Pubblicato il 09/03/2026

N. 00531/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00178/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 178 del 2026, proposto da
OZ s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Claudio Marrapese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in relazione alla procedura CIG B8C2B89951;

contro

Azienda Zero, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pfizer s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cataldo e Diego Vaiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensiva

- della determina n. 749 del 22 ottobre 2025 con cui la Centrale unica di committenza regionale - Azienda Zero, nell’ambito del bando SDA Beni Farmaceutici per le esigenze delle Aziende Sanitarie del Servizio Sanitario della Regione Veneto, ha deliberato di affidare la fornitura di molteplici medicinali, con particolare riferimento, qui in rilievo, al lotto n. 43 “Eritropoietina” di origine biologica (“ originator ”/“biosimilari”), mediante la stipula di un accordo-quadro con i primi tre operatori economici, con una ripartizione predeterminata della fornitura rispettivamente nella quota prevista al 80% per il primo classificato, al 15% per il secondo classificato ed al 5% per il terzo classificato;

- di tutti gli atti e documenti di gara e segnatamente: lettera di invito, progetto tecnico, disciplinare, capitolato tecnico, schema di convenzione/accordo-quadro, elenco prodotti;

- della determina n. 940 del 23-24 dicembre 2025 con cui il Direttore Generale di Azienda Zero ha aggiudicato il lotto n. 43 “Eritropoietina”;

- di ogni ulteriore atto, presupposto, connesso e consequenziale a quelli impugnati, anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Zero e di Pfizer s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 il dott. LB AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, notificato il 21 gennaio 2026, OZ s.p.a. (d’ora innanzi, solo OZ) ha impugnato la determina in epigrafe indicata, con cui il Direttore Generale di Azienda Zero ha indetto il XIII appalto specifico per la fornitura di farmaci per le Aziende Sanitarie della Regione del Veneto, l’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di Trento e l’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige - Comprensorio di Bolzano, limitatamente al lotto n. 43 concernente i medicinali di origine biologica a base di “Eritropoietina”. OZ ha altresì impugnato gli ulteriori atti in epigrafe indicati, ivi compresa la determina n. 940 del 23 dicembre 2025, di aggiudicazione del lotto n. 43.

In punto di fatto, OZ – impresa che commercializza un medicinale a base di “Eritropoietina” in versione biosimilare col nome di “Binocrit” – ha rappresentato di aver partecipato alla gara in relazione al lotto n. 43 collocandosi al secondo posto in graduatoria, con l’assegnazione di una quota di fornitura del 15%, sopravanzata da Pfizer s.r.l., assegnataria della rimanente quota di fornitura dell’85% (pari alla percentuale dell’80% prevista dalla lex specialis per il primo classificato, con l’aggiunta della percentuale residua del 5% non distribuita per l’assenza di un terzo operatore economico partecipante alla gara).

2. OZ ha formulato un solo motivo di ricorso, così rubricato: « Violazione dell’art. 15, comma 11-quater, del d.l. n. 95/2012 introdotto dall’art. 1, comma 407, L. 232/2016; violazione dei principi ivi posti in materia di acquisto dei medicinali di origine biologica a brevetto scaduto. Violazione art. 3, 32, 41, 97 e 117 Costituzione. Eccesso di potere per difetto dei presupposti di fatto e di diritto necessari per l’adozione del provvedimento. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e motivazione, illogicità, inadeguatezza, nonché per violazione dei principi del favor partecipationis, libera concorrenza, ragionevolezza e proporzionalità. Violazione dei principi di buona fede e affidamento, nonché dei principi costituzionali di uguaglianza, buon andamento e imparzialità di cui agli artt. 3 e 97 Cost .».

