Pubblicato il 18/02/2026

N. 00329/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01402/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1402 del 2025, proposto da:
AS ER s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura C.I.G. B2E96E869C, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Russo, Giuseppe Liquori, con domicilio eletto presso lo studio Marcello Russo in Cardito, via Murillo De Petti 8;

contro

Azienda Ospedaliera Universitaria “Renato Dulbecco”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Florenza Russo, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

nei confronti

di Holding ER s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sandor Del Fabro, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

riguardo al ricorso principale:

- del verbale n. 12 del 23.09.2025 di esclusione della AS ER della procedura di affidamento dell’appalto di servizi di vigilanza armata e non armata dell’Azienda Ospedaliera Universitaria “Dulbecco”, Lotto 2, servizio di vigilanza non armata, e, per effetto dello scorrimento della graduatoria, della conseguente aggiudicazione del Lotto 2 a Holding ER;

- della delibera n. 986/2025 del 29.09.2025 con cui il commissario straordinario ha approvato i verbali di gara ed aggiudicava;

- della comunicazione dell'8.10.2025 con cui si dava atto dell'aggiudicazione del Lotto 2 in favore di Holding ER;

- per quanto occorra dei verbali n. 11 del 14.05.2025, n. 10 del 18.04.2025, n. 8 del 2.04.2025, n. 7 del 27.03.2025, n. 6 del 15.01.2025, n. 5 del 9.01.2025, n. 4 del 11.12.2024, n. 3 del 10.12.2024, n. 2 del 11.11.2024, n. 1 del 22.10.2024, della lettera d'invito, del capitolato tecnico e del capitolato d'oneri allegato alla Lettera d'invito;

nonché

per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e per la reintegrazione in forma specifica;

in via di estremo subordine, per la condanna della resistente al risarcimento per equivalente dei danni subiti;

riguardo al ricorso incidentale presentato da Holding ER:

per l’accertamento della violazione da parte di AS ER delle disposizioni del c.c.n.l. servizi fiduciari e della sussistenza dei presupposti per l’esclusione dell’operatore economico.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Holding ER e dell’Azienda Ospedaliera Universitaria “Renato Dulbecco”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. RO VA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Per mezzo di ricorso principale la società AS ER agisce per l’annullamento del provvedimento di esclusione adottato dall’Azienda Ospedaliera-Universitaria “Renato Dulbecco”, relativo alla procedura per l’affidamento del servizio triennale di vigilanza non armata, Lotto 2, chiedendo altresì la caducazione della delibera n. 986 del 29.09.2025, con cui l’appalto è stato aggiudicato in favore della Holding ER, nonché la declaratoria di inefficacia del contratto ed il subentro nello stesso ovvero il risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente.

La ricorrente deduce che la gara per il descritto affidamento del servizio di vigilanza è stata gestita mediante la piattaforma telematica “MePA” e svolta con il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa ex art. 108 D. Lgs. n. 36/2023, per un valore di 2.673.735.00 euro, di cui 2.003.051,25 euro di costi per la manodopera e 3.000,00 euro per oneri per la sicurezza.

In esito alla valutazione delle offerte, l’esponente si è collocata al primo posto, con 97,60 punti, di cui 67,60/70 per l’offerta tecnica e 30/30 per l’offerta economica, mentre al secondo posto è risultata la controinteressata con 96,13 punti, di cui 67,80/70 per l’offerta tecnica e 28,33/30 per l’offerta economica.

La commissione il 22.04.2025 ha quindi sottoposto contestualmente le prime due offerte alla verifica dell’anomalia, nonostante l’art. 26 del capitolato d’oneri stabilisse che “ qualora tale offerta risulti anomala, si procede con le stesse modalità nei confronti delle successive offerte ritenute anormalmente basse, fino ad individuare la migliore offerta ritenuta non anomala ”.

AS ER ha quindi reso, il 4.05.2025, i chiarimenti richiesti, unitamente alla relazione dettagliata del consulente del lavoro munita dei riferimenti documentali idonei a certificare la bontà dei dati offerti.

