avrebbero potuto comunque superare il parere negativo del Consorzio di Bonifica RM e l’assenza di conformità alla disciplina urbanistico-edilizia;

- sulla motivazione del diniego paesaggistico, ribadite le controdeduzioni già formulate in relazione alle doglianze del ricorso introduttivo, occorre considerare che si è tenuto a tal fine conto del parere n. 7713 del 20 luglio 2023 del Consorzio di Bonifica RM, il quale reca nelle premesse il riferimento alla d.G.C. n. 65/2021 a suo tempo notificata alla F.LL Di NO S.p.a., e come è ben noto alla ricorrente in detta delibera si chiariscono le ragioni, i presupposti e le condizioni alle quali, in via del tutto eccezionale, venivano rilasciati i permessi di costruire a “LSI Lamiere Speciali Inox spa”, “F.LL Di NO spa” e “Max Streicher spa”, condizioni di cui appunto ha potuto avvantaggiarsi anche la ricorrente con riferimento al lotto B10, del tutto eccezionali, peraltro, come chiarito già con il parere del Consorzio di Bonifica n. 7073 del 13 ottobre 2020 (richiamato nello stesso parere n. 7313 del 20 luglio 2023) indirizzato agli esecutori faLLmentari di SPIP ed anche alla F.LL Di NO S.p.a. (con i chiarimenti sui presupposti della scelta di realizzazione della cassa di espansione e sulle condizioni da assolvere per l’edificazione dei lotti ad essa afferenti);

- quanto alla dedotta inattività dell’Amministrazione sulla realizzazione della cassa di espansione, la d.G.C. n. 65/2021 è chiara ed esaustiva sul punto e l’inadempimento di alcuni dei soggetti investiti dell’obbligo di contribuzione (ivi compresa l’odierna ricorrente) ha rallentato il procedimento realizzativo iniziato nel 2008 e ha costretto l’Amministrazione a difendere le proprie richieste in alcuni contenziosi (ancora in corso) azionati dai soggetti obbligati a detta contribuzione;

- con riguardo alla dubitata sicurezza del comparto stante la mancata chiusura dello stesso a fronte delle criticità idrauliche rilevate, il Consorzio di Bonifica RM ha espresso parere negativo sul nuovo intervento, poiché è soltanto a seguito di nuove ed ulteriori edificazioni, in assenza della dotazione ecologica territoriale (cassa di espansione), che non si potrà garantire la sicurezza idraulica dei territori posti a valle della città e pertanto “… stante la condizione attuale, riteniamo non esistano i presupposti per nuove edificazioni di lotti all’interno del comparto C8 PUA “Cà Rossa”. ”, e allora la prospettazione attorea, dunque, sull’assenza di condizioni di sicurezza per l’attuale assetto del comparto, non sembra trovare fondamento nel parere espresso dal Consorzio di Bonifica RM che, in accordo con l’Amministrazione, ha individuato quale “misura di sicurezza” l’azzeramento di nuove edificazioni fino a quando non verrà realizzata la cassa di espansione;

- infine, sul preteso risarcimento del danno, ribadita la legittimità dei provvedimenti e la garanzia della sicurezza del comparto nelle more della realizzazione della nuova cassa di espansione, resta confermato che la ricorrente aveva già acquistato (nel 2020) un precedente lotto di terreno (B10) nello stesso PUA, e che era perfettamente a conoscenza della eccezionalità ed irripetibilità delle autorizzate laminazioni interne, nè sussiste alcuna colpa grave dell’Amministrazione che ha sempre agito in assoluta trasparenza, buona amministrazione e collaborazione con il cittadino, avendo altresì cura dell’interesse della collettività ed, inoltre, nessun danno è stato provato, così come pure insussistente è il nesso causale tra il comportamento dell’Amministrazione (rispettoso delle disposizioni normative e pianificatorie) ed il paventato danno, posto che il reclamato “legittimo esercizio dell’attività di impresa” non può prescindere dal rispetto delle norme, per di più se note e poste a presidio della sicurezza collettiva.

