Pubblicato il 09/12/2025

N. 02060/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01174/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1174 del 2025, proposto da
AC NE e AR RU, rappresentate e difese dall'avvocato Gennaro Maione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castellabate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Corrado Magro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l'accertamento

a) dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Castellabate sull'istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica prot. n. 19914 del 10 settembre 2024 (e relativa all'intervento di cambio di destinazione d'uso e realizzazione di n. 2 tettoie presso l'immobile ubicato alla località Starza del Comune di Castellabate, distinto in NCEU al foglio 11 p. lla 1930 sub 1 - 2); nonché sulla successiva istanza prot. n.14797 del 4 giugno 2025, con cui le ricorrenti hanno invitato e diffidato il Comune di Castellabate a concludere il procedimento;

b) della illegittimità della nota prot. n. 16049 del 13 giugno 2025 con cui il Comune di Castellabate ha comunicato di non potersi determinare sulla domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica in assenza del parere vincolante della Soprintendenza;

c) per la declaratoria dell'obbligo del Comune di Castellabate di concludere il procedimento con atto espresso e motivato;

nonché

d) in via subordinata, ove necessario, per l'annullamento della nota prot. n. 16049 del 13 giugno 2025 con cui il Comune di Castellabate ha comunicato che non avrebbe concluso il procedimento di accertamento di compatibilità in assenza del parere della Soprintendenza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Castellabate e del Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 il dott. NT FI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato alle controparti il 22 luglio 2025 e depositato il 24 luglio 2025, le ricorrenti chiedono l’accertamento della illegittimità del silenzio del Comune di Castellabate sull’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica presentata il 10 settembre 2024, relativa a un cambio di destinazione d’uso con opere presso un immobile sito nel Comune di Castellabate, nonché sulla successiva istanza del 4 giugno 2025, con cui le ricorrenti hanno diffidato il Comune a concludere il procedimento; impugnano inoltre la nota del 13 giugno 2025 con cui il Comune ha comunicato di non potersi determinare sulla domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica, in assenza del parere vincolante della Soprintendenza e chiedono la declaratoria dell’obbligo del Comune di Castellabate di concludere il procedimento; in via subordinata, chiedono l’annullamento della nota comunale del 13 giugno 2025.

L’istanza del 10 settembre 2024 è stata presentata al Comune di Castellabate per legittimare lo stato di fatto del fabbricato, mediante accertamento di conformità e accertamento di compatibilità paesaggistica, essendo stata modificata parzialmente la destinazione d’uso del fabbricato, con alcune modifiche all’edificio.

Il competente Ufficio comunale ha inoltrato alla Soprintendenza al paesaggio la richiesta di parere vincolante con nota del 24 dicembre 2024.

Non essendo pervenuto alcun riscontro nel termine perentorio di 90 giorni, le ricorrenti hanno chiesto al Comune di Castellabate di provvedere, in ogni caso, sull’istanza di compatibilità paesaggistica.

Con la nota del 13 giugno 2025 il Comune, pur attestando il superamento del termine perentorio di 90 giorni di cui all’articolo 167, comma 5, del decreto legislativo 42 del 2004, ha comunicato non potersi determinare sulla domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica, in assenza del parere vincolante della Soprintendenza.

Le ricorrenti deducono l’illegittima mancata conclusione del procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica avviato con istanza del 10 settembre 2024.

Il Comune, costituitosi in giudizio il 12 agosto 2025, eccepisce l’inammissibilità del ricorso in quanto preordinato sostanzialmente alla sanatoria degli stessi abusi su cui sia la Soprintendenza al paesaggio, sia il Comune di Castellabate, si sarebbero espressi in senso negativo negli anni 2013-2014.

Il Ministero della cultura, Soprintendenza al paesaggio, si costituisce in giudizio il 24 luglio 2025 e deposita, in data 18 agosto 2025, documentazione; in tale documentazione è compresa una nota della Soprintendenza del 30 luglio 2025 con cui si comunica al Comune e alla parte privata interessata la improcedibilità, con archiviazione, dell’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica.

