Pubblicato il 18/03/2026

N. 00134/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00628/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 628 del 2025, proposto da
-OMISSIS- S.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gentian Alimadhi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Parma, non costituito in giudizio;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'annullamento

del provvedimento numero protocollo -OMISSIS- adottato dalla Prefettura di Parma – Ufficio Territoriale del Governo – Sportello Unico per l’Immigrazione in data 21 agosto 2025, di rigetto dell’istanza di nullaosta/comunicazione al lavoro subordinato non stagionale di cui alla procedura c.d. “decreto flussi 2025” presentata in data 5 febbraio 2025 per il lavoratore -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa OL PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento n. prot. -OMISSIS- del 21 agosto 2025, adottato dalla Prefettura di Parma - Sportello Unico per l’Immigrazione e recante il rigetto dell’istanza presentata in data 5 febbraio 2025 dalla società ricorrente per il rilascio del nulla osta all’ingresso del lavoratore straniero -OMISSIS- nell’ambito della procedura c.d. “decreto flussi 2025”.

Il Ministero dell’Interno, costituitosi in giudizio il 26 novembre 2025, ha depositato una relazione sui fatti di causa in pari data.

Con ordinanza n. 209 del 4 dicembre 2025 questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare “ Ritenuta la sussistenza di un pregiudizio grave ed irreparabile a carico di parte ricorrente datore di lavoro, attesa l’immediata incidenza del gravato provvedimento sul regolare ingresso in Italia del lavoratore ”.

Alla pubblica udienza dell’11 marzo 2026, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La questione dedotta in giudizio attiene alla pretesa illegittimità del gravato provvedimento di rigetto dell’istanza di nulla osta al lavoro subordinato non stagionale di cui alla procedura c.d. “decreto flussi 2025”, presentata dalla società ricorrente in data 5 febbraio 2025 per il lavoratore -OMISSIS-. A fondamento del diniego l’Amministrazione ha posto l’inutilità, ai fini dell’emissione nulla osta, della sola richiesta della certificazione di idoneità alloggiativa, in assenza di rilascio del certificato.

Parte ricorrente rappresenta che:

i. in data 5 febbraio 2025 la società -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante Sig. -OMISSIS- (in qualità di datore di lavoro), presentava istanza al fine di ottenere il nulla osta/comunicazione al lavoro subordinato non stagionale di cui alla procedura c.d. decreto flussi 2025;

ii. con comunicazione ex art. 10- bis della L. n. 241/1990, in data 31 marzo 2025, lo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura di Parma informava il datore di lavoro di non poter accogliere la domanda poiché necessitava l’acquisizione della seguente documentazione: “ asseverazione ex art. 44 D.L. 73/22 firmata digitalmente e che indichi tutti i lavoratori per cui è stata presentata domanda, dichiarazione verifica centro per l’impiego, passaporto del lavoratore, certificazione di idoneità alloggiativa ”;

iii. con successiva produzione tutti i documenti richiesti venivano allegati, come da istruzioni sul portale dedicato, compresa la ricevuta di richiesta idoneità alloggio, in attesa della certificazione;

iv. con provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 21 agosto 2025 il SUI presso la Prefettura di Parma rigettava l’istanza di nulla osta al lavoro subordinato, adducendo la mancanza della certificazione di idoneità alloggiativa, solo richiesta.

Con l’unico, articolato, motivo di ricorso “ Violazione di legge. In particolare, Decreto Legge 145/2025, c.d. Decreto flussi– Difetto di istruttoria – Irragionevolezza - Disparità di trattamento – Ingiustizia manifesta ” parte ricorrente censura l’erroneità della motivazione articolata nel gravato provvedimento sulla considerazione che “ la documentazione presentata non è sufficiente a determinare il positivo accoglimento dell’istanza. In particolare, i documenti prodotti al momento della presentazione della domanda non erano sufficienti e, questo ufficio ha, quindi, proceduto a richiederne l’integrazione. L’istante ha, tuttavia, prodotto in luogo del richiesto certificato di idoneità alloggiativa, molteplici richieste di idoneità alloggio, a cui non è mai seguito il rilascio del certificato ”.

La difesa attorea sottolinea la contraddittorietà del gravato diniego laddove l’Amministrazione, dapprima, afferma che, nonostante la richiesta del 31 marzo 2025, l’istante non produceva nel termine previsto chiarimenti e/o elementi di valutazione utili ai fini del riesame della pratica e, successivamente, a pagina 2 dello stesso provvedimento afferma che “ l’istante ha tuttavia prodotto molteplici richieste …”; l’istante, invece, rispondeva nei termini di cui all’art. 10- bis della L. n. 241/1990 a tutte le richieste di produzione documentale, come peraltro, ammesso già dalla p.A. procedente.

