Pubblicato il 16/02/2026

N. 00343/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00820/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 820 del 2022, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Fino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze e presso di essa domiciliato come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Giustizia - Dipartimento per la Giustizia Minorile e di Comunità, non costituito in giudizio;

per l'accertamento

del diritto soggettivo del ricorrente al riconoscimento e all’elargizione dell’indennità per i servizi esterni ex art. 9 del d.P.R. n. 395/1995 per il periodo compreso dal mese di marzo 2019, momento in cui l’indennità gli è stata revocata, fino al mese di dicembre 2021, ultimo mese per il quale l’indennità non gli è stata corrisposta, con il conseguente obbligo dell’Amministrazione di provvedere alla corresponsione dell’indennità non percepita;

per l’annullamento

A) dell’Atto dell’allora Dirigente del Centro per la Giustizia Minorile per la Toscana e l’Umbria – Dipartimento per la Giustizia Minorile e di Comunità del Ministero della Giustizia del Ministero della Giustizia, Dott. Antonio Pappalardo (-OMISSIS-), con il quale è stato revocato il diritto del ricorrente alla corresponsione dell’indennità per i servizi esterni;

B) della Direttiva n. 0-OMISSIS- (-OMISSIS-), dell’allora Direttore dell’Istituto Penale Minorile di Firenze, Dr. Cerruto, assunta per ordine dall’allora Dirigente del Centro per la Giustizia Minorile per la Toscana e l’Umbria – Dipartimento per la Giustizia Minorile e di Comunità del Ministero della Giustizia, Dr. Pappalardo, con la quale, quest’ultimo ha di fatto confermato e ribadito il suddetto provvedimento di revoca del 16/02/2019, indicando esplicitamente a chi spettava e a chi non spettava l’indennità, con esclusione del ricorrente;

C) dell’Atto dell’attuale Dirigente del Centro per la Giustizia Minorile per la Toscana e l’Umbria – Dipartimento per la Giustizia Minorile e di Comunità del Ministero della Giustizia, Dott. Giampaolo Cassitta (-OMISSIS-), con il quale è stata sostanzialmente rigettata la richiesta di corresponsione al ricorrente dell’indennità per i servizi esterni non percepita da marzo 2019 a dicembre 2021;

D) nonché di ogni altro atto o provvedimento preordinato, presupposto, connesso e consequenziale;

per la condanna

dell’Amministrazione al pagamento delle somme dovute al ricorrente, secondo quanto di spettanza, con maggiorazione d’interessi e rivalutazione monetaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 la dott.ssa VI De IC e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con direttiva n. -OMISSIS-, sottoscritta dal Direttore dell’Istituto penale per i minorenni di Firenze, in recepimento delle disposizioni impartite dall’allora Dirigente del Centro per la Giustizia Minorile per la Toscana e l’Umbria, è stata revocata, con decorrenza immediata, l’indennità per i servizi esterni prevista dall’art. 9 del d.P.R. n. 395/1995 nei confronti del sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, -OMISSIS- in servizio presso l’-OMISSIS- dell’Istituto suddetto (cfr. doc. 1 e 2 di parte ricorrente).

Tale determinazione è stata assunta per la ritenuta insussistenza dei presupposti previsti dalla norma istitutiva dell’indennità che, secondo l’Amministrazione, sarebbe finalizzata a compensare il rischio professionale connesso alla diretta gestione di soggetti in stato di detenzione; si è invero rilevato che il sig. -OMISSIS- non era ormai da tempo destinato a compiti di tipo operativo, perché dichiarato permanentemente inidoneo al servizio (in modo parziale), e che lo stesso, comunque, svolgeva la propria attività lavorativa nei locali dell’-OMISSIS-, esterni all’area detentiva.

Con provvedimento del 19 gennaio 2022, sottoscritto dal nuovo Direttore del Centro per la Giustizia Minorile per la Toscana e l’Umbria, sulla base di specifici approfondimenti istruttori, l’indennità per i servizi esterni è stata riattribuita al ricorrente; si è ritenuto, infatti, che all’interno dell’Istituto di Firenze, allo stato, sia impossibile garantire l’effettiva e costante separazione degli ambienti detentivi dagli Uffici di -OMISSIS-, presso i quali l’interessato presta la propria attività lavorativa, a causa della mancanza di un muro di cinta e di un accesso separato e per la costante presenza di giovani detenuti negli spazi comuni a tali uffici (cfr. doc. 9 di parte ricorrente).

