Pubblicato il 30/04/2026

N. 00813/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01036/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1036 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Stefania -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, in persona del Ministro in carica e del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

nei confronti

-OMISSIS-– -OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per la declaratoria

del diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno da omissione e da ritardo procedimentale e per la condanna della Prefettura di Salerno al pagamento del risarcimento, in riassunzione della controversia originariamente incardinata innanzi al Tribunale di Salerno con il n.r.g. -OMISSIS-, conclusasi con sentenza n. -OMISSIS-del -OMISSIS-;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa NN TO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. Parte ricorrente premette in fatto che:

- in data 14 giugno 2016 la Cooperativa Sociale denominata “-OMISSIS-” (d’ora innanzi, -OMISSIS-), in cui il dott. -OMISSIS- rivestiva la carica di Presidente del CdA, stipulava con la Prefettura di Salerno un accordo quadro, della durata di 24 mesi, nell’ambito del quale venivano sottoscritte diverse convenzioni per l’affidamento dei servizi di prima accoglienza dei cittadini extracomunitari;

- a seguito di insanabili divergenze il dott. -OMISSIS- si dimetteva dalla carica di Presidente e fuoriusciva dalla compagine sociale;

- in data 9 gennaio 2018 il dott. -OMISSIS- da un lato, i soci della -OMISSIS- dall’altro, sottoscrivevano una scrittura privata con cui la -OMISSIS- si impegnava a cedere a favore del -OMISSIS- in persona del dott. -OMISSIS-, o di altro soggetto giuridico in possesso dei requisiti di gradimento da parte della Prefettura, il ramo di azienda costituito da tre centri di accoglienza (“-OMISSIS-”, “-OMISSIS-” e “-OMISSIS-”); contestualmente le parti inoltravano alla Prefettura di Salerno, quale stazione appaltante, richiesta di rilascio del nullaosta ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. d), n. 2 d. lgs. n. 50/2016;

- il dott. -OMISSIS- provvedeva quindi a costituire la società cooperativa “-OMISSIS-”, di cui veniva nominato Presidente del CdA, allo scopo di farle acquisire il ramo di azienda di cui sopra;

- in data 27 febbraio 2018 si procedeva con la chiamata all’atto definitivo di cessione, con stipula fissata per il giorno 6 marzo 2018, cui tuttavia non si dava seguito a causa dell’omesso rilascio del nullaosta da parte della Prefettura;

- con atto di significazione e diffida del 14 settembre 2018 il dott. -OMISSIS- invitava la Prefettura ad indicare il nominativo del responsabile del procedimento, sollecitando un riscontro sulla richiesta di nulla osta e invitando altresì la Prefettura a provvedere a verifica in ordine alla permanenza in capo alla -OMISSIS- dei requisiti soggettivi previsti dall’accordo quadro;

- con nota del 25 ottobre 2018, la Prefettura – nel comunicare che l’Avvocatura di Stato aveva reso parere favorevole alla cessione del ramo di azienda, rimettendo alla medesima Prefettura la valutazione dei requisiti di ordine generale e di qualificazione in capo alla cooperativa cessionaria - esprimeva parere di massima favorevole alla richiesta;

- il nullaosta alla cessione non è stato tuttavia mai rilasciato, impedendo di fatto la definizione dell’operazione societaria, nonostante i vari solleciti e il parere favorevole dell’Avvocatura dello Stato;

- onde ottenere il risarcimento dei danni subiti, parte ricorrente ha pertanto adito il giudice ordinario che, con sentenza n. -OMISSIS-, passata in giudicato in data 10 aprile 2025, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