Il r.u.p. ha tuttavia ritenuto che « tali giustificazioni trattano di decontribuzione solo per i dipendenti del P.O. “Mater Domini” ed eventuale per i dipendenti del P.O. “Pugliese” …; nella determinazione del costo…, AS ER… si discosta dalle tabelle del costo medio decretato dal Ministero (DM 50/2024) in misura tale da non potere garantire i minimi salariali ».

Ravvisando, pertanto, l’insussistenza di rilievi gestionali complessivi utili a spiegare il discostamento rispetto ai costi di manodopera stimati in sede di progetto, ha escluso l’offerta, ritenendola anormalmente bassa in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge, in violazione dell’art. 110, comma 4, D. Lgs. n. 36/2023.

Nell’ambito del medesimo verbale la stazione appaltante ha quindi ritenuto l’offerta di Holding ER congrua, aggiudicandole il lotto 2 con la delibera n. 986/2025.

Il 2.10.2025 AS ER ha presentato istanza di accesso in ordine ai giustificativi resi da Holding ER, però senza esito.

L’esponente rileva inoltre di gestire in regime di proroga il servizio di vigilanza non armata del presidio ospedaliero Mater Domini , per il quale risultano istituite n. 12 unità operative, unitamente al presidio ospedaliero Pugliese-Ciaccio, in cui è previsto il reclutamento di n. 23 operatori.

È quindi denunciata l’illegittimità degli atti avversati per violazione del D. Lgs. n. 36/2023, vizio di eccesso di potere e violazione del disciplinare, con allegazione di perizia di parte.

1.1. Si è costituita l’Azienda Ospedaliera-Universitaria “Renato Dulbecco”, la quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per genericità della domanda, confutato le avverse censure e concluso per il rigetto.

In particolare, ha precisato che la commissione, avendo rilevato un importante ribasso dei costi della manodopera indicati dalla ricorrente -euro 1.799.232,00 a fronte di euro 2.003.051,25 previsti nel capitolato d’oneri- ha attivato il subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, in esito al quale la proposta economica non è risultata congrua, perché, come evidenziato, la decontribuzione è stata prevista per i soli dipendenti del Mater Domini ed eventualmente per i dipenditi del Pugliese-Ciaccio, perché, ancora, si è registrato un discostamento dalle tabelle del costo medio fissato dal Ministero del Lavoro con D.M. 50/2024 in misura tale da non potere garantire i minimi salariali e, inoltre, poiché il ribasso non è risultato conseguenza di una più efficiente organizzazione aziendale, in quanto l’operatore economico non ha assolto al relativo onere probatorio, per come richiesto dall’art. 41, comma 14, D. Lgs. n. 36/2023.

1.2. Si è altresì costituita l’aggiudicataria Holding ER, deducendo in ordine alla legittimità dell’esclusione di AS ER.

2. La prima graduata ha inoltre proposto ricorso incidentale escludente, prospettando la violazione da parte della ricorrente principale delle disposizioni del c.c.n.l. servizi fiduciari in materia di retribuzione minima e contribuzione obbligatoria.

2.1. Con memoria la controinteressata e l’Azienda Ospedaliera hanno altresì eccepito l’improcedibilità del ricorso principale, per omessa impugnazione della deliberazione commissariale n. 1192/2025, con cui la stazione appaltante ha modificato e integrato la precedente graduatoria a seguito della pronuncia del Tribunale Amministrativo n. 1669/2025, relativa al Lotto 1.

3. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026, in vista della quale sono state depositate memorie di replica, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. In rito si impone il vaglio dell’eccezione di improcedibilità del ricorso principale sollevata dalla prima graduata e dall’Azienda ospedaliera.

In particolare, AS ER ha avversato la determina n. 986 del 29.09.2025 di aggiudicazione dell’appalto del servizio di vigilanza non armata, Lotto 2.