A detta della parte ricorrente, la lex specialis – nella parte in cui prevede che la fornitura avvenga, previa stipula di un accordo-quadro con i primi tre operatori economici, scelti sulla base del criterio di aggiudicazione del miglior prezzo, con una ripartizione di quote pari all’80% per il primo classificato, al 15% per il secondo classificato ed al 5% per il terzo classificato – si porrebbe in violazione dell’art. 15, comma 11- quater , del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, il quale non contemplerebbe alcun ordine di preferenza tra gli aggiudicatari.

Sicché la scelta di Azienda Zero di stabilire delle quote fisse di fornitura parametrate all’ordine di graduatoria, da un lato, limiterebbe la libertà del medico di prescrivere il farmaco ritenuto migliore tra quelli offerti dai soggetti aggiudicatari e, dall’altro lato, cagionerebbe un danno rilevante all’impresa assegnataria della quota del 15% (nella specie, OZ), poiché un livello di fornitura così basso comprimerebbe in modo significativo la sua attuale quota di mercato nella distribuzione di medicinali biosimilari a base di “Eritropoietina” (pari a circa il 90% nell’ambito territoriale di riferimento).

3. Si è costituita in giudizio Azienda Zero, eccependo preliminarmente l’irricevibilità del ricorso, stante la mancata impugnazione della determina di indizione n. 749 del 22 ottobre 2025 entro il termine di trenta giorni di cui all’art. 120, comma 2, cod. proc. amm.. Proprio questa determina avrebbe cagionato, in via diretta e immediata, il pregiudizio lamentato dalla ricorrente, il quale non deriverebbe dall’applicazione di una clausola idonea a condizionare il risultato finale (in quanto tale suscettibile di divenire lesiva solo al momento della adozione del provvedimento finale di aggiudicazione in favore di un altro operatore economico), ma dalla scelta compiuta a monte di stabilire nella lex specialis quote predeterminate di fornitura.

Azienda Zero ha poi eccepito l’infondatezza dell’unico motivo di ricorso, evidenziando come le percentuali di acquisto che ciascuna Azienda Sanitaria aderente deve rispettare siano derogabili, posto che la legge di gara permetterebbe di rifornirsi da uno qualsiasi degli operatori economici inclusi nella graduatoria dell’accordo-quadro anche in deroga alle rispettive quote, previa adeguata motivazione da parte del medico prescrittore.

4. Si è costituita altresì in giudizio Pfizer s.r.l., chiedendo la reiezione del ricorso.

A detta della controinteressata, nello caso della fornitura di farmaci a base di “Eritropoietina”, non sussisterebbero le condizioni per l’applicabilità dell’art. 15, comma 11- quater , del d.l. n. 95/2012, in quanto: A) per un verso, i medicinali qualificabili come biosimilari in forza delle valutazioni espresse dall’EMA o dall’AIFA non sarebbero « in numero superiore a tre », posto che solo il farmaco commercializzato dalla stessa Pfizer s.r.l. (il “Retacrit”) e quello commercializzato dalla ricorrente (il “Binocrit”) sarebbero biosimilari rispetto al medicinale di riferimento (denominato “Eprex”); B) per un altro verso, i citati due farmaci biosimilari in commercio non assumerebbero comunque « a propria base il medesimo principio attivo ». Sicché, conclude la controinteressata, la legittimità dell’operato di Azienda Zero andrebbe valutata alla luce non dell’art. 15, comma 11- quater , del d.l. n. 95/2012, bensì della disciplina generale dettata dall’art. 59 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, per gli accordi quadro multi-fornitore e, in questa prospettiva, la decisione di individuare quote percentuali di affidamento per i diversi operatori economici aggiudicatari – peraltro neppure vincolanti – risulterebbe del tutto coerente con la volontà del legislatore.

5. Alla camera di consiglio dell’11 febbraio 2026, il ricorso è stato trattenuto in decisione ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., come da avviso dato alle parti in udienza e trascritto nel relativo verbale.

6. È possibile prescindere dall’eccezione di irricevibilità sollevata dalla parte resistente a fronte dell’infondatezza del ricorso.