In secondo luogo, la deducente sottolinea che la procedura di cui al decreto flussi non prevede, quale requisito di ammissione alla procedura, la produzione della certificazione di idoneità alloggiativa, mentre, al contrario, è possibile allegare al portale “Ali” esclusivamente la ricevuta della richiesta; l’idoneità alloggiativa, infatti, ben può essere prodotta successivamente, in sede di convocazione per la sottoscrizione del contratto di soggiorno.

La procedura, secondo la prospettazione attorea, è disciplinata da requisiti e presupposti che rispondono al principio di tassatività e nominatività, non essendo applicabile la disciplina dell'art. 5- bis del Testo Unico Immigrazione, che prevede l'idoneità alloggiativa quale requisito per il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato. In realtà, l'equiparazione tra le due fattispecie normative sarebbe illegittima, trattandosi di procedimenti distinti con finalità diverse (con riferimento a T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sentenza n. 56 del 25 gennaio 2023, che ha recepito l’insegnamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato e di altri T.A.R. che si sono espressi in senso analogo sulla medesima questione); quindi, l’allegazione della sola ricevuta della richiesta di idoneità alloggiativa, prima della convocazione ai fini della stipula del contratto di soggiorno, non poteva costituire causa ostativa all’accoglimento della domanda di nulla osta.

Evidenzia, sotto il profilo fattuale, la difesa attorea che le ragioni per le quali tale requisito è inserito tra quelli richiesti ai fini della presentazione della domanda non tengono assolutamente conto dei cambi di domicilio e residenza e di tutte le problematiche connesse alle condizioni abitative dello straniero, posto che, nella maggior parte dei rapporti di lavoro stipulati senza convivenza con il datore di lavoro, la legittimazione a richiedere l’idoneità alloggiativa sull’immobile abitato dal lavoratore non appartiene a nessuno dei due: il datore di lavoro non può richiederla perché si parla di un immobile estraneo alla sua disponibilità giuridica, il lavoratore non può richiederla in quanto ancora privo del permesso di soggiorno.

Per tali motivi, ad avviso dell’esponente, la normativa prevede, in sede di presentazione della domanda di nulla osta all’ingresso del lavoratore straniero in Italia, la possibilità di allegare anche solo la ricevuta di avvenuta presentazione della domanda di idoneità alloggio, e nel caso di specie tutte le indicazioni sono state rispettate, poiché in sede di presentazione dell’istanza veniva allegata la ricevuta della richiesta, e successivamente l’Ente certificatore provvedeva a rilasciare la certificazione la quale, tuttavia, ha validità di 6 mesi e, dunque, nel momento in cui veniva prodotta all’Amministrazione era già scaduta; ciò, poiché, dal momento della presentazione della domanda all’effettiva trattazione e istruzione della stessa intercorre un periodo di oltre 6 mesi, del tutto immotivato e ingiustificato ai danni delle parti che si trovano a dover chiedere nuovamente il rilascio della certificazione con ulteriore aggravio di spese.

Da ultimo, la deducente rappresenta che, nonostante tutto quanto esposto, in data 4 settembre 2025 veniva avanzata istanza in autotutela per la rettifica del provvedimento adottato, producendosi la certificazione di idoneità alloggiativa richiesta e copia del passaporto del lavoratore -OMISSIS-, senza però alcun successivo riscontro formale.

Precisa la difesa attorea che non è contestato in questa sede il ritardo nella produzione della documentazione, avvenuta certamente oltre il termine di 10 giorni previsto dall’art. 10- bis della L. n. 241/90, ma sottolinea che va valutato il preminente interesse del datore di lavoro all’assunzione dello straniero e del lavoratore che attende invano di poter giungere in Italia, in luogo dell’interesse della p.A. al corretto rispetto dei termini di legge.