In replica parte attrice, ribadite le proprie doglianze, sottolinea che, a riprova della propria tesi, l’art. 77 delle N.T.A., richiamato nella memoria del Comune, contempla l’equivalenza, palesata dalla congiunzione “o”, della laminazione prevista all’interno dell’area di trasformazione rispetto al concorso alla realizzazione di vasche di laminazione lungo il corso d’acqua ricevente le acque di scarico, e l’interesse pubblico viene salvaguardato attraverso la laminazione delle acque, a prescindere dalle modalità con cui essa viene realizzata, come è dimostrato dalla circostanza che, nonostante la mancata realizzazione della cassa 2 Naviglio, è stata consentita l’edificazione quasi integrale del comparto, anche in favore della stessa ricorrente, proprietaria di altro lotto.

Infine, nel delineato contesto, nessun ruolo potrebbe assumere l’avvertimento del Consorzio alla cui stregua non sarebbero più state concesse autorizzazioni allo scarico “fino all’avvio del procedimento per la realizzazione della suddetta cassa di espansione”, dovendosi esso confrontare con l’interesse pubblico coinvolto come sopra configurato che, a mente del richiamato art. 77 N.T.A., può essere, ed è stato, soddisfatto con modalità alternativa, ossia attraverso singole casse di laminazione.

Conclude la difesa attorea che, stando così le cose, il punto nodale della controversia si appunta sulla garanzia dell’invarianza idraulica contenuta nel progetto della F.LL Di NO S.p.a., contestata dal Consorzio di Bonifica RM nella relazione tecnica da esso prodotta, con rinvio alla relazione tecnica di parte; a suo dire, il progetto presentato soddisfa l’obiettivo dell’invarianza idraulica, calcolata secondo il regolamento vigente del Comune di PA (calcoli delle piogge e dei deflussi e Tempo di Ritorno), realizzando le opere idrauliche previste all’interno del lotto l’invarianza idraulica, cioè la prescritta laminazione all’interno dell’area di trasformazione che opera come alternativa alla realizzazione della “Cassa 2 Naviglio”. Perciò, la mancata realizzazione della “Cassa 2 Naviglio” non può compromettere sine die lo ius aedificandi della ricorrente, quando invece il progetto allegato alla richiesta del permesso di costruire rispetta tutte le norme edilizie, urbanistiche ed idrauliche definite dal Comune di PA.

Illustrate le posizioni delle parti, il Collegio osserva che risulta incontestato che la società ricorrente ha acquistato il lotto in contestazione insistente nell’area oggetto del PUA “Cà Rossa” con i relativi oneri, ossia, per quanto interessa, il concorso alla realizzazione della cassa di espansione esterna ai singoli lotti. Parte ricorrente, in buona sostanza, ritiene che, attese le pur eccezionali autorizzazioni date in passato per la realizzazione di laminazioni interne ad alcuni lotti, il diniego del permesso di costruire, al di là delle ulteriori contestazioni (carenza documentale), difetti di motivare sulle ragioni per cui sarebbe ancora necessario procedere con la cassa esterna quando, per il proprio lotto, sarebbe invece sufficiente la laminazione interna per garantirne l’invarianza idraulica.

Difatti, con il ricorso introduttivo, la difesa attorea censura la determinazione di conclusione negativa della Conferenza di servizi decisoria relativa all’istanza di permesso di costruire con laminazione interna sul lotto in questione, lamentando il difetto di motivazione e di istruttoria ed il travisamento del fatto circa la presunta inidoneità del progetto, nonché denunciando l’illegittimità dei motivi ostativi fondati sulla assenza della istanza paesaggistica e sulla mancanza di documentazione (tavola dei vincoli, parere AUSL, relazione di progetto, staLL auto) che avrebbe, a suo dire, dovuto formare oggetto di soccorso istruttorio. Per le medesime ragioni è poi censurato, con il ricorso per motivi aggiunti, anche il successivo diniego di permesso di costruire.

In riferimento al gravato diniego di autorizzazione paesaggistica (con il ricorso per motivi aggiunti), in estrema sintesi, parte ricorrente ritiene che l’Amministrazione non avrebbe dovuto negare tale assenso in ragione dei motivi ostativi al permesso di costruire, attesa l’autonomia dei due procedimenti e la natura di atto presupposto dell’autorizzazione paesaggistica. Lamenta, inoltre, un difetto di contraddittorio.