Con istanza del 18 marzo 2022, il ricorrente ha quindi chiesto al nuovo Direttore dell’Istituto penale per i Minorenni di Firenze di erogargli l’indennità per i servizi esterni per il periodo in cui la stessa non gli è stata corrisposta, ossia dal mese di marzo 2019 al mese di dicembre 2021.

Con provvedimento del 6 maggio 2022, sottoscritto dal nuovo Dirigente del Centro per la Giustizia minorile, si è negata l’erogazione dell’indennità per il periodo in cui la stessa era stata revocata, ritenendosi di non poter modificare, ex post , le decisioni assunte dal proprio predecessore (cfr. doc. 4 di parte ricorrente).

2. Il ricorrente insorge avverso tale determinazione e gli altri atti indicati in epigrafe, per ottenerne l’annullamento, e chiede che sia accertato il proprio diritto a percepire l’indennità per servizi esterni anche nel periodo marzo 2019-dicembre 2021, durante il quale la stessa gli sarebbe stata illegittimamente sottratta, con conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento di quanto dovuto.

Con un’unica, articolata censura egli lamenta, in sintesi, la violazione dell’art. 9, comma 2 del d.P.R. n. 395/1995 - che ha esteso al personale del Corpo di Polizia penitenziaria l’indennità per servizi esterni originariamente attribuita al solo personale della Polizia di Stato dall’art. 12 del d.P.R. n. 147/1990 - e delle circolari interpretative emanate dall’Amministrazione per meglio definire le ipotesi e i presupposti per l’erogazione dell’emolumento in esame.

Le citate disposizioni, infatti, nel caso di Istituti privi di mura di cinta, come l’Istituto penale per i Minorenni di Firenze, consentirebbero l’attribuzione dell’indennità in tutti i casi in cui il servizio è svolto oltre la portineria di ingresso, a prescindere dal tipo di mansioni svolte dal lavoratore.

La decisione di revocare l’erogazione dell’indennità al ricorrente sarebbe perciò dipesa da una erronea valutazione delle circostanze concrete, non essendosi tenuto conto del fatto che lo stesso svolgeva la propria attività in un’area dell’Istituto priva di qualsiasi tipo di separazione rispetto all’area detentiva e a contatto con i giovani detenuti.

Il provvedimento con cui si è negata la restituzione dell’indennità maturata dal ricorrente nel periodo di sospensione ingiustamente subìto, sarebbe inoltre viziato per contraddittorietà rispetto agli atti che nel corso del tempo hanno invece attribuito e poi ripristinato il diritto del ricorrente a percepire tale emolumento e darebbe luogo ad una ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai colleghi che hanno goduto della stessa indennità ininterrottamente.

3. L’Amministrazione resistente si è costituita in giudizio con memoria di stile, corredata dalla documentazione inerente al caso di specie, comprensiva di una relazione sui fatti di causa.

4. Nell’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026 la causa è stata posta in decisione sulla base degli scritti difensivi delle parti, come da richiesta.

5. La censura sopra sintetizzata è fondata.

5.1. In primo luogo, occorre richiamare la normativa applicabile al caso di specie.

L’art. 9 del d.P.R. n. 395/1995, intitolato “Servizi esterni ed ordine pubblico in sede”, ai commi 1 e 2, stabilisce che “1. A decorrere dal 1° novembre 1995 al personale impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena e quelli svolti dal personale del Corpo forestale dello Stato, è corrisposto un compenso giornaliero pari a L. 5.100 lorde.

2. Il compenso di cui al comma 1 compete anche al personale del Corpo di polizia penitenziaria impiegato in servizi organizzati in turni, sulla base di ordini formali di servizio, presso le sezioni o i reparti e, comunque, in altri ambienti in cui siano presenti detenuti o internati”.