Costituitasi in giudizio, nella relazione difensiva l’Amministrazione evidenzia che:

- con il preavviso di rigetto si segnalava all’istante la mancanza della documentazione (l’asseverazione con l’indicazione di tutti i lavoratori da assumere, la dichiarazione di verifica del Centro per l’Impiego ed il certificato di idoneità alloggiativa rilasciato dal Comune dove il lavoratore sarebbe andato a soggiornare) ;

- successivamente, perveniva all’Ufficio una dichiarazione, datata 11 aprile 2025, attestante la disponibilità di un alloggio sito in -OMISSIS-, via -OMISSIS- n. -OMISSIS-, indirizzo quest’ultimo analogo a quello indicato nell’asseverazione, ma non veniva però mai prodotta la relativa certificazione di idoneità alloggiativa del Comune, né per l’alloggio originariamente indicato (sito in via -OMISSIS- a -OMISSIS-) né per l’alloggio sito in via -OMISSIS- a -OMISSIS- e, pertanto, il successivo 21 agosto 2025, a distanza di cinque mesi dall’invio del preavviso di rigetto (per dare al richiedente tutto il tempo necessario ad integrare la documentazione richiesta) lo Sportello Unico per l’Immigrazione, in mancanza di adeguato riscontro, emetteva il decreto di rigetto dell’istanza.

Nel merito l’Amministrazione controdeduce che è necessaria l’acquisizione della certificazione di idoneità alloggiativa e non della mera ricevuta di richiesta (peraltro in questo caso richiesta per un immobile diverso da quello indicato dalla documentazione prodotta successivamente), contestando, quindi, integralmente le doglianze attoree. A suo avviso, l’art. 5- bis del D.Lgs. n. 286/1998 riconosce ai cittadini stranieri, che entrano in Italia muniti di regolare visto di ingresso, il diritto ad ottenere la stipula del contratto di soggiorno per lavoro subordinato con un datore di lavoro italiano a determinate condizioni, quali la garanzia da parte del datore di lavoro della disponibilità dell’alloggio per il lavoratore e della capacità patrimoniale del datore di lavoro, comprovata dall’asseverazione di professionista abilitato e, in mancanza della necessaria documentazione a comprova del possesso dei requisiti, l’istanza di nulla osta non può che essere rigettata o, qualora il nulla osta fosse stato già ottenuto provvisoriamente ai sensi della legge, esso non può che essere revocato.

Evidenzia la resistente che, nel caso specifico, la documentazione prodotta risultava incompleta, in quanto priva della certificazione di idoneità alloggiativa rilasciata dal Comune dove il lavoratore straniero dovrebbe soggiornare, derivandone che il rigetto dell’istanza di nulla osta rappresentava “atto dovuto”: per costante indirizzo giurisprudenziale, la valutazione del possesso dei requisiti all’accoglimento di un’istanza alla p.A. va riferita al momento in cui l’autorità è chiamata a decidere, (con riferimento alla sentenza della Corte di Cassazione, Sez. Civ. I, n. 2417/2006) mentre, nel caso in esame, alla data di emissione del provvedimento di rigetto dell’istanza (21 agosto 2025), la documentazione richiesta dallo Sportello Unico era pervenuta incompleta e contraddittoria.

Illustrate le posizioni delle parti, giova premettere una essenziale ricostruzione del quadro normativo ed un breve riferimento all’orientamento giurisprudenziale in materia.

L’art. 5- bis ( Contratto di soggiorno per lavoro subordinato ) del Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 ( Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero ), nel testo vigente ratione temporis , prevede che “1. Il contratto di soggiorno per lavoro subordinato stipulato fra un datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia e un prestatore di lavoro, cittadino di uno Stato non appartenente all'Unione europea o apolide, contiene: a) la garanzia da parte del datore di lavoro della disponibilità di un alloggio per il lavoratore che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica; b) l'impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di provenienza. 2. Non costituisce titolo valido per il rilascio del permesso di soggiorno il contratto che non contenga le dichiarazioni di cui alle lettere a) e b) del comma 1 ”.

L’art. 35 ( Stipula del contratto di soggiorno per lavoro subordinato ) del Decreto Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 ( Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell'articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 ) dispone che “1 . Entro 8 giorni dall'ingresso nel territorio nazionale, il lavoratore straniero si reca presso lo Sportello unico competente che, a seguito di verifica del visto rilasciato dall'autorità consolare e dei dati anagrafici del lavoratore straniero, consegna il certificato di attribuzione del codice fiscale. Nello stesso termine, il lavoratore straniero, previa esibizione di un titolo idoneo a comprovare l'effettiva disponibilità dell'alloggio, della richiesta di certificazione d'idoneità alloggiativa, nonché della dichiarazione di impegno al pagamento delle spese di viaggio di cui all'articolo 5-bis, comma 1, lettera b), del testo unico, sottoscrive il contratto di soggiorno per lavoro, senza apporre modifiche o condizioni allo stesso, che viene conservato presso lo Sportello medesimo. 2. Copia del contratto di soggiorno sottoscritto è trasmessa dallo Sportello unico, ove possibile, in via telematica, al Centro per l'impiego, all'autorità consolare competente, nonché al datore di lavoro. 3. Lo Sportello unico competente richiede l'annullamento dei codici fiscali non consegnati nel termine di diciotto mesi dal rilascio del nullaosta, ovvero conferma l'avvenuta consegna, secondo le modalità determinate con il decreto del Ministro dell'interno di cui all'articolo 11, comma 2, con la contestuale indicazione del dato relativo al domicilio fiscale dello straniero ”.

