Pubblicato il 22/04/2026

N. 01862/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04024/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4024 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
PC LI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Arrigo Gianolio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Mantova, via Acerbi 27;

contro

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano e Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla 6;

nei confronti

MO Servizi s.r.l., Autoparcheggio MM San Barnaba s.p.a., Global Parking Solution s.p.a., S.I.S. Segnaletica Industriale Stradale s.r.l., Lombarda Parking s.r.l., C.I.P.E.S. Compagnia LIna Promozione Servizi, Logiter s.r.l., Parking Graf s.r.l., Atm Azienda Trasporti Milanesi s.p.a., Afrodite Group s.r.l.s., non costituiti in giudizio;
MO Servizi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via G.V. Quaranta n. 5;
Autoparcheggio MM San Barnaba s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Carla Minieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione dirigenziale del Comune di Milano 26 settembre 2025 n. DD 8268 avente ad oggetto l’approvazione della graduatoria e l’aggiudicazione a MO Servizi s.r.l. della concessione d’uso del parcheggio pubblico a rotazione oraria e in abbonamento, sito in Milano via San Barnaba, via Della MM;

- degli atti presupposti e conseguenti e, in particolare, del verbale della Commissione di gara 9 luglio 2025 recante la graduatoria provvisoria.

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti:

- della determinazione dirigenziale del Comune di Milano 26 settembre 2025 n. DD 8268 per ragioni ulteriori rispetto a quelle esposte con il ricorso introduttivo e, segnatamente, per la ipotesi in cui l’Amministrazione comunale, pur senza farvi cenno nel provvedimento, dovesse avere considerato e valutato positivamente la nota di MO Servizi s.r.l. 29 luglio 2025 a giustificazione della sostenibilità economica della propria offerta, nonché della nota medesima;

- della nota, priva di data, dell’Area Strategie Innovative per i Trasporti del Comune di Milano, con oggetto “ valutazioni offerta MO Servizi s.r.l. ”, indirizzata alla Avvocatura comunale a supporto della difesa in giudizio.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e di MO Servizi s.p.a. e di Autoparcheggio MM San Barnaba s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2026 il dott. ST LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

Il Comune di Milano con avviso pubblico n. 01/2025 pubblicato il 12 giugno 2025 ha indetto una procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione in concessione d’uso del parcheggio pubblico sito in via MM, all’angolo con via San Barnaba, a Milano

La procedura si è svolta ai sensi del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, con il criterio di aggiudicazione dell’offerta più alta rispetto alla base d’asta fissata in € 760.000, per la concessione d’uso dell’immobile per il periodo 1° luglio 2025 – 31 di cembre 2026 con possibilità di proroga per un ulteriore anno.

L’avviso pubblico all’art. 4 specifica che il canone annuo posto a base d’asta è stato calcolato « sulla base del “Piano di sostenibilità economica” elaborato dall’Amministrazione sulla base dei dati disponibili ».

All’esito della procedura, alla quale hanno partecipato undici operatori, è risultata prima classificata l’offerta di € 2.577.000,00 presentata da MO Servizi s.p.a. (d’ora in poi MO) con un rialzo del 239% rispetto alla base d’asta, e seconda classificata l’offerta di € 1.234.567,89 presentata dall’odierna ricorrente PC LI s.p.a. (d’ora in poi PC).

Il Comune con determinazione dirigenziale n. 8628 del 26 settembre 2025 ha approvato la graduatoria aggiudicando la gestione del parcheggio alla prima classificata MO.

Il provvedimento di aggiudicazione, unitamente al verbale della commissione di gara del 9 luglio 2025, sono impugnati dalla seconda classificata con un unico motivo con il quale lamenta la violazione degli articoli 63 e seguenti del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, dei principi di buon andamento, di imparzialità, di proporzionalità e trasparenza, nonché l’irrazionalità, l’irragionevolezza ed il difetto di istruttoria.