7. L’unica questione oggetto di causa riguarda la legittimità dell’ultimo periodo della clausola della lex specialis contenuta nell’art. 7, numero 1), del Progetto di gara e riproposta nelle « Premesse » del Disciplinare di gara, così formulata: « Per i Lotti nn. 37, 43, 84, 90, 134, 135, 136, 143, 146, 147 e 217 aventi ad oggetto farmaci biosimilari e per i quali, a seguito di consultazione della Banca dati del farmaco, risultano presenti per il medesimo principio attivo più di 3 operatori economici e per i quali pertanto trova applicazione l’art. 15 comma 11 quater del decreto legge 06/07/2012 n. 95 convertito con modificazioni dalla legge 07/08/2012, n. 135, […] si procederà all’aggiudicazione ed alla successiva stipula da parte di Azienda Zero di un accordo-quadro con tutti gli operatori economici presenti in ciascuna graduatoria di aggiudicazione. Ciascun Ente aderente alla presente iniziativa di acquisto centralizzato dovrà procedere ad emettere Ordinativi di Fornitura nei confronti di uno tra i primi tre operatori economici presenti nella relativa graduatoria, classificati secondo il criterio del minor prezzo, nel rispetto, a livello aziendale, delle percentuali dettagliate nel Quadro Economico dell’Appalto e riportate nel Capitolato Tecnico »; percentuali che il Disciplinare di gara, con riferimento al lotto n. 43, prevede nei seguenti termini: « al I° aggiudicatario massimo l’80%; al II° aggiudicatario massimo il 15%; al III° aggiudicatario massimo il 5% ».

Ebbene, a detta della ricorrente, subordinare l’acquisto dei farmaci biosimilari al « rispetto, a livello aziendale, delle percentuali » prestabilite ex ante equivarrebbe a imporre un ordine di priorità fra gli aggiudicatari dell’accordo-quadro, in spregio dell’art. 15, comma 11- quater , del d.l. n. 95/2012, che invece collocherebbe sullo stesso piano tutti gli operatori economici collocati in posizione utile in graduatoria. Donde l’illegittimità della lex specialis , nella parte in cui attribuisce un ruolo di assoluta preferenza all’operatore economico che, tra gli aggiudicatari, abbia prevalso con la migliore offerta sul piano economico, tanto da attribuirgli in automatico anche la percentuale del 5% prevista in astratto per il terzo graduato e rimasta non distribuita.

L’Amministrazione resistente, di contro, contesta una lettura parziale della legge di gara da parte della ricorrente. La stessa Azienda Zero, infatti, avrebbe sì stabilito delle quote di acquisto di farmaci biosimilari per il tramite dell’accordo-quadro, ma le stesse sarebbero derogabili, quindi superabili quando effettivamente necessario, ossia nel caso in cui il medico curante, nell’esercizio della liberà terapeutica, ravvisi ragioni per preferire uno specifico medicinale. Sempre per la Stazione Appaltante, sarebbe dunque legittima la predeterminazione di quote derogabili di acquisto al fine di razionalizzare la spesa farmaceutica, tenuto conto che il diritto alla salute è finanziariamente condizionato.

La controinteressata, pur muovendo da una diversa prospettiva, volta a sussumere il caso concreto (ossia la fornitura di farmaci biosimilari a base di “Eritropoietina”) nella fattispecie normativa dell’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023 anziché dell’art. 15, comma 11- quater , del d.l. n. 95/2012, giunge nondimeno alle medesime conclusione di Azienda Zero, osservando come la struttura della gara, incentrata sulla predeterminazione di quote di fornitura derogabili dal singolo medico curante, permetterebbe di conseguire appieno l’obiettivo sotteso all’impianto normativo invocato dall’Amministrazione, ossia « garantire un’effettiva razionalizzazione della spesa e nel contempo un’ampia disponibilità delle terapie », con il rispetto, al contempo, della disciplina generale sull’accordo-quadro, che impone proprio la fissazione ex ante di quote di affidamento.

