Pubblicato il 19/02/2026

N. 01204/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03980/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3980 del 2025, proposto da
Twins Vending S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gragnano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Lucia Grivet Fojaja, Alfonso Navarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa concessione della tutela cautelare,

dell'ordinanza n.188 del 10.7.2025 del Sindaco del comune di Gragnano e di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali e per la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gragnano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 il dott. DA EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso all'esame, notificato il 31 luglio e depositato il 1° agosto 2025, la ricorrente, premesso di gestire nel territorio del comune di Gragnano 2 attività di vendita di alimentari e bevande attraverso “ distributori automatici ”, impugna il provvedimento indicato in epigrafe con cui il Sindaco di quel comune, facendo uso del potere di ordinanza attribuito dall’articolo 50 d.lg. 17 agosto 2000, n. 267, ha disposto dal 10 luglio 2025 al 30 settembre 2025 la chiusura dalle ore 22 alle ore 6 del giorno successivo di tutti i distributori automatici di alimenti e bevande ubicati sul territorio comunale.

Il provvedimento pone a presupposto della sua emanazione le circostanze che “ sono pervenute numerose segnalazioni dalla cittadinanza e dalle Forze dell’Ordine circa episodi di disturbo alla quiete pubblica, bivacchi, consumo di alcool e atti vandalici nelle vicinanze dei distributori automatici h24 in orario serale/notturno ”, che “ gli esercizi sopramenzionati favoriscono la frequentazione dei luoghi anche da parte di coloro che abusano di condotte non urbane ” e che “ gli esercizi commerciali contenenti distributori automatici - privi di porte di accesso e personale di sorveglianza - comportino un indubbio rischio di concentrazione di soggetti potenzialmente pericolosi ”; sulla base di queste circostanze il Sindaco “ per ragioni di ordine e sicurezza pubblica ” e ritenendo che “ la limitazione degli orari di apertura degli esercizi cosiddetti “OPEN SHOP” nella fascia notturna, rappresenta una delle misure più incisive per ridurre i fenomeni di degrado urbano ”, ordinava la loro chiusura dalle 22 alle 6 del giorno successivo fino al 30 settembre 2025.

La ricorrente denuncia che il provvedimento è illegittimo: a) per difetto di istruttoria non risultando che sia stato eseguito alcun accertamento preliminare preordinato a verificare se effettivamente vi fossero i fenomeni di degrado urbano posti a base del provvedimento; b) per difetto di presupposti e violazione dell’articolo 50 d.lg. n. 267; la tesi della ricorrente è che i provvedimenti contingibili e urgenti presupporrebbero una situazione di emergenza non fronteggiabile con gli ordinari strumenti previsti dall’ordinamento e che nella fattispecie non risultano questi presupposti o comunque la loro esistenza non è stata provata; c) per difetto di istruttoria e violazione del principio di proporzionalità; la ricorrente denuncia che la misura della chiusura dei distributori automatici di vendita di alimenti e bevande è stata adottata in modo indiscriminato e senza considerare le caratteristiche dei distributori; a questo riguardo e con specifico riferimento ai distributori da essa gestiti, la ricorrente evidenzia che la misura della loro indiscriminata chiusura si rivela sproporzionata e non adeguata rispetto alla situazione di degrado che si intenderebbe affrontare dato che questi distributori: c1) sono programmati per la vendita di svariate tipologie di alimenti e bevande e non solo di bevande alcoliche (attività che è comunque lecita); c2) sono programmati in modo da impedire la vendita di bevande alcoliche a soggetti minorenni e comunque per interrompere la vendita degli alcolici nelle ore comprese tra le ore 00 (la mezzanotte) e le ore 6 del mattino; c3) di conseguenza la chiusura tout court dei distributori nelle ore notturne, così impedendo anche la vendita di altri prodotti (alimenti, bevande analcoliche, prodotti elettronici) è ingiustificata e tale da determinare un sacrificio eccessivo, non necessario e non giustificato degli operatori interessati, tanto più che non è dimostrato che esista un effettivo rapporto causale tra l’operatività dei distributori automatici e il fenomeno della “ MA ” che si intenderebbe contrastare; d) per disparità di trattamento e violazione del principio della concorrenza; sotto questo profilo la ricorrente denuncia che il provvedimento, nel limitarsi a inibire la vendita di alimenti e bevande attraverso i distributori automatici senza in alcun modo intervenire sui “tradizionali” esercizi di somministrazione (che restano liberi di svolgere la loro attività e quindi di vendere alcolici e anche superalcolici fino al loro orario di chiusura), realizza una irrazionale e ingiustificata disparità di trattamento a danno dei gestori di distributori automatici oltre che una compressione parimenti non giustificata della concorrenza, particolarmente grave dato che l’imposizione della chiusura dei distributori automatici si riferisce all’orario notturno che è quello di maggior bisogno della utenza e di maggiore profittabilità per l’operatore, che sfrutta la circostanza della concomitante chiusura degli normali esercizi di vicinato.