2. Con atto notificato e depositato il 1° luglio 2025 parte ricorrente ha quindi provveduto a riassumere il giudizio innanzi a questo Tribunale, insistendo nelle istanze originariamente proposte, volte ad ottenere il risarcimento del danno da ritardo e da mancata colposa adozione del provvedimento favorevole, non avendo la Prefettura nè emanato il nullaosta alla cessione del ramo d’azienda (in tal modo precludendo la conclusione dell’operazione di cessione) nè proceduto alla verifica della permanenza dei requisiti soggettivi in capo alla -OMISSIS- (che avrebbe condotto alla relativa esclusione, con conseguente probabile trasferimento da parte della -OMISSIS- e in favore della -OMISSIS- di tutti i centri gestiti). Il danno viene quantificato in euro -OMISSIS-(di cui euro -OMISSIS- per danno emergente ed euro -OMISSIS-a titolo di lucro cessante), cui va aggiunta una somma, da determinarsi su base equitativa, a titolo di danno da perdita di chance (atteso che la -OMISSIS-, laddove la Prefettura avesse rilasciato il nullaosta richiesto, avrebbe acquisito direttamente i requisiti necessari alla partecipazione ad ulteriori bandi, senza necessità di avvalimento, potendo quindi aspirare ad una migliore collocazione in graduatoria).

3. Si è costituita per resistere la Prefettura di Salerno, che ha dedotto l’infondatezza delle avverse pretese.

4. Previo deposito di ulteriore memoria di parte ricorrente, all’udienza pubblica del 15 aprile 2026 la causa è stata introitata in decisione.

5. Giova preliminarmente rammentare, quanto alla natura della responsabilità della P.A., che l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 23 aprile 2021, n. 7, ha affermato, tra gli altri, il seguente principio di diritto: " la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita, mentre per la quantificazione delle conseguenze risarcibili si applicano, in virtù dell'art. 2056 cod. civ. - da ritenere espressione di un principio generale dell'ordinamento- i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità con l'ordinaria diligenza del danneggiato, di cui agli artt. 1223 e 1227 cod. civ.; e non anche il criterio della prevedibilità del danno previsto dall'art. 1225 cod. civ .".

Pertanto, atteso che il paradigma cui è improntato il sistema di responsabilità dell'amministrazione per l'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa è quello della responsabilità da fatto illecito aquiliano, deve affermarsi l’onere in capo al ricorrente di dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi tipici della fattispecie di responsabilità, ossia sia i presupposti di carattere oggettivo (fatto illecito costituito da una condotta antigiuridica della P.A., danno e suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia quelli di carattere soggettivo, quali dolo o colpa del danneggiante ( ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 24 maggio 2022, n. 4100).

5.1. In particolare, nella dimensione generale della responsabilità della pubblica amministrazione, il nesso di causalità tra la condotta e l'evento lesivo - c.d. "causalità materiale" - consiste nel verificare se l'attività illegittima dell'Amministrazione abbia determinato la lesione dell'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento.

Secondo la teoria condizionalistica l'illegittimità dei provvedimenti dell'amministrazione è causa dei danni lamentati dal ricorrente, quando si può affermare che in presenza di un'attività amministrativa emendata dagli stessi la lesione della sfera giuridica del danneggiato non si sarebbe prodotta. La teoria della condicio sine qua non deve essere, però, temperata facendo applicazione dell'art. 1227 c.c., che, applicabile anche nel giudizio amministrativo in forza del disposto di cui all'art. 30, comma 3, c.p.a., concerne l'incidenza delle concause umane. Il comma 2 dell'art. 1227 c.c. e il comma 3 dell'art. 30 c.p.a. regolano in particolare il secondo stadio della causalità (cd. causalità giuridica), che attiene al nesso esistente tra l'evento illecito e le conseguenze dannose che ne sono derivate (in termini, Cons. St., sez. VI, 7 settembre 2020 n. 5387).

Al riguardo, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, già all'indomani dell'entrata in vigore del c.p.a., con la sentenza n. 3 del 2011 ha chiarito che l'art. 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, nel prevedere che nel determinare il risarcimento, " il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti ", pur non evocando in modo esplicito il disposto dell'art. 1227, comma 2, del codice civile, afferma che l'omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell'esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l'ordinaria diligenza.