Secondo la ricorrente l’offerta della prima classificata avrebbe dovuto essere esclusa in quanto non sostenibile, e nelle procedure ad evidenza pubblica vi è la necessità che l’aggiudicazione avvenga in favore di offerte affidabili, al fine di evitare distorsioni delle dinamiche concorrenziali ed il rischio di gestioni qualitativamente inadeguate. Solo la sostenibilità economica del canone offerto è infatti in grado di assicurarne la regolare percezione in favore dell’Amministrazione durante il rapporto concessorio, garantendo l’utilizzo del bene per le finalità che gli sono proprie e la sua conservazione attraverso un’appropriata manutenzione, evitando improvvisi abbandoni dell’attività perché svolta in perdita.

PC prosegue osservando che la base d’asta, come specificato dall’art. 4 dell’avviso, è stata determinata nella somma di € 760.000,00 annui, calcolata sulla base di un apposito piano di sostenibilità economica, e quindi tenendo conto dei dati relativi alla sua effettiva redditività.

In proposito la ricorrente evidenzia che i ricavi della gestione del parcheggio relativi al triennio 2022-2024, risultanti da un atto di transazione tra la concessionaria uscente Autoparcheggio MM San Barnaba s.p.a. (d’ora in poi Autoparcheggio MM) e il Comune di Milano, sono stati pari ad € 2.170.284,59 all’anno, con un saldo ricavi - costi di € 926.730,02 ed un utile di esercizio di circa € 263.000,00.

L’offerta di MO, pari ad € 2.577.000,00, propone un rialzo del 239% sul canone a base d’asta, e risulta superiore al ricavo annuo del parcheggio di € 407.000,00, e pertanto ictu oculi in perdita.

La ricorrente aggiunge che l’offerta proposta dalla controinteressata risulta incongrua anche rispetto ai dati dell’ultimo bilancio di esercizio della società aggiudicataria, dai quali risultano ricavi per soli € 740.993,00, un utile di € 15.403,00 ed un patrimonio netto pari ad € 146.230,00.

La ricorrente chiede altresì il risarcimento dei danni commisurati al danno emergente e al lucro cessante.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Milano e la controinteressata MO replicando alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.

Il Comune di Milano nel costituirsi in giudizio ha depositato della documentazione dalla quale risulta essere stata svolta un’attività istruttoria per valutare la sostenibilità o meno dell’offerta di MO.

La controinteressata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per l’omessa impugnazione della nota di MO del 29 luglio 2025, presentata al Comune per giustificare la sostenibilità economica della propria offerta, e della nota, priva di data, dell’Area Strategie Innovative per i Trasporti del Comune di Milano, avente come oggetto “ valutazioni offerta MO Servizi s.r.l. ”, indirizzata alla Avvocatura comunale a supporto della difesa in giudizio, nella quale sono svolte delle valutazioni circa la sostenibilità dell’offerta.

La parte ricorrente, pur evidenziando che, trattandosi di atti endoprocedimentali, non avrebbero dovuto essere oggetto di autonoma impugnazione, per cautela li ha impugnati con motivi aggiunti con due motivi di ricorso.

Con il primo motivo dei motivi aggiunti PC lamenta l’illegittimità della nota di chiarimenti presentata da MO con nota del 29 luglio 2025 per le censure di violazione degli articoli 63 e seguenti del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dei principi di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione e dei canoni comunitari di proporzionalità e trasparenza, nonché il difetto di motivazione, l’illogicità, la contraddittorietà, l’irragionevolezza e il difetto di istruttoria.

La ricorrente premette che il Comune con nota prot. n. 0398534 del 24 luglio 2025, dopo aver richiamato i dati acquisiti all’istruttoria eseguita per determinare l’importo posto a base d’asta che hanno evidenziato la stima di un introito di € 2.015.736,00 all’anno dall’attività di gestione del parcheggio, confermata dall’effettiva redditività della gestione del parcheggio per il periodo 2021 - 2024, ha chiesto all’aggiudicataria di giustificare l’offerta presentata, chiarendo quali siano le strategie gestionali ed economiche per sostenere il pagamento del canone per la durata di un anno e mezzo della concessione.

MO con la nota del 29 luglio 2026, ha dato riscontro alla richiesta del Comune affermando di operare “ analogamente al modus operandi adottato per altre procedure simili di cui è risultata aggiudicataria ”, riguardanti parcheggi nel Comune di Roma, presso il Policlinico San Matteo di Pavia e presso l’Istituto Rizzoli di Bologna, e di aver svolto “ le rilevazioni degli stati occupazionali del parcheggio, attraverso la costante osservazione degli accessi nel corso di svariati intervalli di tempo e in differenti date ”, e che ha stimato incassi netti per € 3.807.150,00, e costi totali per € 3.102.911,00, mantenendo un margine di utile.

