Pubblicato il 11/05/2026

N. 00319/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00171/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 171 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Adami e Massimiliano Della Puppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno - Questura dell’Aquila, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in L’Aquila, via Buccio di Ranallo, complesso monumentale di San Domenico, sono domiciliati per legge, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento PO n. -OMISSIS- del 12 febbraio 2025, notificato in data 16 febbraio 2025, con il quale il Questore dell’Aquila ha disposto nei confronti del ricorrente, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, lettera b), della legge 13 dicembre 1989, n. 401, “il divieto di accesso, per anni 3 (tre), a decorrere dalla data di notifica del presente provvedimento, a tutti gli impianti sportivi del territorio nazionale e degli altri Stati membri dell’Unione Europea ove si disputeranno tutte le competizioni di calcio ad 11 maschili, anche amichevoli, relative ai campionati di serie ‘A’, ‘B’, ‘C’, ‘Lega Nazionale Dilettanti’, ‘Eccellenza’, i tornei internazionali e nazionali (‘Champions League’, ‘Europa League’, ‘Nations League’, ‘Conference League’, ‘Mondiale per Club’, ‘Coppa Italia’, ‘Supercoppa Italiana’), nonché gli incontri della nazionale italiana di calcio a 11 maschile”;

- di tutti gli atti ad esso conseguenti, presupposti e collegati;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal ricorrente in data 25 settembre 2025:

- del decreto n. -OMISSIS- del 23 luglio 2025, notificato in pari data, con il quale il Questore dell’Aquila ha rigettato l’istanza di autorizzazione allo svolgimento di attività lavorativa presso la società sportiva denominata “-OMISSIS-”;

- di tutti gli atti conseguenti, presupposti e collegati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno - Questura dell’Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa RO ER;

Uditi i difensori del ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

1. Il ricorrente ha impugnato il provvedimento del 12 febbraio 2025, notificato in data 16 febbraio 2025, con il quale il Questore dell’Aquila, ai sensi dell’articolo 6, commi 1, lettera b), e 5, della legge 13 dicembre 1989, n. 401, gli ha vietato, per il periodo di tre anni, decorrente dalla sua notificazione:

a) l’accesso “a tutti gli impianti sportivi del territorio nazionale e degli altri Stati membri dell’Unione Europea ove si disputeranno tutte le competizioni di calcio a 11 maschili, anche amichevoli, relative ai campionati di serie ‘A’, ‘B’, ‘C’, ‘Lega Nazionale dilettanti’, ‘Eccellenza’, i tornei internazionali e nazionali (‘Champions League’, ‘Europa League’, ‘Nations League’, ‘Conference League’, ‘Mondiale per Club’, ‘Coppa Italia, ‘Supercoppa Italiana’), nonché gli incontri della nazionale italiana di calcio a 11 maschile”;

b) il transito e la sosta su “tutte le strade, vie, piazze e parcheggi ricadenti nel raggio di 200 (duecento) metri dal perimetro esterno degli impianti sportivi” interessati dalle predette manifestazioni, “due ore prima dell’inizio, durante e due ore dopo il termine delle stesse”;

c) l’accesso “ai luoghi interessati alla sosta, al transito e al trasporto (aree di servizio, aree di sosta, stazioni ferroviarie e terminal bus) della tifoseria della squadra di calcio denominata ‘-OMISSIS-’ (e qualunque denominazione la stessa compagine sportiva possa assumere in futuro), in occasione delle gare disputate in trasferta dalla stessa.”

Il divieto di accesso agli stadi e ai luoghi limitrofi è stato assunto dal Questore dell’Aquila sulla scorta degli atti di indagine compiuti dalla DIGOS - Squadra Tifoserie della Questura dell’Aquila in relazione allo scontro violento tra le opposte tifoserie, verificatosi all’interno dello stadio “Gran Sasso d’Italia Italo Acconcia” dell’Aquila in occasione dell’incontro di calcio disputato in data 26 gennaio 2025 tra le quadre “-OMISSIS-” e “U.S. Sambenedettese”.

In particolare, la Questura ha accertato, dalla visione dei filmati registrati dal sistema di videosorveglianza ed estrapolati dalla Polizia Scientifica, che il ricorrente, “tifoso vicino alla dirigenza della squadra di calcio aquilana”, dopo aver fatto ingresso nel terreno di gioco, è entrato in contatto con i tifosi della Sambenedettese ed ha sferrato, ad uno di essi, “un violento colpo a mano aperta sul viso”.

