Pubblicato il 25/03/2026

N. 00467/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00637/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 637 del 2021, proposto da
PP RO, AO RO, rappresentati e difesi dall'avvocato Angelo Vantaggiato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Zanardelli 7;

contro

Comune di Arnesano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, Provincia di Lecce, non costituiti in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per l'annullamento

della Deliberazione del Commissario ad acta n. 1 del 22 settembre 2020 con cui è stato approvato, in via definitiva, il nuovo PUG del Comune di Arnesano, pubblicato sul BURP in data 28 gennaio 2021;

della Deliberazione di Giunta Regionale del 4 settembre 2020, con cui la Regione attestava la compatibilità del PUG, successivamente all’adozione delle modifiche proposte ed approvate in sede di Conferenza dei Servizi, trasmessa al Comune con nota del 16 settembre 20;

dei verbali della preconferenza di co-pianificazione, ai fini della formazione del PUG di Arnesano, del 12 marzo 2018 e dei verbali della conferenza di servizi svoltasi in sei sedute dal 7 maggio 2019 al 6 giugno 2019;

della Deliberazione di Giunta Regionale n. 2195 del 12 dicembre 2017 con cui, preliminarmente, si attestava la non compatibilità del PUG;

della Delibera della Giunta Regionale di nomina del Commissario ad acta, Arch.Valentina Battaglini, n.2770 del 22 dicembre 2014;

dei verbali delle conferenze di co-pianificazione, finalizzate alla formazione del PUG, del 16 giugno 2009 e del 16 aprile 2012, nonché di ogni altro atto consequenziale, connesso e presupposto e con riserva di motivi aggiunti avverso eventuali provvedimenti non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Arnesano e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 marzo 2026 il dott. IC BA e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Considerato che:

- i ricorrenti sono titolari di cespiti siti in Arnesano in area precedentemente classificata come “ area produttiva periurbana ”, qualificazione che, secondo quanto sostenuto in ricorso, “ prendeva atto della compromissione sostanziale della zonizzazione agricola precedentemente contenuta nel vecchio strumento urbanistico e ne disciplinava la nuova organizzazione ”;

- il nuovo piano urbanistico generale del Comune ha invece classificato l’area come “ orti urbani – contesti periurbani di disegno territoriale ”;

- i provvedimenti in epigrafe indicati sono impugnati per due motivi in diritto;

- con il primo motivo si deduce la violazione dei principi generali in materia di compatibilità/incompatibilità e di terzietà dell’azione amministrativa;

- i ricorrenti contestano l’imparzialità in astratto del funzionario della Regione nominato quale commissario ad acta con D.G.R. n. 2770 del 22 dicembre 2014, a seguito della astensione del sindaco e di 13 su 17 consiglieri comunali all’atto del voto sullo strumento urbanistico: ciò perché il soggetto nominato, che era un funzionario regionale, è intervenuto nella fase di pianificazione e dunque necessariamente a seguito della deliberazione di incompatibilità del PUG da parte della Giunta Regionale; si afferma dunque che: “ Nella sostanza, il ruolo del partecipante alla Conferenza, prima, e quello di sostituto del Consiglio, poi, al fine dell’approvazione definitiva delle relative procedure, è stato esercitato da un soggetto che avrebbe dovuto contraddire, in maniera aperta, le scelte e le posizioni assunte, sostanzialmente, dal proprio datore di lavoro ”;

- con il secondo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 11 L.R. n. 20/2001 nonché l’eccesso di potere nelle figure del travisamento dei fatti, dello sviamento di potere e della illogicità manifesta;

- si sostiene in particolare che: “ Nella sostanza delle cose, la nuova pianificazione territoriale ha esclusivamente privilegiato una destinazione pregressa non più compatibile con la reale situazione di fatto, ignorando precise scelte di politica territoriale formulate dall’Amministrazione Comunale proponente ”; si deduce altresì che la conferenza di servizi indetta per la copianificazione debba esclusivamente limitarsi ad adottare le determinazioni dirette a superare le criticità rilevate nella delibera di non compatibilità e non provvedere a un “ totale ridisegno della pianificazione ”, verificandosi altrimenti una completa sostituzione della pianificazione comunale;

- in data 28 aprile 2021 si è costituita in giudizio la Soprintendenza, con memoria di forma, depositando successivamente un rapporto informativo;

- in data 9 settembre 2022 si è costituito in giudizio il Comune di Arnesano;