La ricorrente ritiene tale nota inidonea a giustificare l’offerta presentata perché si basa su dati generici (non sono evidenziati i giorni delle rilevazioni e neppure sono indicate le modalità adottate per la loro esecuzione, con la conseguenza che si tratta di affermazioni prive di dimostrazione) ed afferma che l’osservazione degli accessi al parcheggio, si sarebbe svolta in un periodo troppo breve per poter essere statisticamente significativa, dato che l’avviso pubblico per l’affidamento è stato pubblicato il 12 giugno 2025, ed il termine per la presentazione delle offerte scadeva il 1° luglio 2025, e dall’osservazione visiva dall’esterno del parcheggio non è possibile distinguere gli accessi alla sosta oraria a rotazione dagli accessi ai posti in abbonamento, che consentono di incassare importi tra loro significativamente diversi.

Inoltre, prosegue la ricorrente, non risulta corretto quale parametro per stimare gli accessi al parcheggio, il riferimento agli altri parcheggi gestiti dalla società controinteressata che hanno caratteristiche e dimensioni molto diverse a quelle del parcheggio oggetto della procedura in esame che ha 750 posti auto su tre piani interrati (il parcheggio di Roma Ponte MI ha 83 posti auto a raso; il parcheggio di Roma LI TI ha 42 posti auto coperti in un solo piano interrato e 30 posti auto scoperti; il parcheggio presso l’ospedale San Matteo di Pavia ha 78 posti auto a raso; il parcheggio presso l’Istituto Rizzoli di Bologna ha 170 posti auto a raso).

Quanto agli ulteriori elementi dai quali risulta l’incongruenza dell’offerta, la ricorrente evidenzia che:

- è inattendibile il numero di 540.625 accessi annui delle auto stimati dall’aggiudicataria, dato che gli accessi sono stati 248.422 nel 2021, 240.126 nel 2022, 244.691 nel 2023 e 253.956 nel 2024;

- gli incassi derivanti dagli abbonamenti risultano sovrastimati del 60% senza alcuna giustificazione, come emerge dalla relazione depositata in questo giudizio dal gestore uscente;

- il costo del personale stimato in soli € 232.911, è inspiegabilmente inferiore a quello stimato in € 365.668 dal Comune di Milano.

Con il secondo motivo dei motivi aggiunti la ricorrente lamenta l’illegittimità della nota, priva di data, dell’Area Strategie Innovative per i Trasporti del Comune di Milano, avente come oggetto “ valutazioni offerta MO Servizi s.r.l. ”, indirizzata alla Avvocatura comunale a supporto della difesa in giudizio, deducendone l’illegittimità per le censure di violazione degli articoli 63 e seguenti del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, dei canoni comunitari di proporzionalità e trasparenza, l’irrazionalità, il travisamento, l’illogicità e la contraddittorietà.

Sul punto la ricorrente premette che il Comune costituendosi in giudizio ha prodotto la predetta nota dalla quale risulta che l’offerta dell’aggiudicataria “ è stata ritenuta affidabile e sostenibile in base ad un confronto con le quotazioni esistenti sul libero mercato relativamente a servizi simili ”, prendendo come parametro di riferimento “ la locazione di posti auto/box nella stessa zona (Guastalla) ”.

La nota, stimato il canone di locazione di box auto nella zona considerata da un minimo di € 10,5 al mq ad un massimo di € 16,5 al mq. mensili e indicata la superficie del parcheggio di cui trattasi destinata a posti auto in 18.750 mq., ha moltiplicato il canone a mq. per la superficie complessiva, valutando un rendimento annuale del parcheggio che varierebbe da un minimo di € 2.362.500 ad un massimo di € 3.712.500, per concludere che “ l’offerta della società MO Servizi s.r.l. si colloca abbondantemente nella media delle due valutazioni estreme minimo/massimo in quanto ammonta a € 214.750 mensili e € 2.577.000,00 annui ”.