Nel perimetro del quadro normativo illustrato, la decisione del Consiglio di Stato, Sez. III, n. 9526 del 3 dicembre 2025, relativamente all’impugnazione di un provvedimento di revoca del nulla osta al lavoro subordinato per carenza della certificazione di idoneità alloggiativa, ha avuto modo di osservare che « Devono adesso esaminarsi le censure relative all’ulteriore presupposto del provvedimento di revoca, relativo alla mancata produzione della certificazione di idoneità alloggiativa. Deduce in proposito l’appellante che essa non rileva, in quanto, in primo luogo, il rilascio del suddetto documento (da parte, nella specie, del Comune di Roma) richiede svariati mesi, in secondo luogo, la regolarità della situazione alloggiativa deve essere verificata dalla Questura in occasione del fotosegnalamento e non dalla Prefettura in occasione della convocazione delle parti presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione, aggiungendo che esso ha pienamente documentato la regolarità della propria situazione alloggiativa. Anche la censura in esame, nei limiti che seguono, merita di essere accolta. La deduzione della parte appellante trova riscontro normativo nel disposto dell’art. 35, comma 1, d.P.R. n. 394/1999, ai sensi del quale “entro 8 giorni dall’ingresso nel territorio nazionale (…) il lavoratore straniero, previa esibizione di un titolo idoneo a comprovare l’effettiva disponibilità dell’alloggio, della richiesta di certificazione d’idoneità alloggiativa, nonché della dichiarazione di impegno al pagamento delle spese di viaggio di cui all’articolo 5-bis, comma 1, lettera b), del testo unico, sottoscrive il contratto di soggiorno per lavoro, senza apporre modifiche o condizioni allo stesso, che viene conservato presso lo Sportello medesimo”. La disposizione fa evidentemente da sponda all’esigenza di non far dipendere il perfezionamento della procedura di rilascio del permesso di soggiorno da un adempimento, come la certificazione della idoneità alloggiativa, i cui tempi di esecuzione non dipendono dallo straniero. Essa inoltre, prevedendo la sola necessità della produzione della richiesta di certificazione all’atto della sottoscrizione del contratto di soggiorno, accredita la tesi dell’appellante secondo cui la regolarità della situazione alloggiativa deve essere verificata dalla Questura in occasione del fotosegnalamento e non dalla Prefettura in occasione della convocazione delle parti presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione. Non assume rilievo decisivo la deduzione erariale, svolta nel giudizio di primo grado, secondo cui il ricorrente ha presentato la sola R.I.A. ma non ha presentato la richiesta di attestazione dell’idoneità alloggiativa, atteso che il provvedimento impugnato non contesta la mancata presentazione della richiesta, ma la mancata “dimostrazione del requisito alloggiativo” ».

Nel caso di specie il gravato provvedimento è stato emanato dallo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura di Parma con rigetto dell’istanza di nulla-osta all’ingresso in Italia per lavoro subordinato motivato in riferimento alla produzione di molteplici richieste di certificazione di idoneità alloggiativa, in luogo del prescritto certificato.

Orbene, in applicazione delle surriferite coordinate ermeneutiche, per quanto attiene a quanto dedotto nella presente controversia, atteso che nel caso concreto il nulla osta al lavoro subordinato è stato negato in ragione della mancata produzione della certificazione di idoneità alloggiativa e che, secondo l’orientamento surriferito, ai fini del nulla osta medesimo è sufficiente la produzione della “richiesta” di certificazione di idoneità alloggiativa anziché del certificato, il ricorso è fondato e, quindi, va accolto con conseguente annullamento del gravato provvedimento.

Stante la relativa novità della questione, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese di lite compensate, con refusione del contributo unificato da distrarsi in favore del difensore della ricorrente dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. -OMISSIS-96 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Italo SO, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

OL PO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL PO	Italo SO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.