Principiando dalle doglianze sul rispetto della tempistica procedurale in relazione all’integrazione documentale (per quanto attiene alla Conferenza di servizi) e del contraddittorio (per quanto dedotto avverso il diniego di autorizzazione paesaggistica), va osservato che le puntuali difese comunali sulle censure attoree (rispetto della tempistica della integrazione documentale nel primo procedimento e mancata produzione di osservazioni nel secondo) non sono state ulteriormente contestate dalla difesa attorea e, pertanto, ai sensi dell’art. 64, comma 2, C.p.a. (“ Salvi i casi previsti dalla legge, il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonché i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite ”), tali censure devono ritenersi non comprovate.

Sul lamentato difetto motivazionale del diniego di permesso di costruire, va rammentato che, pacificamente inteso che la motivazione per relationem è ammessa a fronte dell’indicazione completa dell’atto richiamato purché sia conosciuto o conoscibile dal destinatario (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1825 del 23 febbraio 2024) e delle motivazioni ritenute acquisite, nel caso concreto la determinazione conclusiva della Conferenza di servizi decisoria e il successivo diniego di permesso di costruire sono correttamente articolati con ampio riferimento espresso ai contenuti del parere negativo del Consorzio di Bonifica RM e del parere contrario della S.O. - Verifica Conformità Edilizia degli Interventi; ulteriormente, nel diniego del permesso di costruire, l’Amministrazione, richiamato l’esito della Conferenza di servizi e appreso della mancata integrazione documentale da parte della richiedente, evidenzia che la valutazione negativa del Consorzio di Bonifica RM è coerente con quanto in precedenza deliberato dalla Giunta Comunale (atto n. 65 dell’8 marzo 2021), incontestatamente già noto alla F.LL Di NO S.p.a. e non impugnato, in cui si chiariva che la realizzazione della cassa di espansione era indispensabile per garantire la sicurezza idraulica di quella parte di territorio e, di conseguenza, non sarebbe stato possibile rilasciare ulteriori autorizzazioni idrauliche in assenza della cassa stessa.

Nel proprio parere il Consorzio della Bonifica RM del 20 luglio 2023 è chiaro, a sua volta, nel ricordare gli oneri ricadenti (partecipazione alla spesa per la realizzazione della cassa di espansione esterna) sul lotto dell’esponente e nel richiamare la precedente nota del 13 ottobre 2020 (inoltrata anche alla ricorrente) con cui si comunicavano le ragioni della impossibilità di concedere nuove eccezionali autorizzazioni alla laminazione interna; nel parere, quindi, il Consorzio evidenzia, in relazione al progetto della ricorrente, le criticità rispetto alla gestione idraulica dell’intero comparto.

La S.O. “Verifica Conformità Urbanistico Edilizia degli Interventi” del Comune di PA, da parte sua, esprime parere negativo attesa la sussistenza del vincolo paesaggistico sull’area in questione e la mancata presentazione della relativa istanza di autorizzazione paesaggistica; è, inoltre, rilevata la mancanza dell’ulteriore documentazione. Tale parere urbanistico-edilizio, alla luce dell’incontestato vincolo paesaggistico, è stato, quindi, obbligatoriamente reso in questo senso considerata la cogenza dell’autorizzazione paesaggistica in caso di vincolo e, inoltre, l’indicazione della documentazione mancante risulta effettuata nel rispetto del principio di trasparenza e di collaborazione ai fini della completezza dell’istruttoria.

Quanto alla censurata scelta dell’Amministrazione di condizionare l’ulteriore edificazione nel comparto alla realizzazione della cassa esterna senza alcuna nuova eccezione, va osservato che il parere del Consorzio della Bonifica RM, nel confermare la necessità della realizzazione della già programmata cassa di espansione al fine di garantire la sicurezza idraulica dei territori posti a valle della città e nel ribadire che gli aventi causa dalla società SPIP sono obbligati al rispetto di tale onere, articola una motivazione razionale e logica circostanziata sulla necessaria garanzia della sicurezza idraulica dell’intero comparto, nella parte ancora da realizzare, subordinato appunto alla realizzazione della cassa esterna, in coerenza con accertamenti e indagini già in precedenza compiuti e mai contestati.