La ricorrente contesta la correttezza di questa valutazione rilevando in primo luogo un vizio di contraddittorietà perché non si è tenuto conto dell’attività istruttoria svolta per stabilire il canone a base d’asta fondato sui dati relativi alla reddittività reale del parcheggio, ed in secondo luogo un vizio di irragionevolezza in quanto il redattore della nota non ha tenuto conto che il gestore non ha margini di miglioramento della redditività perché vi è l’obbligo di mantenere immutate le tariffe e le modalità di gestione operativa in corso, e che anche a voler ipotizzare l’utilizzo di tutti i 750 posti auto per l’abbonamento annuale, che è la modalità di utilizzo maggiormente assimilabile alla locazione di un posto auto, la reddittività annuale corrisponderebbe alla somma di € 2.412.000,00 che è ben al di sotto di quella ipotizzata dalla nota citata.

Inoltre, prosegue la ricorrente, vi è anche un ulteriore profilo di irragionevolezza e di difetto di istruttoria, perché nella nota viene omesso ogni riferimento ai costi di gestione del parcheggio, per la vigilanza costante 24 ore al giorno, e agli oneri di manutenzione che gravano sulla gestione del parcheggio pubblico, oneri questi che non sono presenti per i posti auto privati.

Si sono costituti in giudizio il Comune di Milano e l’aggiudicataria MO, eccependo nel merito che non doveva essere effettuata la verifica di congruità dell’offerta, e che pertanto non è possibile tener conto dei sui esiti.

Al riguardo le parti osservano che l’Amministrazione non ha previsto, come sarebbe stato in sua facoltà, un limite al rialzo come previsto dall’art. 76 del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, e che non è applicabile alla fattispecie in esame la procedura di verifica dell’anomalia, perché si tratta di una gara con ad oggetto un contratto attivo per la gestione di un bene pubblico da affidare ai sensi del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e del R.D. 23 maggio 1924, n. 827.

Ne consegue, secondo le controparti, che non vi era l’obbligo per l’Amministrazione di verificare la congruità e la sostenibilità dell’offerta.

Sotto altro profilo le parti sostengono che non è in ogni caso possibile censurare fondatamente gli esiti della verifica di congruità effettuata, perché le valutazioni svolte al riguardo dall’Amministrazione sono espressione di un ampio potere tecnico - discrezionale non sindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, perché la valutazione favorevole circa le giustificazioni dell'offerta sospetta di anomalia non richiede una particolare motivazione, ed infine perché i dati rinvenienti da una precedente gestione sono inidonei a fungere da parametro di verifica della congruità dell’offerta.

In rito il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnazione della nota dell’Area Strategie Innovative per i Trasposti in quanto non è un provvedimento amministrativo.

MO nella memoria depositata ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ha eccepito l’irricevibilità dei motivi aggiunti, perché gli atti impugnati erano già stati conosciuti dalla ricorrente nel giudizio proposto dal gestore uscente Autoparcheggio MM nel ricorso r.g. n. 3546 del 2025, in data 25 ottobre 2025, con la conseguenza della tardività dei motivi aggiunti notificati il 12 dicembre 2025, oltre il termine dimidiato di trenta giorni previsto dall’art. 120 cod. proc. amm., scaduto il 24 novembre 2025.

Si è costituita in giudizio anche la quinta classificata, che è il gestore uscente, Autoparcheggio MM la quale, pur avendo un interesse all’aggiudicazione a proprio favore antagonista rispetto a quello della ricorrente fatto valere nel ricorso r.g. n. 3546 del 2025, condivide con la ricorrente le censure circa la non sostenibilità dell’offerta presentata da MO.

Con ordinanza n. 1312 del 13 gennaio 2026, è stata accolta la domanda cautelare.

Alla pubblica udienza del 13 aprile 2026, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

TT

Preliminarmente è necessario esaminare le eccezioni in rito sollevate rispetto ai motivi aggiunti.