- in data 9 febbraio 2026 il Comune di Arnesano ha depositato memoria difensiva, argomentando in ordine al rigetto del ricorso;

- ivi il Comune ha in primo luogo eccepito che per consolidata giurisprudenza “ le scelte urbanistiche siano sottratte al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo, salvo che non siano inficiate da errori di fatto macroscopici, irragionevolezza manifesta o travisamento dei presupposti” con la conseguenza che “le doglianze relative alla "opportunità" della riclassificazione delle aree di proprietà devono essere dichiarate inammissibili, o quantomeno infondate, attenendo esse a valutazioni di merito riservate esclusivamente alla Pubblica Amministrazione nell’esercizio delle sue funzioni di governo del territorio ”;

- in secondo luogo il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di specificità in quanto “ le deduzioni di parte ricorrente si risolvono in una critica asistematica e meramente assertiva delle scelte pianificatorie operate dall’Amministrazione, omettendo di esplicitare il nesso eziologico tra il vizio lamentato e la lesione della propria sfera giuridica ”;

- sul primo motivo di ricorso, il Comune eccepisce che il commissario ad acta, una volta nominato, è titolare di una funzione amministrativa attiva e propositiva autonoma, che include l’esercizio della medesima discrezionalità pianificatoria che sarebbe spettata all’organo costituito; adduce inoltre che: “ L’adeguamento del PUG alle prescrizioni emerse in sede di Conferenza di Servizi e di controllo di compatibilità non costituisce un’indebita sottomissione gerarchica, bensì l’adempimento di un obbligo giuridico di conformazione a parametri di legittimità sovraordinati ”;

- sul secondo motivo di ricorso ne deduce l’infondatezza richiamando la stima scientifica del fabbisogno di aree produttive effettuata in particolare nella seduta della conferenza di servizi del 3 giugno 2019 nonché comunque nei verbali delle sedute di maggio-giugno 2019;

- all’udienza del 12 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Ritiene il Collegio di poter assorbire l’eccezione di inammissibilità del ricorso per genericità alla luce della complessiva infondatezza di quest’ultimo.

Con riferimento al primo motivo del ricorso, va anzitutto precisato che, contrariamente a quanto dedotto dai ricorrenti, il funzionario regionale è stato nominato quale commissario ad acta già nel 2014 a seguito delle dichiarazioni di incompatibilità rese dal Sindaco e dalla maggioranza dei consiglieri Comunali, mentre invece i rilievi regionali al piano sono stati adottati con D.G.R. del 12 dicembre 2017 (peraltro a fronte di una fitta interlocuzione tra le amministrazioni coinvolte, di cui si dà conto a pagina 14 del provvedimento impugnato).

In altre parole proprio il PUG sottoposto al controllo della Regione, con esito negativo, era stato approvato già con il coinvolgimento del Commissario ad acta. Questo basta da sé a escludere il sospetto, adombrato nel ricorso, che il funzionario regionale sia stato nominato al fine di ottenere un facile adeguamento dello strumento urbanistico alle prescrizioni della delibera regionale.

Anche a prescindere da ciò, va poi osservato che ai sensi dell’art. 11, comma 9, L.R. n. 20/2001, secondo periodo: “ Nel caso in cui la Giunta regionale o la Giunta provinciale oppure il Consiglio metropolitano deliberino la compatibilità del Piano indicando le modifiche necessarie ad attestarne la definitiva compatibilità di cui al comma 11, il Sindaco promuove, a pena di decadenza delle misure di salvaguardia di cui all’articolo 13, entro il termine perentorio di centottanta giorni dalla data del primo invio del PUG, una conferenza di servizi alla quale partecipano il Presidente della Giunta regionale o suo Assessore delegato, il Presidente della Provincia o il Sindaco metropolitano o suo Assessore delegato, il Sindaco del Comune interessato o suo Assessore delegato nonché, ai fini della conformazione e dell’adeguamento del PTCP alle previsioni del PPTR, un rappresentante del Ministero della Cultura. In sede di Conferenza di servizi le amministrazioni partecipanti, nel rispetto del principio di copianificazione, definiscono congiuntamente le modifiche necessarie ai fini del controllo positivo ”.

Non sussiste dunque, come lasciano ad intendere i ricorrenti, uno scontro di posizioni tra Comune e Regione a fronte del quale il Comune potrebbe astrattamente opporre la non negoziabilità di alcune disposizioni dello strumento urbanistico.