Pertanto, il Collegio osserva che, quanto al lamentato difetto motivazionale e istruttorio, attesa la cogenza anche per l’esponente degli oneri realizzativi di comparto (ossia la partecipazione economica alla cassa esterna), le doglianze attoree sono focalizzate esclusivamente, come ribadito nella memoria di replica, sulla pretesa idoneità del proprio progetto di laminazione interna a garantire l’invarianza idraulica in ordine all’intervento edilizio perimetrato al lotto di proprietà oggetto del presente giudizio; ciò, però, evidenzia che le censure mosse avverso i gravati provvedimenti di diniego del permesso di costruire con laminazione interna attengono ad aspetti meramente interni al lotto che, tuttavia, devono confrontarsi con l’interesse pubblico primario affidato alla tutela degli enti competenti.

Risulta, infatti, incontestato dall’esponente che la società, in quanto avente causa da soggetto attuatore del PUA inerente l’area, è soggetta al rispetto degli oneri previsti (partecipazione alla cassa esterna) ciò comportando che l’esponente ha già accettato ed è vincolato alle norme di comparto; la pretesa attorea si sostanzia, in definitiva, con la richiesta di ottenere una autorizzazione “eccezionale”, analogamente a quella di cui ha beneficiato relativamente ad altro lotto.

Tuttavia, l’esponente pretende tale eccezionale assenso adducendo il difetto motivazionale degli atti di diniego del permesso di costruire che, invece, come visto, sono puntualmente e chiaramente articolati in ragione della tutela dell’interesse alla sicurezza del (completamento) dell’intero comparto, per cui è imprescindibile la realizzazione della cassa di espansione esterna.

Ebbene, le doglianze attoree, incentrate sulla idoneità del progetto della ricorrente a garantire l’invarianza idraulica all’interno del lotto di proprietà, risultano evidentemente recessive rispetto alla valutazione dell’impatto generale delle edificazioni sul suolo, in quanto le censure stesse non attengono alla correttezza della scelta strategica complessiva in ordine alla sicurezza idraulica del territorio comunale “a valle”, ma pretendono di ritenere sufficienti le ragioni del singolo proponente (invarianza idraulica meramente interna al lotto di interesse), e ciò, oltre a manifestare la completa assenza di allegazione di elementi che possano anche solo astrattamente delineare una cattiva gestione della sicurezza dell’intero comparto per quanto attiene agli interventi realizzandi , si pone in evidente contrasto con la cura dell’interesse primario affidato agli enti resistenti, che è rivolto a preservare il territorio e la sicurezza idraulica nel suo insieme.

Difatti, non sussiste alcuna argomentazione attorea a contrario rispetto alla concretezza e ragionevolezza delle ragioni rappresentate dagli enti resistenti (sia in giudizio sia nei pareri sia nella delibera giuntale richiamata) a fondamento della scelta di privilegiare un’unica opera di laminazione a valenza territoriale (la cassa n. 2) rispetto a una pluralità di piccoli bacini privati, in punto di tutela idraulica del territorio e di valutazioni circa l’efficienza, la manutenibilità, la sicurezza e la prevedibilità degli effetti idraulici nel lungo periodo della realizzazione di una cassa di espansione esterna, in termini di maggiore efficacia (poiché unitaria) della laminazione delle portate di piena nel Canale Naviglio con riduzione della quantità di manufatti e opere di regolazione e controllo che singoli presidi idraulici di laminazione interni comportano e consequenziale incremento di interlocutori responsabili della gestione idraulica.

Peraltro, parte ricorrente, a sostegno della invocata contraddittorietà del diniego impugnato rispetto alle precedenti autorizzazioni “eccezionali”, nulla riporta in merito alla eventuale identità concreta (ad esempio, per posizione e/o dimensione e/o incidenza sul comparto) dei casi straordinariamente assentiti rispetto a quello posto in contestazione che, in ogni caso, si colloca tra gli interventi futuri che non possono esimersi dal rispetto dell’onere di rilevanza idraulica in questione, con incontestata omogeneità di trattamento.