I motivi aggiunti proposti dalla ricorrente hanno valenza sia di motivi aggiunti propri, perché con gli stessi sono proposte delle ulteriori censure avverso il provvedimento di aggiudicazione alla luce degli elementi conosciuti a seguito del deposito degli atti istruttori con i quali il Comune ha svolto il giudizio di congruità dell’offerta, sia di motivi aggiunti impropri, perché impugnano, oltre all’aggiudicazione, anche ulteriori atti, ovvero la nota di MO del 29 luglio 2025, presentata al Comune per giustificare la sostenibilità economica dell’offerta, e la nota, priva di data, dell’Area Strategie Innovative per i Trasporti del Comune di Milano, avente come oggetto “ valutazioni offerta MO Servizi s.r.l. ”, indirizzata all’Avvocatura comunale a supporto della difesa in giudizio, nella quale sono svolte delle valutazioni circa la sostenibilità dell’offerta.

L’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione di questi atti ulteriori a quelli impugnati con il ricorso introduttivo sollevata dal Comune è fondata.

Infatti gli atti istruttori attinenti al subprocedimento di verifica della congruità dell’offerta costituiscono atti endoprocedimentali privi di lesività autonoma.

La lesività, in caso di giudizio favorevole di congruità dell’offerta, è determinata, per il concorrente non aggiudicatario, solo dall’aggiudicazione.

Pertanto deve considerarsi inammissibile l’impugnazione dei predetti atti impugnati con i motivi aggiunti.

L’eccezione di tardività dei motivi aggiunti propri, con i quali sono proposti ulteriori vizi a sostegno della domanda di annullamento dell’aggiudicazione impugnata con il ricorso introduttivo, è invece infondata, in quanto l’oggetto della procedura di gara è una concessione di beni non soggetta al rito degli appalti, con la conseguenza che nella fattispecie in esame non è applicabile la dimidiazione dei termini prevista dall’art. 120 cod. proc. amm..

Al riguardo va osservato che la qualificazione dell’oggetto della gara come concessione di beni o di servizi nei casi in cui l’attività venga svolta avvalendosi di beni pubblici, è demandato all’interprete il quale deve esaminare quali siano gli obiettivi di fondo perseguiti dall’Amministrazione concedente (cfr. T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 2 gennaio 2025, n. 4; Consiglio di Stato, Sez. V, 16 giugno 2022, n. 4949; T.A.R. Sardegna, Sez. I, 18 giugno 2019, n. 547).

Solo se la “ componente servizi ” travalica il mero utilizzo ordinario del bene è ravvisabile una concessione di servizi.

Nel caso in esame dalla documentazione versata in atti emerge che lo scopo perseguito dall’Amministrazione concedente non travalica il fine di concedere al privato lo sfruttamento economico di un bene previo pagamento di un corrispettivo.

La delibera di Giunta n. 671 del 5 giugno 2025, recante le Linee di indirizzo per la procedura ad evidenza pubblica, chiarisce che si è reso necessario, data l’intervenuta scadenza del contratto, provvedere ad un affidamento per il breve tempo occorrente alla prossima definizione delle strategie future in materia di sosta che riguarderanno anche il Parcheggio San Barnaba, al fine di assicurare l’offerta di sosta ad oggi esistente, mantenendo una gestione operativa che non modifichi le condizioni di utilizzo proposte all’utenza, per il periodo dal 1° luglio 2025 al 31 dicembre 2026, con possibilità di proroga per un ulteriore anno nell’ipotesi in cui alla scadenza non si sia giunti all’individuazione del nuovo gestore.

Al gestore compete la manutenzione ordinaria, mentre la manutenzione straordinaria spetta al Comune, ed incombe sul gestore l’obbligo di rispettare la destinazione d’uso vincolata a parcheggio con il mantenimento delle tariffe e delle modalità di gestione operativa in corso, senza la possibilità di effettuare degli investimenti dato che non sono ammessi miglioramenti e addizioni se non autorizzati.

La qualificazione dell’oggetto della procedura come concessione di beni e non come concessione di servizi trova pertanto rispondenza nella configurazione del rapporto delineato dagli atti di gara, e conseguentemente l’Amministrazione risulta aver correttamente disciplinato la fattispecie come un contratto attivo escluso dall’applicazione delle norme del codice dei contratti pubblici di cui al D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

L’eccezione di tardività dei motivi aggiunti propri è pertanto infondata.

Nel merito il ricorso deve essere accolto.