Al contrario, è espressamente attribuito alla Regione il potere di indicare le criticità che ritiene necessario superare al fine di esprimere il controllo positivo.

Rispetto a tali criticità al Sindaco non spetta un potere decisionale esclusivo, bensì il potere di indire una conferenza di servizi. È la conferenza di servizi, con il coinvolgimento delle amministrazioni sopra individuate, e non il Sindaco da sé, a esaminare le ragioni del parere di non compatibilità e ad elaborare le “ modifiche necessarie ai fini del controllo positivo ”.

Il fatto che le modifiche siano determinate nel principio di copianificazione vale dunque ad escludere anche astrattamente che il commissario ad acta possa aver determinato da sè l’esito delle decisioni ivi assunte.

L’utilizzo dell’espressione “ modifiche necessarie ” al termine del comma 9 sopra esaminato rende peraltro evidente che non è ipotizzabile una modalità di superamento delle osservazioni regionali diversa dall’adeguamento: in questo senso milita anche il comma 11 che parla di “ determinazione di adeguamento della Conferenza di servizi ”.

Il motivo è dunque complessivamente infondato.

Con riferimento al secondo motivo, va anzitutto confermato l’insegnamento per cui: “ Le scelte pianificatorie non richiedono una motivazione puntuale, che ponga in comparazione gli interessi pubblici perseguiti dall'ente pianificatore con quelli confliggenti dei privati. La destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (cd. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni. Una motivazione "rinforzata" è richiesta soltanto quando ricorrono le seguenti evenienze: i) affidamento qualificato del privato, derivante, da un lato, da convenzioni di lottizzazione ovvero da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, dall'altro, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di titoli edilizi o di silenzio rifiuto su una domanda di rilascio di un titolo; ii) modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; iii) sovradimensionamento delle aree destinate a standards per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico rispetto ai parametri stabiliti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, con l'avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona ” (T.A.R. Catania Sicilia sez. III, 5/05/2025, n. 1456; nello stesso senso anche T.A.R. Catania Sicilia sez. I, 5/09/2024, n. 2979; T.A.R. Torino Piemonte sez. II, 29/07/2024, n. 921; T.A.R. Napoli Campania sez. II, 3/04/2023, n. 2073; T.A.R. Brescia Lombardia sez. II, 10/03/2022, n. 238; T.A.R. Milano Lombardia sez. II, 1/02/2022, n. 220).

Premesso ciò in linea generale, non può anzitutto essere condivisa la censura per cui “ la nuova pianificazione territoriale ha esclusivamente privilegiato una destinazione pregressa non più compatibile con la reale situazione di fatto ”.

In questo senso il Collegio ritiene sufficiente richiamare, aderendovi, l’affermazione per cui: “ La destinazione agricola può essere impressa ad un'area inserita in un contesto urbanizzato. Infatti, la destinazione di un'area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l'equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell'espansione dell'aggregato urbano ” (sempre T.A.R. Catania Sicilia sez. III, 5/05/2025, n. 1456).

Sotto questo profilo, dunque, le modifiche effettuate in sede di copianificazione sono esenti da macroscopica illogicità o irragionevolezza e rientrano dunque nella discrezionalità tecnica delle amministrazioni procedenti, non sindacabile da parte di questo Giudice.

All’opposto non può essere tutelato l’interesse dei singoli privati ad una specifica destinazione della zona in quanto, come è stato condivisibilmente affermato: “ l'aspettativa del privato all'ottenimento di una diversa e più congeniale tipizzazione è cedevole rispetto all'esercizio della potestà pianificatoria finalizzata alla corretta e razionale disciplina urbanistica del territorio comunale ” (T.A.R. Bari Puglia sez. III, 21/02/2025, n. 257; nello stesso senso anche T.A.R. Brescia Lombardia sez. II, 26/02/2024, n. 157; Consiglio di Stato sez. III, 21/02/2024, n. 1719; Consiglio di Stato sez. VII, 2/01/2024, n. 7; T.A.R. Trieste Friuli-Venezia Giulia sez. I, 5/07/2022, n. 307).

Anche il secondo motivo è infondato e il ricorso va dunque conclusivamente respinto.

Ricorrono ragioni equitative che inducono il Collegio a dichiarare la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge perché infondato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO AS, Presidente

Silvio Giancaspro, Consigliere

IC BA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC BA	IO AS

IL SEGRETARIO