Di conseguenza, attesa l’inconferenza delle doglianze attoree imperniate sulla idoneità tecnica del progetto dell’esponente a garantire l’invarianza idraulica nel solo lotto in questione rispetto alla gestione ed alla sicurezza idraulica complessiva del territorio, la richiesta di ricorso ad una consulenza tecnica d’ufficio non può essere accolta.

A questo punto, imperniati correttamente la determinazione di conclusione negativa della Conferenza di servizi decisoria e il diniego di permesso di costruire sul profilo legato al necessario rispetto delle ineludibili esigenze di sicurezza idraulica del territorio, si può prescindere dalle ulteriori questioni ostative legate dall’Amministrazione comunale alla mancanza dell’istanza di autorizzazione paesaggistica e alla carenza di documentazione. E’ sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale in tema di atto plurimotivato, secondo cui, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo di per sé a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, il giudice amministrativo ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento - indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame -, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze.

Quanto, poi, al diniego di autorizzazione paesaggistica, l’Amministrazione, comunicati i motivi ostativi, ha preso atto del mancato riscontro al preavviso di rigetto e, conseguentemente, ha deciso negativamente in coerenza a quanto già contestato col preavviso stesso, concludendo che “ l’Autorizzazione Paesaggistica non può essere rilasciata in quanto improcedibile per mancata conformità urbanistico-edilizia ”; con il preavviso di diniego, in particolare, il Comune di PA aveva comunicato che “ Premesso che: - agli atti è presente Istanza di Permesso di Costruire fascicolo n. 1522/2023 relativo al medesimo intervento; - che per il citato titolo edilizio la S.O. Sportello Unico per le Attività Produttive e l‘Edilizia ha concluso negativamente la Conferenza dei Servizi con nota del 11/08/2023 prot. gen. n. 155256 in ragione di parere negativo al rilascio del Permesso di Costruire espresso dal Consorzio di Bonifica RM in quanto non sussistono i presupposti ecologico ambientali di sostenibilità e sicurezza idraulica per autorizzare nuove edificazioni internamente al Comparto C8 PUA Ca‘ Rossa ”.

Quindi, la richiesta di rilascio di autorizzazione paesaggistica è stata dichiarata improcedibile ed archiviata per mancanza dell’assenso urbanistico-edilizio, motivazione che, in estrema sintesi, secondo la prospettazione attorea, è errata in quanto l’autorizzazione è atto presupposto e come tale deve essere innanzi emesso rispetto al permesso di costruire (e ciò sarebbe stato asserito anche nelle osservazioni endoprocedimentali di cui in giudizio, tuttavia, la difesa attorea non ha dato prova).

Indipendentemente da ogni ulteriore aspetto, il Collegio ritiene sufficiente osservare che appartiene alla semplice logica procedurale che, se l’atto presupponente è già negato, a nulla è utile l’atto presupposto ai fini del soddisfacimento dell’interesse del richiedente, attesa l’impossibilità di addivenire comunque ad un provvedimento finale di assenso; inoltre, non sono evidenziati dall’esponente gli aspetti od effetti dell’autorizzazione paesaggistica che avrebbero potuto influire positivamente sull’assenso urbanistico-edilizio del quale egli stesso dichiara l’autonomia provvedimentale, né ancora dà indicazione di un’autonoma utilità di quel titolo abilitativo. Di qui l’infondatezza della censura.

Quanto, infine, alle doglianze articolate nel ricorso per motivi aggiunti con richiamo alle censure formulate nel ricorso introduttivo si rinvia alla già illustrata trattazione di tali profili.

Attesa l’infondatezza delle doglianze in punto di legittimità dei provvedimenti impugnati, la domanda risarcitoria deve essere respinta per assenza del necessario presupposto dell’antigiuridicità del pregiudizio.

Per le illustrate ragioni, quindi, il ricorso è infondato e va respinto.

Considerata la peculiarità della controversia, sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di PA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Così deciso in PA nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Italo AS, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

AO ZA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO ZA	Italo AS

IL SEGRETARIO