Dalla nota della Soprintendenza si desume che, per l’immobile indicato in oggetto le interessate avrebbero già attivato una precedente istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, assunta al protocollo comunale con nota n. 22055 del 30/10/2013, relativa alle seguenti difformità: “Variazione prospettica del fabbricato, precisamente trasformazione di alcune bucature da balconi e finestre e realizzazione di due modeste tettoie”; a seguito della richiesta di parere inoltrata con nota comunale n. 3079 del 06/11/13, pervenuta il 29/11/13 ed acquisita al protocollo generale con n. 33041 del 02/12/13, l’ex Soprintendenza B.A.P. di Salerno e Avellino aveva comunicato dapprima il preavviso di diniego prot. n. 2526 del 29/01/14 (recapitato all’interessata mediante raccomandata A.R. consegnata il 03/02/14) e successivamente, non essendo pervenute osservazioni, aveva concluso il procedimento di competenza con il parere contrario prot. n. 8828 del 04/04/14; con la nota comunale n. 10393/2014, pervenuta il 13/05/14 ed acquisita al protocollo generale in pari data con n. 12331, il Comune di Castellabate dapprima aveva comunicato all’interessata il preavviso di diniego al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e, quindi, con la nota n. 19423 del 31/07/14, pervenuta il 12/08/14 ed acquisita al protocollo generale con n. 21537 del 13/07/14, aveva disposto il diniego definitivo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria; l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica assunta al protocollo comunale con n. 19914 del 10/09/24, si configurerebbe, quindi, a tutti gli effetti, come un’irrituale ed atipica richiesta di riesame in autotutela del precedente diniego, divenuto definitivo ed inoppugnabile e sarebbe evidentemente finalizzata a consentire un’inammissibile riapertura dei termini di impugnazione ormai spirati da tempo.

Parte ricorrente replica che la nuova istanza sarebbe più ampia di quella del 2013, essendo la prima riferita esclusivamente alla realizzazione di due tettoie e a variazioni prospettiche, mentre la rinnovata istanza avrebbe ad oggetto la realizzazione di opere interne, variazioni prospettiche, la realizzazione di due tettoie e il cambio di destinazione d’uso di parte dell’immobile. Infatti, nel corso degli anni, il fabbricato sarebbe stato interessato da altre lavorazioni che hanno modificato l’oggetto della sanatoria.

A giudizio del Collegio, il ricorso è fondato.

Ai sensi dell’articolo 167, comma 5, nel caso di interventi edilizi di minore rilevanza realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, qualora l’interessato abbia presentato apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo, ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi stessi, l’autorità deve pronunciarsi sulla domanda entro il termine perentorio di 180 giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di 90 giorni.

Nel caso di specie, la parte privata interessata ha presentato al Comune di Castellabate l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica delle opere di cui si tratta in data 10 settembre 2024, per cui il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento è scaduto il 7 marzo 2025.

Nonostante la scadenza del termine, con l’atto impugnato del 13 giugno 2025, il Comune non ha concluso il procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica, ma si è limitato a dichiarare di essere in attesa del parere della Soprintendenza.

Per giurisprudenza costante e condivisibile (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, sentenza 10/09/2025, n. 6117) la funzione dell'azione giurisdizionale avverso il silenzio-inadempimento, per come codificata agli artt. 31 e 117 c.p.a., è di ottenere l'accertamento dell'obbligo della p.a. di provvedere sull'istanza del privato, quindi, in definitiva, l'adozione di una decisione espressa sulla pretesa con la stessa avanzata, con la conseguenza che la determinazione che vale a interrompere l'inerzia è solo quella idonea a concludere (con valenza dispositiva) il procedimento e non anche l'adozione di un atto meramente soprassessorio, interlocutorio o endoprocedimentale. Peraltro l'adozione di un atto espresso risulta anche necessaria affinché il privato possa accedere alla tutela giurisdizionale piena che altrimenti resterebbe monca e conculcata.

Ne deriva che la nota comunale interlocutoria del 13 giugno 2025 non è valida per la definizione del procedimento amministrativo, che risulta tuttora pendente.

Sugli effetti dell’inerzia dell’Amministrazione comunale nel procedimento di sanatoria paesaggistica nel caso in cui la Soprintendenza al paesaggio non abbia reso il parere obbligatorio, sono ravvisabili diverse interpretazioni.