La ricorrente conclude quindi chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato e il risarcimento dei danni.

Il comune di Gragnano resiste al ricorso.

Con decreto monocratico n. 1784 del 1° agosto 2025 il Presidente f.f. ha sospeso l’efficacia del provvedimento impugnato limitatamente al divieto di vendita di beni e bevande non alcoliche (in pratica ha limitato l’efficacia del provvedimento al divieto di vendita delle sole bevande alcoliche). Con successiva ordinanza n. 1910 del 9 settembre 2010 la sezione ha accolto l’istanza di tutela cautelare e fissato la trattazione del ricorso alla udienza pubblica del 10 febbraio 2026.

In prossimità dell’udienza pubblica la ricorrente ha depositato una memoria con la quale ha sostenuto che, nonostante il termine di efficacia del provvedimento sia decorso (era infatti fissato al 30 settembre 2025), sussiste ancora interesse alla definizione nel merito del ricorso o, comunque, alla declaratoria di illegittimità del provvedimento; a sostegno di questa conclusione la ricorrente fa anche riferimento all’intenzione di instaurare “ un giudizio risarcitorio (anche in sede civilistica) ”.

A sua volta il comune di Gragnano ha depositato una memoria con la quale chiede che sia dichiarata l’improcedibilità della domanda di annullamento per sopravvenuta carenza d’interesse e che venga respinta la domanda di risarcimento dei danni recata dal ricorso introduttivo in quanto generica e priva di prova.

Ritiene il Collegio che la domanda di annullamento del provvedimento impugnato sia improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, dato che il termine di efficacia del provvedimento è ormai interamente decorso e un suo annullamento non produrrebbe alcun effetto concreto, come del resto rappresentato dalla stessa ricorrente.

Tuttavia, avendo la ricorrente dichiarato di aver interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto impugnato a fini risarcitori, sussistono i presupposti per l’esame di tale domanda tanto più che una domanda di risarcimento dei danni è in realtà già contenuta nel ricorso introduttivo (cfr. pagina 18 del ricorso introduttivo) e a tale domanda la ricorrente, pur non avendola menzionata nella memoria citata, non ha esplicitamente rinunciato.

La domanda di accertamento dell’illegittimità dell’ordinanza sindacale impugnata è fondata.

Occorre premettere che il provvedimento impugnato, nel far riferimento generico all’articolo 50 d.lg. 17 agosto 2000, n. 267, reca vari richiami al contenuto del comma 5 e, infine, un richiamo al comma 7- bis .

I due commi in questione si riferiscono, tuttavia, a fattispecie diverse. Il comma 5 dell’articolo 50 si riferisce, infatti, ai provvedimenti contingibili e urgenti adottabili “ in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche ” mentre il comma 7- bis consente che il Sindaco, “ al fine di assicurare il soddisfacimento delle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti nonché dell’ambiente e del patrimonio culturale in determinate aree delle città interessate da afflusso particolarmente rilevante di persone, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi, o in altre aree comunque interessate da fenomeni di aggregazione notturna, nel rispetto dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”, possa “ disporre, per un periodo comunque non superiore a trenta giorni, con ordinanza non contingibile e urgente, limitazioni in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche, nonché limitazioni degli orari di vendita degli esercizi del settore alimentare o misto, e delle attività artigianali di produzione e vendita di prodotti di gastronomia pronti per il consumo immediato e di erogazione di alimenti e bevande attraverso distributori automatici ”; insomma il comma 7- bis chiaramente si riferisce a ordinanze che attengono a particolari aree delle città e non all’intero territorio comunale (ciò spiega tra l’altro la necessità dell’avviso di procedimento) e fissa un limite temporale di un mese per l’efficacia del provvedimento limitativo.

Da tutto ciò deriva quindi che il Sindaco del comune di Gragnano ha utilizzato il potere del comma 5 dell’articolo 50.

Ciò premesso, le censure della ricorrente sono in larga parte fondate.