Tali principi sono stati ribaditi dall'Adunanza Plenaria anche con la recente sentenza n. 7 del 2021, già richiamata, con la quale è stato sottolineato che: " nel settore della responsabilità dell'amministrazione da illegittimo o mancato esercizio dei suoi poteri autoritativi il criterio in questione si declina nel senso che a carico del privato è posto un onere di ordinaria diligenza- come tale valutabile dal giudice- di attivarsi con ogni strumento procedimentale o processuale utile a salvaguardare il bene della vita correlato al suo interesse legittimo, in modo da delimitare in termini quantitativi, anche con riguardo a ciò, il perimetro del danno risarcibile. In modo parzialmente diverso da quanto si tende ad affermare nei rapporti regolati dal diritto civile, l'onere di cooperazione del privato nei confronti dell'esercizio della funzione pubblica assume quindi i connotati di un "obbligo positivo (tenere quelle condotte, anche positive, esigibili, utili e possibili, rivolte a evitare o ridurre il danno)", con la sola esclusione di "attività straordinarie o gravose attività", per cui "non deve essere risarcito il danno che il creditore non avrebbe subito se avesse serbato il comportamento collaborativo cui è tenuto, secondo correttezza ".

Di qui la rilevanza sostanziale, sul versante prettamente causale, dell'omessa attivazione delle tutele previste dall'ordinamento a protezione delle posizioni di interesse legittimo, onde evitare il consolidamento di effetti dannosi, quali circostanze preclusive della risarcibilità di danni che sarebbero stati presumibilmente evitati.

5.2. Tanto premesso, nel caso di specie le deduzioni articolate da parte ricorrente non forniscono adeguata prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, risultando in particolare deficitarie in punto di nesso causale.

Risulta infatti dirimente ai fini della reiezione della domanda, non consentendo sul piano eziologico di ricondurre il danno lamentato all’inerzia dell'amministrazione, la considerazione per cui parte ricorrente – all’indomani della nota n. 131416 del 25 ottobre 2018, con cui la Prefettura ha comunicato il proprio parere favorevole in ordine alla cessione, riservandosi “ di effettuare le verifiche imposte per legge ” - non ha né ulteriormente sollecitato la definizione del procedimento, né tantomeno attivato il rito sul silenzio.

Invero, come sopra rammentato, nell'ambito dei comportamenti esigibili da un soggetto di media diligenza, si devono enucleare le condotte astrattamente idonee per il creditore ad impedire il verificarsi dell'evento dannoso, onde accertare se il danno poteva essere evitato attraverso un uso corretto e tempestivo degli strumenti predisposti dall'ordinamento a tutela della posizione soggettiva di cui il creditore è portatore, tra cui il rito del silenzio, che deve essere attivato con tempestività, rilevando altrimenti ai fini dell'art. 1227 c.c. (art. 30 c.p.a.), ai fini dell'accertamento della spettanza del risarcimento (cfr. T.A.R. Venezia, sez. I, 31 luglio 2025, n. 1368: “ nell'ambito dei comportamenti esigibili da un soggetto di media ed ordinaria diligenza si devono enucleare le condotte astrattamente idonee per il creditore ad impedire il verificarsi dell'evento dannoso, onde accertare se il danno poteva essere evitato attraverso un uso corretto e tempestivo degli strumenti predisposti dall'ordinamento a tutela della posizione soggettiva di cui il creditore è portatore, tra cui il rito del silenzio, che deve essere attivato con tempestività, rilevando altrimenti ai fini dell'art. 1227 c.c. (art. 30 c.p.a.), in ordine all'accertamento della spettanza del risarcimento nonché alla quantificazione del danno risarcibile ”).

A giudizio del Collegio, in altri termini, il nesso causale deve considerarsi "giuridicamente spezzato" non avendo la società ricorrente esercitato - con la opportuna diligenza e tempestività - i mezzi processuali che l'ordinamento pone a sua disposizione per evitare "in forma specifica" il pregiudizio di cui poi è stato invocato il ristoro per equivalente.