La Questura dell’Aquila ha considerato che le circostanze di luogo e di modo sopra descritte, unitamente alla gravità del fatto commesso e all’aver agito in gruppo con altri tifosi, alcuni dei quali muniti di oggetti atti ad offendere, connotassero la condotta tenuta dal ricorrente come pericolosa per la sicurezza pubblica, tale da rendere necessaria l’adozione della misura preventiva del divieto di accesso negli stadi per prevenire il verificarsi di nuovi episodi di violenza e di turbativa dell’ordine pubblico.

1.1. Con ricorso notificato l’11 aprile 2025 e depositato il 29 aprile 2025, il ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento inibitorio adottato nei suoi confronti dal Questore dell’Aquila, per i motivi di seguito specificati:

a) violazione e falsa applicazione dell’articolo 6, comma 1, lettera b), della legge 13 dicembre 1989, n. 401, insufficienza della motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, in ordine alla sua partecipazione attiva agli episodi di violenza (primo motivo);

b) difetto di motivazione e di istruttoria, oltre che violazione del principio di “gradualità della sanzione”, in relazione alla durata del divieto (secondo motivo).

1.2. Hanno resistito al ricorso il Ministero dell’Interno e la Questura dell’Aquila e hanno depositato una serie di documenti, tra cui la relazione difensiva del 5 maggio 2025, inviata dalla Questura dell’Aquila all’Avvocatura Distrettuale dello Stato.

1.3. Con ordinanza cautelare n. 105 del 15 maggio 2025 il Tribunale ha respinto la domanda di sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato per insussistenza dei presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora .

Con ordinanza n. 2370 del 27 giugno 2025 la terza sezione del Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare proposto dal ricorrente, ai soli fini di cui all’articolo 55, comma 10, del codice del processo amministrativo, riconoscendo, tuttavia, che il secondo motivo di ricorso “risulta assistito da apprezzabili elementi di fondatezza”.

1.4. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 20 settembre 2025 e depositato il 25 settembre 2025, il ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia e adozione di idonea misura propulsiva, del decreto n. 8 del 23 luglio 2025, con il quale il Questore dell’Aquila gli ha negato l’autorizzazione a svolgere attività lavorativa presso la società sportiva “-OMISSIS-”, in deroga a quanto previsto nel provvedimento PO n. -OMISSIS- del 12 febbraio 2025, per i seguenti motivi:

a) omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza e carenza di istruttoria in relazione al rapporto di lavoro intercorrente con la società sportiva (primo motivo);

b) violazione e falsa applicazione dell’articolo 6 della legge 13 dicembre 1989, n. 401, e degli articoli 4 e 35 della Costituzione nonché illogicità e carenza della motivazione (secondo motivo).

1.5. Con memoria depositata in data 17 ottobre 2025 il Ministero dell’Interno ha resistito anche al ricorso per motivi aggiunti, eccependone, in via preliminare, l’inammissibilità, per avere ad oggetto l’annullamento di un provvedimento nuovo che non presenta alcun profilo di connessione con il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo.

1.6. Con ordinanza cautelare n. 248 del 23 ottobre 2025 il Tribunale ha respinto la domanda di sospensione dell’efficacia, ai fini del riesame, del provvedimento impugnato con il ricorso per motivi aggiunti per insussistenza del fumus boni iuris .

Con ordinanza n. 4490 del 15 dicembre 2025 la terza sezione del Consiglio di Stato ha respinto l’appello cautelare proposto dal ricorrente.

1.7. In vista della trattazione del merito del giudizio, il ricorrente ha depositato un documento e una memoria difensiva.

1.8. Alla pubblica udienza del 14 aprile 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Il primo motivo del ricorso introduttivo, con il quale il ricorrente ha sostanzialmente contestato la sua partecipazione agli episodi di violenza di gruppo, è infondato.