E infatti:

a) il presupposto della esistenza di “ situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana ” è meramente affermato e non risulta che siano stati compiuti accertamenti al fine di verificarlo (e di accertarne le cause e, in particolare, la connessione con l’attività di vendita di alimenti e bevande attraverso distributori automatici);

b) il comma 5 prevede che le ordinanze ivi previste possano avere a oggetto gli orari di vendita degli esercizi ma limitatamente alla vendita anche per asporto di bevande alcoliche e superalcoliche; di conseguenza, il divieto di vendita di alimenti e bevande non alcoliche si risolve – prima ancora che in una violazione del principio di proporzionalità - nella diretta violazione dell’articolo 50; si potrebbe obiettare che la limitazione della vendita di alimenti e bevande non alcoliche e di altri prodotti non è comunque esclusa, nel senso che anche questa misura potrebbe risultare in concreto necessaria per superare le situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana anche se testualmente il comma 5 fa riferimento alla sola somministrazione e vendita di alcolici; deve rilevarsi in contrario che – anche ad ammettere che possano esservi situazioni di incuria e degrado da fronteggiare mediante provvedimenti contingibili e urgenti di limitazione dell’orario di apertura di esercizi e/o di funzionamento dei distributori automatici di alimenti e bevande genericamente considerati – la circostanza che a essi il comma 5 non faccia espresso riferimento implica la necessità di una puntuale specifica dimostrazione di un preciso nesso causale tra l’incuria e il degrado e l’attività dell’esercizio (nel caso all’esame l’attività di vendita di alimenti e bevande mediante distributori automatici); nel provvedimento impugnato non si rinviene alcuno specifico accertamento in tal senso;

c) la misura adottata risulta comunque irragionevole e non proporzionata anche se si riferisse alla sola vendita di bevande alcoliche; ammesso che lo scopo della misura sia eliminare l’offerta di bevande alcoliche in un determinato orario, è chiaro che questo obiettivo sarebbe perseguibile solo vietando la vendita di tali prodotti in tale orario a tutti gli operatori economici che li offrono e non solo ai titolari di distributori automatici; l’aver vietato (solo) a questi ultimi la vendita di bevande alcoliche nelle ore comprese tra le 22 e le 6 del mattino successivo quindi: c1) risulta anzitutto irragionevole perché durante una parte di quell’orario la somministrazione di bevande alcoliche è assicurata dai normali esercizi di somministrazione (che soprattutto nella stagione estiva rimangono aperti anche fino a notte inoltrata); c2) effettivamente si risolve nella disparità di trattamento denunciata dalla ricorrente e anche in una distorsione della concorrenza impedendo agli operatori dei distributori automatici di svolgere la propria attività nelle ore in cui è maggiore la domanda dei beni che essi offrono.

Deve quindi accogliersi la domanda avente a oggetto l’accertamento della illegittimità del provvedimento impugnato.

La domanda di risarcimento dei danni va, per contro, respinta dato che essa è generica e non supportata da prova; sul punto va anche osservato che la ricorrente ha ottenuto sin dal 1° agosto 2025 il decreto cautelare monocratico che ha limitato gli effetti del provvedimento impugnato al solo divieto di vendita di bevande alcoliche e che, secondo quanto affermato in ricorso, la vendita di alcolici era già interrotta in base alla programmazione dei distributori a partire dalla mezzanotte; quindi, di fatto, il provvedimento impugnato ha concretamente impedito alla ricorrente la vendita delle sole bevande alcoliche dalle ore 22 alla mezzanotte e fino alla data del 9 settembre 2025 in cui la sezione ha accolto in sede collegiale l’istanza di tutela cautelare. In pratica la ricorrente avrebbe dovuto fornire prova della riduzione dei guadagni derivanti dalla vendita di bevande alcoliche durante quel periodo ma tale prova non è stata fornita neppure in via presuntiva, pur essendosi la ricorrente riservata “ in corso di causa, di produrre idonea specifica onde quantificare l’esatto ammontare del danno patito ”.

Conclusivamente il ricorso va in parte accolto con conseguente declaratoria di illegittimità del provvedimento impugnato; la domanda di risarcimento dei danni è invece respinta.

Le spese di giudizio seguono la prevalente soccombenza dell’amministrazione e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – NAPOLI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, dichiara l’illegittimità del provvedimento impugnato e respinge la domanda di risarcimento dei danni.

Condanna il comune di Gragnano al pagamento delle spese di giudizio che liquida in euro duemila, oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato nella misura effettivamente versata, con distrazione all’avvocato Tozzi per dichiarato anticipo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA ES, Presidente

DA EL, Consigliere, Estensore

Gianluca Di Vita, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA EL	IA ES

IL SEGRETARIO