Tale provvedimento è stato però successivamente integrato e modificato dall’Azienda Ospedaliera, a seguito della pronuncia del Tribunale Amministrativo n. 1669/2025 relativa al Lotto 1, con la deliberazione n. 1192 del 19.11.2025, con cui la stazione appaltante ha inserito in graduatoria Sicurtransport in seconda posizione e I.S.I. Intelligence Security in terza posizione, entrambe inizialmente escluse.

La delibera n. 1192 del 19.11.2025 è stata avversata con motivi aggiunti dalla ricorrente principale, notificati tuttavia non depositati.

Sul punto, l’esponente principale rileva che i motivi aggiunti non sono stati poi proposti perché tale deliberazione risulterebbe meramente confermativa dell’aggiudicazione, in quanto adottata in esecuzione della pronuncia n. 1669/2025, peraltro sospesa in sede cautelare dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 4508/2025, cosicché la stessa deliberazione n. 1192/2025 sarebbe divenuta priva di effetti.

4.1. L’eccezione è fondata.

Occorre premettere che secondo costante e condivisibile giurisprudenza “ la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata… nella circostanza che l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l'atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l'amministrazione si limiti a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 ottobre 2025, n. 8007).

Tanto chiarito, la deliberazione n. 1192/2025, per un verso, non ha un’identità contenutistica con la precedente determina di aggiudicazione n. 986/2025, in quanto con essa sono stati inseriti in graduatoria due operatori economici in precedenza esclusi, cosicché la stessa è da ritenersi non riconducibile nel genus dell’atto di conferma, per altro verso, in ogni caso, la stessa determinazione non potrebbe comunque qualificarsi alla stregua di atto meramente confermativo della determina di aggiudicazione n. 986/2025, essendo stata adottata in esito ad una rinnovata attività istruttoria, peraltro non direttamente esecutiva della sentenza del T.a.r. n. 1669/2025, che ha invero riguardato il Lotto 1 e non il Lotto 2 di interesse nella presente controversia,

Né, ancora, in assenza di un’espressa decisione dell’amministrazione adottata in via di autotutela, dall’ordinanza cautelare n. 4508/2025 del Consiglio di Stato, la quale resta comunque una decisione provvisoria, può inferirsi un’automatica inefficacia della delibera n. 1192/2025.

Attesa, pertanto, l’autonoma efficacia novativa della delibera n. 1192/2025, la stessa avrebbe quindi dovuto essere gravata con motivi aggiunti e ciò anche in stretta correlazione con l’esigenza di presidiare il diritto di difesa di Sicurtransport e Intelligence Security, come osservato seconda e terza graduata, le quali ove il giudizio rimanesse cristallizzato alla precedente delibera di aggiudicazione n. 986/2025, risulterebbero pregiudicate da un ipotetico accoglimento del ricorso in esame.

Costante giurisprudenza ha quindi statuito che “ l’omessa impugnazione dell'aggiudicazione comporta l'improcedibilità, per il sopravvenuto difetto di interesse, della domanda di annullamento del provvedimento di esclusione dalla gara e ciò in quanto l'illegittimità dell'esclusione, acclarata con l'annullamento, produce solo un effetto viziante dell'aggiudicazione, che pertanto deve essere espressamente impugnata ” (Consiglio di Stato, Sez. V, 1° ottobre 2024, n.7888).

Avendo dunque la stazione appaltante, per mezzo della deliberazione n. 1192/2025, modificato e integrato la precedente graduatoria, non avendo la ricorrente depositato motivi aggiunti avverso detto provvedimento sopravvenuto ne consegue, in applicazione della richiamata giurisprudenza, l’improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c) c.p.a.

5. Alla declaratoria di improcedibilità del ricorso principale segue altresì l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso incidentale.

6. La pronuncia in rito consente di compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando:

- dichiara improcedibile il ricorso principale;

- dichiara improcedibile il ricorso incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA AS, Presidente

RO VA, Primo Referendario, Estensore

Valeria Palmisano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO VA	RA AS

IL SEGRETARIO