Con la circolare n. 039002313 del dicembre 2007 l’Amministrazione, al paragrafo 2 “ambito di applicazione”, ha dapprima chiarito che la norma suddetta fa riferimento a tutte le postazioni di servizio poste all’interno del muro di cinta, elemento architettonico che delimita con certezza l’area all’interno della quale istituzionalmente risiedono i detenuti; la stessa ha poi precisato che “Per le strutture prive di muro di cinta si farà riferimento, ovviamente, agli ambienti dislocati al di là della portineria d’ingresso” e che “La norma estende altresì la sua efficacia a tutti gli altri ambienti che, pur non essendo istituzionalmente destinati alla detenzione, possono occasionalmente o provvisoriamente ospitare uno o più detenuti: tali possono essere considerati i mezzi di trasporto, le aule giudiziarie, gli ospedali, gli ambienti lavorativi dei detenuti, per effetto dell’applicazione del regime di semilibertà o del lavoro all’esterno ai sensi dell’art. 21 O.P.” (cfr. doc. 13 di parte ricorrente).

Detta circolare contiene inoltre un elenco “meramente ricognitivo” dei servizi che danno diritto all’attribuzione dell’indennità, tra cui figurano, senza alcuna ulteriore specificazione, “tutti i servizi svolti all’interno del muro di cinta o della portineria di ingresso per le strutture prive di muro di cinta”.

Al paragrafo 5 della circolare n. 248866 dell’11 luglio 2014 si puntualizza che l’art. 9 del d.P.R. n. 395/1995 “ricomprende tutti i servizi espletati all’interno della cinta muraria, che delimita istituzionalmente lo spazio destinato alla custodia dei detenuti…. Essa non richiede, ai fini del riconoscimento del beneficio economico, che la presenza dei detenuti nei locali sia stabile e permanente”.

La stessa circolare, nel prosieguo chiarisce che “per muro di cinta è da intendersi quello che delimita il perimetro della zona detentiva “in senso stretto” attraverso presidi sorvegliati con vigilanza armata (c.d. sentinella)” e che l’attribuzione dell’indennità “spetta altresì nelle ipotesi di servizi svolti al di fuori del muro di cinta, ma al di qua della portineria di ingresso nel caso di istituti privi del muro di cinta” (cfr. doc. 14 di parte ricorrente).

Infine, al paragrafo 2 della circolare n. 0034052 del 30 gennaio 2015, si precisa che l’indennità costituisce un emolumento che “mira a remunerare il maggior impegno conseguente ad un servizio caratterizzato da particolari condizioni” e che lo stesso, pertanto, spetta a coloro che espletano specifiche tipologie di servizi o, per quanto qui interessa, “un servizio in luoghi che intrinsecamente espongono ad un particolare disagio (istituto penitenziario-aree detentive)”.

Per quanto riguarda quest’ultima ipotesi, al successivo paragrafo 3.2, la medesima circolare conferma la possibilità di erogare l’indennità a coloro che svolgono il proprio servizio oltre la portineria di ingresso di istituti privi del muro di cinta e, al paragrafo 4, attribuisce al Dirigente responsabile della singola struttura il compito di stabilire, caso per caso, la spettanza dell’emolumento, alla luce delle specifiche caratteristiche logistiche e organizzative del proprio Istituto (cfr. doc. 15 di parte ricorrente).

Ebbene, in base al tenore letterale dell’art. 9 cit. e alle precisazioni contenute nelle circolari sopra citate, per quanto rileva nel caso in esame, è possibile affermare che l’attribuzione dell’indennità di cui si controverte spetta al personale che sia chiamato a svolgere il proprio servizio in aree dell’Istituto caratterizzate dalla presenza di detenuti, anche temporanea, indipendentemente dal tipo di mansioni svolte. Ciò risulta coerente con la finalità perseguita dall’indennità di cui si discute, destinata a remunerare lo svolgimento della prestazione lavorativa in luoghi caratterizzati da oggettive condizioni di difficoltà.

Né si rinvengono, nella norma citata e nelle circolari, previsioni che consentano di limitare l’erogazione dell’indennità ai soli giorni in cui sia dimostrato il contatto concreto del lavoratore con i detenuti, dovendo invece ritenersi sufficiente che lo stesso presti un servizio (di durata superiore a tre ore) in spazi e locali accessibili e usualmente frequentati da tali persone (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. II, 16 marzo 2022, n. 1858 e giurisprudenza citata; cfr. anche T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 4 gennaio 2023, n. 160; Id., 5 ottobre 2022, n. 12601).