7.1. Prima di affrontare la suesposta questione, giova svolgere alcune considerazioni introduttive relative ai farmaci biologici e biosimilari, nel solco delle precisazioni già rese dalla giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. III, 15 febbraio 2021, n. 1309).

I farmaci biologici, ivi inclusi i farmaci biotecnologici, cioè ottenuti con biotecnologie, sono medicinali il cui principio attivo è rappresentato da una sostanza prodotta o estratta da un sistema biologico oppure derivata da una sorgente biologica attraverso procedimenti di biotecnologia. La loro produzione è sicuramente più complessa di un farmaco di derivazione chimica, essendo svariati i fattori che incidono sul processo stesso di produzione.

I farmaci biotecnologici, proprio per la complessità e la natura dei processi di produzione, non sono mai pienamente identici, ancorché si basino su un medesimo principio attivo ed abbiano le stesse indicazioni terapeutiche, tant’è che nel loro caso non si usa il termine “equivalente” o “generico”, come avviene per i farmaci chimici, dove ogni prodotto è pienamente equivalente all’altro (“ originator ” o meno) sempreché sia accertata l’identità del composto chimico (molecola), bensì “similare” o “biosimilare” (Cons. Stato, Sez. III, 13 giugno 2011, n. 3572).

Per farmaco biosimilare si intende, invece, un medicinale simile ad un prodotto biologico/biotecnologico c.d. di riferimento, la cui messa in commercio sia già stata autorizzata. Secondo una definizione fornita dall’EMA nel 2012, in particolare, il farmaco biosimilare è un medicinale sviluppato in modo da risultare simile ad un prodotto biologico che sia già stato autorizzato: appunto, il c.d. medicinale di riferimento o “ originator ” (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 9 giugno 2016, n. 818).

In ogni caso, i vari prodotti biotecnologici (“ originator ” e similari) basati sullo stesso principio attivo, benché in qualche misura differenti tra loro, per la complessità dei processi produttivi (e dunque non “equivalenti” in senso stretto), possono tuttavia essere usati come se fossero equivalenti nella generalità dei casi e salvo eccezioni, sempreché si osservi la cautela, una volta iniziato il trattamento con un prodotto, di proseguirlo (salvo eccezioni) con lo stesso prodotto (Cons. Stato, Sez. III, 3 dicembre 2015, n. 5478).

Ne deriva che « non risultano elementi da cui si possa desumere la superiorità qualitativa di un prodotto rispetto all’altro, a parte le suddette ipotesi nelle quali la particolarità del caso fa preferire un prodotto rispetto all’altro. Ciò vale tanto per l’«originator» quanto per i similari. In effetti l’«originator» ha il merito storico di essere stato, a suo tempo, il risultato di una ricerca originale ed innovativa, e ne è stato ricompensato con il diritto di esclusiva per la durata prevista dalla legge; ma al di là di questo non vi sono basi razionali per presumere che l’«originator», solo perché tale, sia qualitativamente superiore ai prodotti elaborati successivamente, che mettono a frutto (legittimamente) le stesse acquisizioni ed esperienze » (in questi termini, Cons. Stato, Sez. III, 23 dicembre 2011, n. 6809).

7.2. Con riferimento alle procedure pubbliche di acquisto di farmaci biosimilari, l’art. 15, comma 11- quater , del d.l. n. 95/2012 sancisce, per quanto qui rileva, che « Al fine di razionalizzare la spesa per l’acquisto di farmaci biologici a brevetto scaduto e per i quali siano presenti sul mercato i relativi farmaci biosimilari, si applicano le seguenti disposizioni:

a) le procedure pubbliche di acquisto devono svolgersi mediante utilizzo di accordi-quadro con tutti gli operatori economici quando i medicinali sono più di tre a base del medesimo principio attivo. A tal fine le centrali regionali d’acquisto predispongono un lotto unico per la costituzione del quale si devono considerare lo specifico principio attivo (ATC di V livello), i medesimi dosaggio e via di somministrazione;