2.1. L’articolo 6, comma 1, lettera b), della legge 13 dicembre 1989, n. 401, per come modificato dall’articolo 2 del decreto legge 22 agosto 2014, n. 119, convertito nella legge 17 ottobre 2014, n. 146, prevede l’irrogazione, da parte del Questore, del divieto di accesso ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive (d’ora in avanti solo PO) per “coloro che, sulla base di elementi di fatto, risultino avere tenuto, anche all’estero, sia singolarmente che in gruppo, una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o da creare turbative per l’ordine pubblico nelle medesime circostanze di cui alla lettera a)”, ossia in occasione o a causa di manifestazioni sportive.

Il comma 5 del medesimo articolo fissa la durata del divieto in misura non inferiore ad un anno e non superiore a cinque anni e dispone che, nei confronti di coloro che assumono la direzione di un’azione di gruppo, la durata minima del divieto non può essere inferiore a tre anni.

2.2. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il PO disposto dal Questore ha natura cautelare e preventiva e si fonda su plurimi elementi fattuali gravi, precisi e concordanti, non necessariamente identificabili con fatti tipici di reato, i quali devono essere valutati, secondo un giudizio probabilistico fondato sul paradigma causale del “più probabile che non”, in relazione al pericolo concreto per i beni della sicurezza pubblica e dell’ordine pubblico ( ex multis , Consiglio di Stato, sezione III, 8 maggio 2024, n. 4141; 29 settembre 2022, n. 8381; 29 novembre 2021, n. 7945).

Nell’adozione di tale misura interdittiva atipica il Questore esercita un potere ampiamente discrezionale che postula il bilanciamento tra l’interesse pubblico alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza collettiva e l’interesse privato ad accedere liberamente nei luoghi ove si svolgono le manifestazioni sportive (Consiglio di Stato, sezione III, 11 gennaio 2021, n. 317).

La ratio dell’estensione della misura preventiva del PO alle condotte di gruppo è quella di evitare che le manifestazioni sportive possano divenire l’occasione per dare sfogo ad atti di violenza indotti, favoriti o amplificati dalla confusione che caratterizza gli assembramenti delle tifoserie.

Le condotte di partecipazione attiva agli episodi di violenza, minaccia o intimidazione assumono, pertanto, consistenza indiziaria in quanto verificatesi in occasione o a causa di manifestazioni sportive e rilevano, ai fini dell’applicazione della misura di prevenzione, ove esse risultino potenzialmente idonee, secondo i canoni della ragionevolezza, a creare ovvero ad agevolare situazioni di allarme o di pericolo dagli esiti imprevedibili.

2.3. Alla luce di tali premesse, il Collegio ritiene che i plurimi indizi considerati dalla Questura siano sufficienti a giustificare l’adozione del PO nei confronti del ricorrente, in un’ottica prudenziale nella quale l’amministrazione ha correttamente individuato il potenziale vulnus per l’ordine e per la sicurezza pubblica derivante dalla condotta dallo stesso tenuta, ove inquadrata nello specifico contesto di riferimento.

2.4. Dalla visione dei fotogrammi tratti dalle telecamere di sicurezza installate nello stadio (figure 9 e 10 allegate alla relazione della DIGOS del 10 febbraio 2025), emerge con chiarezza che il ricorrente ha spintonato e poi colpito al volto un tifoso della squadra avversaria; tale circostanza non è smentita dagli altri fotogrammi prodotti in giudizio dal ricorrente, dai quali (documento 8) si evince che egli ha ricevuto, a sua volta, una spinta dal tifoso della squadra avversaria, dal momento che risulta verosimilmente provato il coinvolgimento del ricorrente nel prestare soccorso ai tifosi della propria squadra, a prescindere dal puntuale accertamento delle responsabilità dei singoli e dal ruolo, attivo o agevolatore, che ciascuno di essi abbia assunto all’interno del gruppo.

2.5. Il ricorrente non ha allegato di svolgere le mansioni afferenti al servizio d’ordine e, comunque, anche a voler ritenere che egli, nella veste di -OMISSIS- della squadra “-OMISSIS-”, sia sceso in campo non per partecipare ad un’invasione non autorizzata, ma al solo fine di dividere i tifosi avversari, è innegabile la sua responsabilità individuale nell’aver colpito al volto il tifoso della squadra avversaria e nell’aver tenuto una condotta oggettivamente grave, idonea a creare turbative per l’ordine pubblico e la sicurezza collettiva.