D’altronde, il giudice amministrativo è chiamato a valutare, senza necessità di eccezione di parte ed acquisendo anche d'ufficio gli elementi di prova all'uopo necessari, se il presumibile esito dell'utilizzazione degli strumenti di tutela avrebbe, secondo un giudizio di causalità ipotetica basato su una logica probabilistica che apprezzi il comportamento globale del ricorrente, evitato in tutto o in parte il danno (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II ter, 5 dicembre 2019, n. 13911).

5.3. Ad abundantiam si osserva inoltre che, sebbene secondo la ricostruzione di parte ricorrente (cfr. ricorso pag. 22) “ l’omessa emanazione del provvedimento richiesto (il nullaosta alla cessione del ramo d’azienda), ha causato un grave ed irreparabile pregiudizio in capo all’odierna parte ricorrente, a cui di fatto è stata così preclusa la possibilità di portare a termine l’operazione di cessione ”, non risulta tuttavia possibile individuare alcun nesso che colleghi eziologicamente in via diretta la condotta asseritamente omissiva della P.A. alla mancata stipula dell’atto di cessione.

È innegabile che la cessione del ramo d’azienda, laddove la cedente sia parte di un contratto con la pubblica amministrazione, oltre a rivestire un rilievo meramente privatistico fra le parti del contratto, determini riflessi anche sul piano pubblicistico; i due profili tuttavia restano nettamente distinti, atteso che l’atto di cessione può essere validamente ed efficacemente stipulato inter partes senza necessità di autorizzazione preventiva della PA, risultando la verifica della stazione appaltante ex art. 106 d.lgs. n. 50 del 2016 in ordine al possesso, in capo al cessionario, dei requisiti di legge, necessaria ai soli fini del subentro nel contratto di appalto stipulato dal cedente (“ una volta stipulata la cessione, che è atto privatistico, la rilevanza della vicenda modificativa nell'ambito del procedimento di gara impone al soggetto nuovo partecipante di rappresentarla alla stazione appaltante, in modo da attivare la necessaria verifica del complesso dei requisiti di partecipazione ” TAR Campania, Napoli, sez. II, 27 settembre 2018, n. 5644; cfr. anche TAR Emilia-Romagna, Bologna, I, 6.3.2009, n. 228, secondo cui “ in caso di cessione del ramo d'azienda, l'ammissione del subentrante è subordinata a due condizioni: che gli atti di cessione siano comunicati alla stazione appaltante e che questa abbia verificato l'idoneità soggettiva ed oggettiva del subentrante ”).

In linea di principio dunque la cessione, quale vicenda innanzitutto privatistica, si pone quale prius rispetto alle verifiche demandate alla stazione appaltante ex art. 106, il cui esito positivo condiziona unicamente il subentro nel contratto di appalto.

Pertanto, premesso che dagli atti di causa non emerge in modo univoco quali siano le cause della mancata stipula dell’atto definitivo di cessione (in ipotesi riconducibile ad altre ragioni, di natura negoziale od economica), alla luce di quanto osservato risulta del tutto indimostrata la sussistenza di un nesso causale che colleghi eziologicamente, in termini di immediatezza ex art. 1223 c.c., la condotta asseritamente omissiva della P.A. al danno invocato. La circostanza infatti che la scrittura privata condizionasse “ i patti di cui al precedente punto 3..al rilascio di nulla osta da parte della Prefettura ” (art. 10) rappresenta espressione di una scelta negoziale del privato, e dunque di un rischio che questi si è facoltativamente assunto, che non può riverberare effetti sulla sfera giuridica dell'Amministrazione, giacché, qualora si dovesse opinare il contrario, si amplierebbe l'ambito della risarcibilità del danno anche a situazioni che non hanno un rapporto di conseguenzialità immediata e diretta con il comportamento dell'Amministrazione stessa.

6. In conclusione, per le superiori ragioni il ricorso si appalesa infondato e deve essere respinto.

7. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore dell’amministrazione resistente, che liquida in euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AL ZA, Presidente

NN TO, Primo Referendario, Estensore

Raffaele Esposito, Primo Referendario

L'OR	IL PRESIDENTE
NN TO	AL ZA

IL SEGRETARIO