b) al fine di garantire un’effettiva razionalizzazione della spesa e nel contempo un’ampia disponibilità delle terapie, i pazienti devono essere trattati con uno dei primi tre farmaci nella graduatoria dell’accordo-quadro, classificati secondo il criterio del minor prezzo o dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il medico è comunque libero di prescrivere il farmaco, tra quelli inclusi nella procedura di cui alla lettera a), ritenuto idoneo a garantire la continuità terapeutica ai pazienti ».

7.3. Con riferimento al lotto per cui è causa Azienda Zero ha dapprima valutato come sussistenti le condizioni di applicazione del citato art. 15, comma 11- quater , del d.l. n. 95/2012, rilevando come lo stesso lotto riguardasse una fornitura di farmaci biosimilari per i quali risultano presenti per il medesimo principio attivo più di 3 operatori economici. Valutazione, questa, estranea all’odierno thema decidendum , posto che, da un lato, la ricorrente non l’ha contestata e, dall’altro, la controinteressata non ne ha censurato la legittimità con la proposizione di un ricorso incidentale.

Per l’effetto, la Stazione Appaltante ha ritenuto di procedere all’aggiudicazione di un accordo-quadro, specificando che, in fase esecutiva, ciascun Ente aderente alla procedura di acquisto generalizzato dovrà procedere ad emettere ordinativi di fornitura nei confronti di uno tra i primi tre operatori economici presenti nella relativa graduatoria nel rispetto delle percentuali prestabilite.

Azienda Zero ha nondimeno specificato – tanto nell’art. 7 del Progetto di gara, quanto nelle « Premesse » del Disciplinare di gara – che « Rimane ferma in ogni caso la possibilità per il singolo Ente aderente di procedere all’acquisto per il tramite dell’accordo-quadro, in deroga alle percentuali di cui sopra, da uno qualsiasi degli operatori economici tra quelli inclusi nella relativa graduatoria, indipendentemente dalla posizione, previa adeguata e apposita motivazione da parte del medico prescrittore, ove ritenuto necessario per garantire la continuità terapeutica ed il miglior trattamento clinico al paziente. Tali acquisti in deroga potranno essere effettuati dal singolo Ente aderente fino alla concorrenza massima dell’importo previsto, calcolato sul valore del contratto applicativo, in aumento o in riduzione, dall’opzione quantitativa del 50% nonché dell’opzione del quinto d’obbligo, ai sensi dell’art. 120 D.Lgs. 36/2023 ».

7.4. Così riportata nella sua interezza la disposizione della legge di gara oggetto di impugnativa, va ricordato che, per consolidata giurisprudenza, ai fini dell’interpretazione delle clausole della lex specialis , vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, a mente degli artt. 1362 e 1363 cod. civ.; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma devono essere interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente ( ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 18 dicembre 2025, n. 10032).

7.5. Proprio perché le clausole della lex specialis si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto, deve ritenersi che Azienda Zero non abbia imposto alle Aziende Sanitarie aderenti alla procedura limiti inderogabili di acquisto dei farmaci biosimilari nei confronti degli operatori economici posti in posizione utile in graduatoria, bensì si sia limitata a fissare quote indicative di fornitura da cui ogni Ente aderente può discostarsi previa motivazione del medico prescrittore. Di conseguenza quest’ultimo rimane privo di vincoli nel garantire la continuità terapeutica e il miglior trattamento del paziente, posto che l’onere di « adeguata e apposita motivazione » non costituisce un limite (inammissibile) alla libertà prescrittiva del medico, bensì è il veicolo con cui la stessa libertà si manifesta.