Secondo un primo orientamento, sostenuto dalla parte ricorrente, la mancata espressione del parere da parte della Soprintendenza avrebbe effetto devolutivo, per cui l’Amministrazione comunale risulterebbe pienamente competente a pronunciarsi sulla compatibilità paesaggistica delle opere realizzate e sarebbe obbligata a concludere il procedimento amministrativo entro il termine perentorio di 180 giorni.

Per un secondo orientamento, sostenuto dalle controparti pubbliche, la mancata espressione del parere da parte della Soprintendenza non determinerebbe la consumazione del relativo potere e neppure un effetto devolutivo della competenza, legittimando la parte interessata ad agire esclusivamente contro l’inerzia della Soprintendenza, qualificabile come silenzio inadempimento, mentre sarebbe inammissibile l’azione avverso il silenzio del Comune.

Il Collegio ritiene di aderire al primo orientamento.

È noto che il silenzio della Pubblica Amministrazione, intanto si configura come un inadempimento, in quanto la legge non gli attribuisca alcun significato specifico (silenzio-assenso ovvero silenzio diniego).

Considerato che dal tenore letterale della norma in commento non è dato attribuire al silenzio delle pubbliche amministrazioni coinvolte nel procedimento alcun significato provvedimentale, né di assenso né di diniego, si deve concludere per la qualificazione del silenzio di entrambe le Amministrazioni quale “silenzio inadempimento”, avverso cui il privato può esperire l’ordinaria tutela ai sensi e per gli effetti dell’art. 31 e 117 c.p.a.

Per tali ragioni, si ritiene di qualificare l’inerzia della Soprintendenza quale ipotesi di silenzio devolutivo: una volta spirato il termine per il rilascio del parere da parte dell’Autorità, resterebbe, comunque, in capo al Comune, quale p.a. ugualmente competente, il potere-dovere di provvedere, motivatamente e autonomamente sull’istanza.

Tale indirizzo ermeneutico si fonda sull’applicazione analogica dell’art. 146, comma 9, disciplinante l’autorizzazione paesaggistica ordinaria, a tenore del quale: “decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del Soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l'Amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione”.

L’inutile decorrenza del termine perentorio di 90 giorni determina, pertanto, la decadenza della Soprintendenza dalla titolarità dello specifico potere attribuito ad essa dal legislatore, escludendone, ipso facto, la capacità di conformare in modo vincolante la determinazione finale dell’Ente procedente che, d’altro canto, ha l’obbligo di provvedere nel termine perentorio di 180 giorni.

Preso atto dell’inerzia della Soprintendenza, quindi, il Comune, in virtù del dovere di leale collaborazione e di conclusione del procedimento con un provvedimento espresso, avrebbe dovuto provvedere sull’istanza, motivatamente e tempestivamente. Il silenzio da questi serbato è illegittimo, in violazione dell’art. 2 della l. n. 241/1990 e dell’art. 167, c. 5, d.lgs. n. 42/2004.

Si ritiene, dunque, che il Comune sia venuto meno all’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, per cui il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, il Comune di Castellabate deve essere condannato a definire il procedimento entro il termine di 30 giorni dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza.

In caso di ulteriore inerzia, alla scadenza del termine, parte ricorrente potrà chiedere a questo Tribunale amministrativo la nomina di un commissario ad acta, con istanza notificata alla controparte e depositata in segreteria.

Le spese processuali sostenute dalla parte ricorrente devono essere poste a carico dell’Amministrazione comunale soccombente, nella misura liquidata in dispositivo, mentre devono essere compensate nel rapporto processuale con l’Amministrazione statale, cui non è direttamente imputabile il silenzio inadempimento comunale dedotto in giudizio dalla parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, ordina al Comune di Castellabate di concludere il procedimento con un provvedimento espresso nel termine di 30 giorni dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione della presente sentenza, se precedente.

Condanna l’Amministrazione comunale resistente al pagamento delle spese processuali in favore della parte ricorrente, liquidate in euro 1500,00 oltre accessori dovuti per legge.

Compensa, per il resto, le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LV ZZ, Presidente

NT FI, Consigliere, Estensore

Anna Saporito, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NT FI	LV ZZ

IL SEGRETARIO