A fronte di tale condotta violenta, debitamente accertata sulla scorta dei fotogrammi elaborati dalla Polizia Scientifica, non assume alcun rilievo scusante la circostanza per cui il ricorrente non avrebbe partecipato, insieme agli altri tifosi, all’invasione di campo, in quanto autorizzato ad accedervi in qualità di -OMISSIS- della squadra “-OMISSIS-”, e tanto pure tenendo in disparte la circostanza che lo stesso non abbia affatto dimostrato di essere a tanto autorizzato secondo le regole proprie dell’ordinamento sportivo, non essendo a tal fine sufficiente la mera qualifica.

2.6. Risulta, pertanto, integrato il presupposto per l’emissione della misura preventiva del PO, di cui all’articolo 6, comma 1, lettera b), della legge n. 401 del 1989.

3. Il secondo motivo del ricorso introduttivo, con il quale il ricorrente ha sostanzialmente censurato la durata della misura preventiva irrogatagli dal Questore, è invece fondato.

3.1. Il provvedimento impugnato non evidenzia, infatti, le ragioni della durata del PO, superiore a quella minima di legge e, nello specifico, stabilita in anni tre a decorrere dalla data della sua notificazione, con conseguente violazione del principio di proporzionalità della misura preventiva rispetto alla gravità delle condotte e alla loro idoneità a porre in pericolo l’ordine pubblico e la sicurezza collettiva.

3.2. Il Collegio osserva che l’onere di motivare la durata della misura preventiva è escluso solo ove il Questore decida di irrogarla nella misura minima (un anno ovvero tre anni per coloro che assumono la direzione di una condotta di gruppo), essendo sufficiente, in tal caso, la motivazione relativa alla gravità della condotta tenuta dal destinatario ed alla sua idoneità ad arrecare un vulnus all’ordine pubblico e alla sicurezza collettiva.

Il Questore dell’Aquila non ha, tuttavia, accertato che il ricorrente abbia assunto la “direzione” di un’azione di gruppo, per cui, in assenza di tale accertamento, deve ritenersi che egli non abbia evaso l’onere di esternare le ragioni per le quali si è determinato ad applicare la misura preventiva per un periodo superiore rispetto a quello minimo previsto dalla legge (indicato in anni uno) e di giustificare la durata della misura in termini di proporzionalità rispetto alla condotta di partecipazione globalmente considerata.

3.3. La natura preventiva e non sanzionatoria del PO (Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, sezione I, 8 novembre 2018, ricorso n. 19120/15, Serazin c. Croazia) non impone di tenere in considerazione, per la quantificazione della sua durata, la personalità del destinatario, essendo ad essa estranea la finalità di prevenzione speciale tipica delle sanzioni.

Nondimeno, in applicazione del principio di proporzionalità che governa tutto il diritto amministrativo, incluso il diritto amministrativo della prevenzione, è necessario che la durata del PO non si riveli né eccessiva né inefficace rispetto alla pericolosità della condotta attribuita al suo destinatario, da valutarsi alla luce di tutte le circostanze, anche soggettive, della fattispecie concreta.

4. Il Collegio ritiene, di seguito, di dover prescindere dall’esame dell’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, formulata dalla parte resistente, in ragione della evidente infondatezza dello stesso.

4.1. Il ricorrente sostiene che, a seguito della modificazione dell’articolo 21- octies , comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotta dall’articolo 12, comma 1, lettera i), del decreto legge 16 luglio 2020, n. 78, convertito con modificazioni nella legge 11 settembre 2020, n. 120, l’omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della propria istanza, volta a stimolare l’esercizio di un potere discrezionale da parte del Questore, determinerebbe l’automatica illegittimità del provvedimento di rigetto.

Secondo la prospettazione fornita dal ricorrente, la mancata attivazione del contraddittorio procedimentale, mediante la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di autorizzazione ad accedere nei luoghi ove si svolgono le competizioni sportive, gli avrebbe precluso di dimostrare la necessità di ottenere una deroga agli effetti inibitori del PO per consentirgli di svolgere il proprio lavoro.

4.2. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’inapplicabilità dell’articolo 21- octies , comma 2, della legge n. 241 del 1990 al preavviso di rigetto dell’istanza riguarda esclusivamente l’attività discrezionale dell’amministrazione e non quella vincolata (Consiglio di Stato, sezione III, 15 aprile 2025, n. 3905; sezione II, 9 dicembre 2024, n. 9890; sezione VII, 10 gennaio 2024, n. 333; 27 dicembre 2023, n. 11259).