5.2. In secondo luogo, occorre evidenziare gli esiti delle indagini e dei sopralluoghi svolti presso l’Istituto penale per i Minorenni di Firenze, commissionati dall’allora Dirigente del Centro per la Giustizia minorile per la Toscana e l’Umbria (cfr. docc. 6, 7 e 17 di parte ricorrente).

Tali adempimenti istruttori hanno invero dimostrato che:

- l’Istituto è privo di cinta muraria ed è costituito da un blocco unico, nel quale si trovano sia gli spazi detentivi, sia quelli dedicati allo svolgimento delle attività istituzionali;

- contrariamente a quanto affermato negli atti con cui si è disposta la revoca del beneficio nei confronti dell’odierno ricorrente, agli Uffici -OMISSIS-, presso cui lo stesso opera, non si accede attraverso un ingresso indipendente rispetto a quello dell’area detentiva;

- la scala di accesso al piano superiore è ad uso promiscuo per dipendenti, familiari e detenuti;

- anche nelle aree destinate alle attività istituzionali vi è una costante presenza di detenuti.

Nessuna di tali circostanze è stata contestata dall’Amministrazione costituitasi in giudizio.

5.3. In ultimo, costituisce circostanza pacifica che il ricorrente, nel periodo durante il quale gli è stata revocata l’indennità, ha svolto il proprio servizio in modo continuativo e per l’intera giornata lavorativa presso gli Uffici -OMISSIS- sopra descritti.

Sussistevano quindi tutti i presupposti indicati dalla legge per l’attribuzione dell’indennità di servizi esterni di cui si controverte.

6. Considerato tutto quanto precede, va innanzi tutto accertato e dichiarato il diritto del ricorrente a vedersi attribuita l’indennità ex art. 9, comma 2 del d.P.R. n. 395/1995 per l’intero periodo in cui ha svolto il proprio servizio presso gli Uffici -OMISSIS- dell’Istituto penale per i Minorenni di Firenze, compreso quello intercorrente tra marzo 2019 e dicembre 2021, durante il quale la stessa gli è stata illegittimamente revocata, senza che al riguardo possano assumere rilevanza le mansioni da esso svolte o l’effettivo contatto con i detenuti.

Devono essere quindi annullati i provvedimenti impugnati, compresa la nota del 6 maggio 2022, con la quale il nuovo Dirigente del Centro per la Giustizia minorile per la Toscana e l’Umbria, pur ritenendo corretta l’attribuzione dell’indennità al ricorrente, ha negato la restituzione di quanto non corrisposto nel periodo di revoca, sul presupposto che non sarebbe possibile “intervenire su variazioni tecnico professionali legittimamente assunte da altro Dirigente nel periodo di sua reggenza in quanto, in caso contrario, andrebbe ad esercitare di fatto delle prerogative di carattere dispositivo riferite ad un periodo in cui non aveva le funzioni ed i poteri per farlo all’interno del distretto toscano” (cfr. doc. 4 di parte ricorrente cit.).

Nel caso di specie, infatti, la restituzione delle somme spettanti al ricorrente a titolo di indennità per servizi esterni, non erogate a causa dell’illegittima revoca dell’emolumento, discende direttamente dalla corretta interpretazione dell’art. 9 del citato d.P.R. n. 395/1995 e costituisce perciò doverosa applicazione della normativa vigente.

Infine, l’Amministrazione deve essere condannata al pagamento - entro 60 giorni dalla comunicazione in via ammnistrativa o dalla notifica, se anteriore, della presente sentenza - della somma spettante al ricorrente a titolo di indennità per servizi esterni per il periodo sopra specificato, oltre alla maggior somma fra interessi legali e rivalutazione, ai sensi dell'art. 22, comma 36 della l. n. 724/1994.

7. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini e per gli effetti indicati in motivazione.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese di lite a favore del ricorrente, liquidandole in € 3.000,00 oltre oneri accessori di legge e rimborso del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla -OMISSIS- di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VI La UA, Presidente

VI De IC, Primo Referendario, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI De IC	VI La UA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.