L’onere motivazionale del medico nella scelta di un farmaco più costoso, e quindi nella deroga alle percentuali di acquisto rapportate al minor prezzo offerto in gara, è il riflesso del principio, più volte ribadito dalla Consulta, per cui il diritto alle prestazioni sanitarie non può considerarsi “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette (Corte Cost., 9 maggio 2013, n. 85), siccome « finanziariamente condizionato », giacché « l’esigenza di assicurare la universalità e la completezza del sistema assistenziale nel nostro Paese si è scontrata, e si scontra ancora attualmente, con la limitatezza delle disponibilità finanziarie che annualmente è possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore sanitario » (in questi termini Corte Cost. 27 luglio 2011, n. 248; id ., 18 marzo 2005, n. 111).

Del resto, la libertà terapeutica del medico non può sconfinare nell’arbitrio, ma richiede piena consapevolezza di come la prescrizione del farmaco più costoso generi ripercussioni economiche sull’organizzazione del Servizio Sanitario Nazionale, che possono essere giustificate solo per garantire la continuità terapeutica e la miglior cura del paziente.

A ciò si aggiunga che la procedura pubblica di acquisto tramite accordo-quadro regolata dall’art. 15, comma 11- quater , del d.l. n. 95/2012 è volta – per espressa ammissione del legislatore – proprio a « razionalizzare la spesa per l’acquisto di farmaci biologici a brevetto scaduto e per i quali siano presenti sul mercato i relativi farmaci biosimilari ». Si tratta di una finalità di contenimento della spesa farmaceutica che deve orientare l’interpretazione non solo del testo legislativo, ma anche della lex specialis qui impugnata, la quale – in modo eloquente – non si limita a richiamare la normativa primaria, ma la riproduce per esteso.

7.6. Alla luce di quanto suesposto, deve ritenersi che la richiamata fonte normativa primaria consenta alla Centrale regionale di acquisto che aggiudica l’accordo-quadro di prestabilire quote di fornitura, nei confronti degli operatori economici posti in posizione utile in graduatoria, parametrate sul minor prezzo offerto da questi ultimi in gara, salvo riconoscere – come garantito nel caso di specie – a ciascuna Azienda Sanitaria aderente la possibilità di derogare alle stesse quote, qualora ciò sia giustificato da un’effettiva esigenza di cura del paziente.

Il Disciplinare e il Progetto di gara in questa sede impugnati, quindi, soddisfano l’esigenza di razionalizzazione della spesa farmaceutica sottesa all’art. 15, comma 11- quater , del d.l. n. 95/2012, con il raggiungimento di un punto di equilibrio tra più interessi pubblici contrapposti: da un lato, la necessità di sviluppare un mercato dei farmaci biologici competitivo e concorrenziale, necessario alla sostenibilità del sistema sanitario in un contesto di limitatezza delle risorse pubbliche; dall’altro lato, la salvaguardia della libertà terapeutica del medico, il quale resta libero di scegliere il farmaco più adatto al tipo di paziente in cura.

Di talché Azienda Zero, nel fissare ex ante quote derogabili di fornitura tra gli aggiudicatari dell’accordo-quadro, ha esercitato un potere espressamente riconosciutole dalla legge, ossia quello di adottare misure di contenimento della spesa sanitaria.

7.7. Trattasi di una conclusione che trova l’avvallo della giurisprudenza amministrativa, la quale ha già avuto modo di precisare, con specifico riguardo alle gare per la fornitura di farmaci biologici e biosimilari, che «la Regione ben può, per il perseguimento di finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria, dettare indicazioni e indirizzi sui farmaci da prescrivere tra quelli risultati aggiudicatari dell’accordo-quadro di cui al precitato articolo 15, comma 11-quater (purché ciò non pregiudichi, come già ricordato, la libertà prescrittiva del medico) » (in questi termini, da ultimo, Cons. Stato, Sez. III, 8 maggio 2025, n. 3903).