4.3. Il potere di cui il ricorrente ha stimolato l’esercizio, per mezzo dell’istanza presentata in data 1° luglio 2025, non è riconducibile al potere discrezionale di revoca previsto dall’articolo 6, comma 5, della legge n. 401 del 1989, per cui il PO può essere revocato o modificato “ove siano venute meno o siano mutate le condizioni che ne hanno giustificato l’emissione”, tra le quali non rientrano certamente le sopravvenute condizioni lavorative del destinatario della misura interdittiva.

Osserva il Collegio che il nuovo contratto di collaborazione stipulato dal ricorrente con la società calcistica “-OMISSIS-” in data 1° luglio 2025 - a differenza di quello stipulato in data 29 dicembre 2024, correttamente valorizzato dal Questore per una parziale rimodulazione del divieto - è fondato sull’erroneo presupposto dell’insussistenza di ragioni ostative allo svolgimento dell’incarico di -OMISSIS- e di cause di incompatibilità previste dalle norme vigenti.

A tal proposito, come già rilevato dal Consiglio di Stato nell’ordinanza cautelare n. 4490 del 15 dicembre 2025, nessuna contraddittorietà è dato riscontrare tra il diniego di accoglimento dell’istanza di modifica del PO presentata in data 1° luglio 2025 e l’accoglimento della precedente istanza presentata in data 1° aprile 2025, atteso che le stesse si fondano su presupposti affatto diversi, quali la stipulazione dell’accordo di collaborazione rispettivamente in data successiva e anteriore all’adozione del PO.

4.4. Pertanto, la perdurante efficacia del PO (mai sospesa da questo Tribunale e dal Consiglio di Stato nella fase cautelare del giudizio) e la permanenza delle condizioni che ne hanno giustificato l’emissione precludono al Questore di esercitare il potere discrezionale di revoca di cui all’articolo 6, comma 5, della legge n. 401 del 1989, erroneamente invocato dal ricorrente.

In assenza di un potere discrezionale da esercitare, la Questura dell’Aquila ha, dunque, correttamente adottato il provvedimento impugnato con il ricorso per motivi aggiunti senza comunicare al ricorrente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

4.5. Il ricorrente non ha, d’altro canto, affatto dimostrato l’impossibilità di svolgere l’incarico di -OMISSIS- della squadra “-OMISSIS-”, per il quale si è spontaneamente proposto, al di fuori dei luoghi oggetto di divieto di accesso, possibilità che, al contrario, risulta concretamente perseguibile in ragione dell’ampia discrezionalità amministrativa che connota le mansioni specificate nel contratto di collaborazione del 1° luglio 2025, il cui svolgimento non prevede vincoli di orario o di presenza.

4.6. Il Questore dell’Aquila ha, perciò, correttamente ritenuto che l’istanza di modifica del PO, lungi dall’essere finalizzata a garantire al ricorrente lo svolgimento della propria attività professionistica e lo sviluppo della sua personalità, è stata verosimilmente presentata per eludere gli effetti inibitori della misura preventiva.

5. In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere parzialmente accolto e, per l’effetto, il provvedimento impugnato deve essere annullato, nella parte in cui individua, senza un’adeguata motivazione, la durata del PO in tre anni.

5.1. L’effetto conformativo della presente sentenza di annullamento consiste nell’ordinare alla Questura dell’Aquila di rivalutare, nel contraddittorio procedimentale, la durata della misura preventiva irrogata al ricorrente, alla luce di tutti gli elementi indiziari raccolti e del ruolo effettivamente svolto dallo stesso nella partecipazione agli episodi di violenza di gruppo verificatisi in data 26 gennaio 2025.

5.2. Il ricorso per motivi aggiunti deve, invece, essere respinto.

6. La soccombenza reciproca giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo - L’Aquila, definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- accoglie in parte il ricorso introduttivo, nei sensi indicati nella motivazione, e, per l’effetto, annulla il provvedimento PO n. -OMISSIS- del 12 febbraio 2025, limitatamente alla durata del divieto con esso imposto;

- respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare il ricorrente.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

MA BR, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere

RO ER, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
RO ER	MA BR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.