È vero che, come dedotto dal Comune e dalla controinteressata, nelle procedure ad evidenza pubblica finalizzate alla stipula di contratti attivi di concessione d’uso di beni pubblici, l’Amministrazione non ha l’obbligo di attivare il subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, che sussiste, come adempimento obbligatorio, solo per le procedure assoggettate alla disciplina del Codice dei contratti pubblici.

Tuttavia per giurisprudenza consolidata nelle gare pubbliche la fase di verifica della congruità dell'offerta, anche laddove non è obbligatoria, è rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione, che può disporla con una determinazione sindacabile in sede giurisdizionale solo se macroscopicamente irragionevole ovvero irrazionale, illogica ovvero viziata da travisamento dei fatti (rispetto alle concessioni cfr. T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 2 gennaio 2025, n. 4; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 3 febbraio 2022, n. 1297; TAR Toscana, Sez. II, 12 giugno 2017, n. 816; Consiglio di Stato, Sez. V, 1 ottobre 2015, n. 4586; Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 giugno 2013, n. 3059).

Infatti anche con riguardo alle concessioni di beni pubblici può ravvisarsi un interesse dell’Amministrazione concedente a verificare che il bene sia gestito mediante il pagamento di offerte affidabili, per evitare gestioni inadeguate del bene, l’omissione delle manutenzioni necessarie e l’improvviso abbandono di un’attività svolta in perdita, in una prospettiva che rischia di pregiudicare gli obiettivi di tutela e valorizzazione, nell’interesse pubblico, del bene stesso.

Deve pertanto ritenersi che l’Amministrazione anche nelle procedure ad evidenza pubblica per la concessione di beni possa svolgere la verifica di anomalia sulle offerte in gara laddove emergano, secondo un criterio di ragionevolezza, elementi che facciano dubitare sull’affidabilità dell’offerta proposta, che è quanto è avvenuto nel caso in esame in cui l’aggiudicataria ha proposto un’offerta con un rialzo del 239% rispetto alla base d’asta, che era stato determinato tenendo conto dei dati storici effettivi di reddittività derivanti dalla gestione del parcheggio.

Nel caso in esame il Comune ha pertanto legittimamente deciso in modo autonomo di svolgere la verifica di congruità dell’offerta prima classificata.

È evidente che lo spontaneo avvio di tale verifica costituisce un autovincolo per la successiva attività amministrativa, che implica da un lato l’obbligo di concludere il relativo sub procedimento, dall’altro che i suoi esiti sono pienamente sindacabili in sede giurisdizionale per iniziativa del concorrente secondo classificato.

La tesi della controinteressata secondo cui la non obbligatorietà della verifica dell’anomalia dell’offerta implica che non si debba tener conto dei suoi esiti non può pertanto essere condivisa.

Poste tali premesse, si rivelano fondate le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, di difetto di istruttoria e di motivazione, perché, come illustrato dalla ricorrente nei motivi aggiunti, le valutazioni eseguite dall’Amministrazione per considerare sostenibile l’offerta risultano essersi sviluppate in un modo contraddittorio, ricorrendo a criteri non ragionevoli.

La lex specialis non ha ammesso offerte disancorate da ogni criterio di sostenibilità.

Infatti all’art. 4 dell’avviso pubblico è specificato che il canone annuale a base d’asta è stato calcolato « sulla base del “Piano di sostenibilità economica” elaborato dall’Amministrazione sulla base dei dati disponibili » che tiene conto della redditività del parcheggio.

Le valutazioni eseguite in proposito dall’Amministrazione (cfr. doc. 7 allegato alle difese del Comune) sono state effettivamente elaborate, mediante la redazione di un documento ampio ed articolato, sulla base dei dati analitici relativi ai ricavi e ai costi effettivi medi su una base pluriennale, ed hanno consentito “ di fornire una rappresentazione, ancorché in termini necessariamente previsionali, del futuro andamento economico-finanziario della gestione del parcheggio per il relativo periodo di 1,5 anni di concessione e di apprezzarne il previsto livello di redditività generato dalla gestione dell’infrastruttura ”.