In un caso che presenta tratti di forte analogia con il presente – concernente una deliberazione regionale avente ad oggetto linee guida per i medici volte a definire un ordine di preferenza nella prescrizione del farmaco posizionato al primo posto della graduatoria in quanto meno costoso, con facoltà di prescrivere altri farmaci biosimilari inclusi nell’accordo-quadro solo in caso di documentata motivazione clinica – è stato evidenziato che « la delibera impugnata ha cercato di realizzare il miglior contemperamento degli opposti interessi, salvaguardando – da un lato – l’esigenza di razionalizzazione della spesa sanitaria della Regione, tutelando, nel contempo, il diritto alla salute dei pazienti senza limitare in modo eccessivo e sproporzionato la libertà prescrittiva dei medici, ai quali è stata lasciata la libertà di scegliere il farmaco più appropriato per le condizioni del singolo paziente, onerandolo del solo incombente di giustificare tale scelta. La delibera impugnata ha seguito la stessa impostazione della norma di riferimento (art. 15, comma 11-quater, del d.l. n. 95/2012) » (Cons. Stato, Sez. III, n. 1309/2021, cit.).

Più nel dettaglio, « l’obbligo di compilazione di una relazione da parte del medico, che ritenga di dover necessariamente utilizzare un farmaco più costoso, non può considerarsi limitativo della libertà prescrittiva, «tenuto conto che, attraverso tale procedura, comunque giustificata dalla necessità di tenere sotto controllo l’ammontare della spesa pubblica sanitaria, il medico può comunque disporre l’utilizzazione del farmaco da lui ritenuto maggiormente appropriato al caso di specie. L’Amministrazione non è infatti sempre tenuta a servirsi del farmaco in assoluto più evoluto, o ritenuto migliore, soprattutto se questo è più costoso di altro di pari e sicura efficacia nella terapia nella maggior parte dei casi trattati, ferma restando la possibilità di acquisire anche il primo, se ciò si rivela, per una parte dei pazienti da trattare, realmente necessario […]. Ne consegue che laddove – come nel caso in esame – non viene pregiudicata la libertà prescrittiva del medico, ma gli viene soltanto imposto un onere di motivazione sulla scelta del farmaco da prescrivere, non sussiste la violazione del suo diritto al libero esercizio della professione medica, né tantomeno viene leso il diritto alla salute del paziente » (Cons. Stato, Sez. III, n. 1309/2021, cit.).

7.8. In definitiva – posto che la norma recata dall’art. 15, comma 11- quater cit., pur facendo riferimento ad una graduatoria tra i tre farmaci vincitori, si limita a prevedere la prescrivibilità di uno di essi – deve ritenersi che la Centrale regionale di acquisto possa intervenire sulle quote di fornitura dei medicinali, orientando, per motivi di contenimento della spesa pubblica, la scelta delle Azienda Sanitarie aderenti e, così, dei medici prescrittori, salvo comunque garantire la libertà terapeutica del singolo sanitario, consentendogli, previa adeguata motivazione, di prescrivere il farmaco ritenuto migliore per il paziente in deroga alle percentuali di fornitura.

Proprio la possibilità di derogare alle quote di riparto della fornitura tra i singoli aggiudicatari evita infine che si realizzi la lamentata distorsione del mercato con conseguente riduzione della concorrenza, tenuto conto, peraltro, che l’art. 15, comma 11- quater , del d.l. n. 95/2012 non dispone affatto che la graduatoria finale sia irrilevante sotto ogni profilo, ben potendo essere utilizzata, nell’ottica di razionalizzare la spesa farmaceutica, per indirizzare le scelte di acquisto delle Aziende Sanitarie aderenti, a fronte della sostanziale equivalenza terapeutica dei farmaci biosimilari basati sullo stesso principio attivo.

8. Per le ragioni esposte il ricorso dev’essere respinto.

9. Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite, in considerazione della complessità della controversia oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RL DO, Presidente

LB AM, Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LB AM	RL DO

IL SEGRETARIO