Alla luce dell’offerta di MO, pari ad € 2.577.000,00, che propone un rialzo del 239% sul canone a base d’asta, e risulta superiore al ricavo annuo del parcheggio di € 407.000,00, e pertanto obiettivamente in perdita rispetto ai dati in possesso dell’Amministrazione, correttamente il Comune, con una decisione che non è stata oggetto di censure da parte dell’aggiudicataria, con nota prot. n. 0398534 del 24 luglio 2025, ha chiesto di giustificare l’offerta presentata, al fine di chiarire quali siano le strategie gestionali ed economiche idonee a sostenere il pagamento del canone per la durata di un anno e mezzo della concessione.

La controinteressata ha dato riscontro a questa richiesta con una nota nella quale in sostanza ha affermato che l’offerta deve ritenersi sostenibile in quanto tiene conto dei dati degli accessi alla struttura dalla stessa raccolti mediante osservazione diretta visiva dall’esterno del parcheggio e della redditività che la stessa ritrae da altri parcheggi gestiti dalla società in diverse città.

Dalla documentazione versata in atti non emerge che l’Amministrazione abbia effettivamente valorizzato tali chiarimenti i quali, in ogni caso, alla luce delle censure proposte dalla ricorrente con i motivi aggiunti, non sembrano idonei a giustificare l’offerta, in quanto l’osservazione degli accessi si è svolta per un periodo talmente breve da non poter essere ragionevolmente posto a fondamento di una proiezione previsionale, e si è svolto dall’esterno con una modalità che obiettivamente non consente di distinguere tra accessi alla sosta oraria a rotazione, valorizzati dall’aggiudicataria che ha ipotizzato al riguardo un alto tasso di occupazione giornaliera, dagli accessi ai posti in abbonamento, che hanno una diversa redditività.

Peraltro emerge che il Comune nel corso dell’istruttoria per valutare la sostenibilità dell’offerta, contraddittoriamente non ha tenuto conto né dei risultati evidenziati dal Piano di sostenibilità economica, redatto per determinare la base d’asta e che utilizza i dati storici effettivi e documentati di redditività della gestione del parcheggio, né dei chiarimenti forniti dalla controinteressata.

Infatti il Comune ha redatto un nuovo documento che considera dei nuovi dati, prima mai emersi, con cui valuta la redditività della gestione del parcheggio pubblico prendendo come parametro di riferimento il costo della locazione di posti auto/box nella stessa zona, senza tuttavia avvedersi che, come dedotto dalla ricorrente, tale parametro non risulta ragionevole, in quanto la gestione del parcheggio da aggiudicare non consente di migliorare la redditività attraverso modifiche tariffarie o diverse modalità di organizzazione del servizio (è infatti previsto il “ mantenimento delle tariffe e delle modalità di gestione operativa in corso ”), un parcheggio pubblico ha dei costi di vigilanza e manutenzione che non sono presenti nella locazione di box privati e, sotto un ulteriore profilo, anche a voler considerare tutti i 750 posti auto come occupati da un abbonamento annuale alle tariffe attuali che non possono essere modificate, che è la tipologia di utilizzo maggiormente assimilabile ad una locazione di posto auto, la redditività risulterebbe comunque inferiore a quella ipotizzata dall’aggiudicataria.

Da quanto esposto emerge la fondatezza delle censure di difetto di istruttoria di motivazione proposte dalla parte ricorrente riguardo al giudizio sulla congruità dell’offerta spontaneamente avviato dall’Amministrazione.

In conclusione devono essere accolte le censure proposte con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti avverso il provvedimento di aggiudicazione, mentre deve essere dichiarata l’inammissibilità dell’impugnazione degli atti ulteriori impugnati con i motivi aggiunti.

La domanda risarcitoria deve essere respinta perché l’accoglimento della domanda cautelare ha impedito il verificarsi del danno.

Le peculiarità della controversia e la parziale novità di alcune delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibili i motivi aggiunti nella parte in cui impugnano atti ulteriori a quelli impugnati con il ricorso introduttivo, e accoglie il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti per la restante parte e, per l’effetto, annulla determinazione dirigenziale n. 8628 del 26 settembre 2025 di aggiudicazione nel senso precisato in motivazione, e respinge la domanda di risarcimento.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

ST LI, Presidente, Estensore

Silvana Bini, Consigliere

Andrea Lipari, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

ST LI

IL SEGRETARIO